國家治理機制視閾下政府治理機制創新研究

摘要：國家治理體系現代化，是國家制度體系從傳統走向現代的過程，是國家治理主體、制度體系、治理功能、治理機制、治理方式的現代化。國家治理機制現代化要求完善現行政府運行機制，只有創新與完善政府治理機制，構建政府治理的社會協同機制、多元合作機制、公眾參與機制等三大政府治理機制，提高政府治理體系和治理能力現代化，才能加快國家治理現代化進程，實現全面深化改革的總目標。

關鍵詞：政府治理；機制；創新

國家治理體系，即在黨領導下管理國家的制度體系，是國家治理領域中一系列體制機制、法律法規安排的統稱。國家治理體系現代化是我國社會主義現代化建設的重要內容。實現國家治理體系現代化，就是要實現國家治理主體、制度體系、治理功能、治理機制、治理方式的現代化。其中，實現國家治理機制現代化要求從利益博弈型的治理機制向民主協商型的治理機制轉變，這就要求政府制定的各項政策必須從社會整體利益出發，從各階層的利益權衡與公平正義角度進行充分民主協商，使國家治理達到既能促進生產力的持續健康發展又能改善民生、造福民生的目的。

一、國家治理機制現代化的主要內涵

社會主義國家實行民主協商型的治理機制。十八屆三中全會強調，要在黨領導下，以經濟社會發展的重大問題與涉及群眾切身利益的實際問題為內容，在全社會范圍開展廣泛協商，堅持協商于決策之前和決策實施之中，這樣做，國家治理和社會治理才能具有深厚基礎，才能凝聚強大力量。由此可見，民主協商型治理機制代表了國家治理機制現代化的發展方向。

國家治理機制現代化的主要內涵是，國策制定的民主化與開放性、政策執行的協同化與合作性、責任機制的完善化與明確性。

第一，國策制定的民主化與開放性。傳統統治是政府運用手中權威，通過制訂政策、實施政策與發號施令，由科層官僚制組織對社會公共事務實行自上而下的單一向度的管理。現代治理則主要通過政府與非政府組織之間的合作協商、確立認同、伙伴關系和共同目標等方式對公共事務實施管理，這是一種上下互動、全方位互動的管理。因而，整個政策制定系統都應面向全社會開放，讓公眾積極參與。各種利益相關者積極參與公共政策的制定與執行過程，影響公共政策的制定，并同時成為公共政策的執行者與實施主體。

第二，政策執行的協同化與合作性。國家治理需要建立民主合作的社會管理機制，需要建立政府與社會的伙伴關系式的民主合作機制。在這一民主合作機制下，依賴于權威機關與社會雙方的合作協同，政策執行才能達到良好的效果。

第三，責任機制的完善化與明確性。國家機關及其公務員的行為應受到憲法法律、職業標準、職業道德、政體價值觀、民主規范、公民需求在內的各種制度和標準的制約，而且他們應對這些制度和標準負責。

二、國家治理機制視閾下政府治理機制創新路徑

推進國家治理機制現代化，關鍵環節是實現政府運行機制現代化，依托機制創新，構建政府治理的社會協同機制、多元合作機制、公眾參與機制等三大政府治理機制，提高政府治理體系與治理能力現代化。

1.構建政府治理的社會協同機制

在推進國家治理體系和治理能力現代化背景下，政府治理任務日益繁重，傳統政府一元中心的治理體制已然無法適應經濟社會的發展要求，社會協同必然成為政府治理的方式選擇。只有充分發揮社會力量的協同作用，實現政府與協同力量的優勢互補、良性互動，才能在機制創新中創造出更加符合時代要求的政府治理“新格局”。因此，社會協同機制在政府治理機制創新中具有重要價值，無論是創新政府治理體制，還是提高政府治理水平，都必須高度重視社會協同的作用，加強社會協同機制建設。

政府治理的社會協同機制是為了實現與增進公共利益，政府部門與多元合法治理主體在一個既定的范圍內，運用公共權威、協同規則與治理方式等，共同合作、共同管理公共事務的機制，其實質就是要在政府主導下，充分調動起社會組織的積極性，發揮出社會組織的重大作用。在我國，政府在社會經濟生活中扮演著公共物品提供者、收入與財富的再分配者、市場秩序維護者、宏觀經濟調控者等多重角色，但因其自身局限性與一些客觀原因，政府也會失靈，為了彌補自身缺陷，政府必須尋找新的出路，協同所有可以協同的力量，實現社會協同治理。

社會協同是實現有效政府治理的重要補充，是實現政府治理創新發展的一種推進方式。構建政府治理社會協同機制，旨在以政府賦權或購買服務的契約等方式，整合社會資源、充分發揮社會力量的作用，建立政府與社會工作和其他治理主體良好的合作關系，不斷提高政府治理能力和水平。

實現政府治理現代化，改革政府控制與治理方式，建立社會主體間在憲治框架下平等、協作的社會合作機制，首先，應全面改革并發展工會、行業協會、職業協會等自治型的社會組織，在此基礎上，賦予其協調內部關系、表達社會共同意志、調解與其他組織之間關系的職能和權力；其次，在公共發展事業中積極采取民主合作機制的價值取向，充分發揮非政府組織或非營利組織在社會公共事業發展中的作用。具體而言，在協同治理中要做到：

第一，政府可向社會組織分散相應權力，擴大社會組織參與政府治理的范圍，對社會組織在政府治理格局中的地位、作用與權力做出明確規定，提高社會組織的法律地位。在此基礎上，可打破對社會組織活動范圍的地域限制，在合理合法的前提下，允許社會組織跨區域開展活動，與其他社會組織進行交流合作。

第二，政府向社會組織購買公共產品與公共服務的運作機制要規范，建立實效性強、操作性強的項目監督評估機制，可將政治性較弱、事務性較強的公共服務職能轉移給社會組織承擔，擴大其在教育、文化、衛生、醫療等公共服務領域的參與范圍。

第三，政府應積極引導社會行業組織、社會中介組織以及各類社會團體在社會行為規范、公共服務、公眾利益訴求等方面發揮其應有的功能與作用，并不斷督促社會組織完善人事管理制度、財務管理制度等內部管理制度，以不斷提高其組織化水平，助推政府治理的社會協同機制建設。endprint

2.構建政府治理的多元合作機制

實現政府治理機制現代化，需要解決的難題是政府治理操作層面多元主體如何合作共治的問題。為此，實現政府治理多元合作，需要政府在公共管理和服務中，改變單純自上而下單向的供給模式，在供給側改革中提高政府的合作意識、強化政府的合作意愿、創新政府的合作方式，通過培育市場、社會多元合作主體，在平等協商的基礎上構建政府主導、市場參與、社會協同多元合作政府治理的新機制。

在國家治理體系中，政府、市場與社會組織均發揮著極其重要的作用，但同時又存在著自身無法克服的缺陷，缺陷的合理解決才能在整合協調的基礎上構建現代化的治理體系，解決這些缺陷的力量在于自身的不斷完善。也就是說，政府職能合理定位、市場體制成熟完善以及社會力量發展壯大，是構建三者合作治理機制的基礎。

在政府治理實踐中，除了政府、市場與社會三方主體的雙邊互動合作之外，三方合作治理的領域亦越來越寬泛、形式亦越來越豐富、效果亦越來越顯著，推進政府、市場與社會的三方合作是建立政府治理多元合作機制的應有之意。在多元合作共治中，應做到：

一是要在劃清政府治理主體邊界和職能分工的基礎上推進多元合作，政府、社會組織與企業共同參與政府治理，需要理順權責界限，加快推進“政企分開、政社分開、事社分開”，通過向社會放權、向市場放權為多元主體參與政府治理提供更多的機會與空間。

二是要提升政府組織、市場主體以及社會組織等多元政府治理主體的參與能力。多元合作治理提供了一種政府、社會與市場三者關系重構的新機制，一方面，部分具有公共性的治理問題使得跨部門合作變為可能，另一方面，在政府多元合作治理機制建構過程中，不同治理主體的聯合不能侵害市場與社會的主體性，而應通過這種合作形式來増進市場與社會組織的主體性和能動性，提升參與能力。

三是要以現實為基準，構建政府、市場、社會組織合作共治的機制。政府應根據其治理背景、現狀與過程等實際情況，選擇、設計和建構多元合作機制，實現不同治理主體之間的良性互動與合作共贏。

四是要處理好“自治”與“共治”的關系。構建合作共治機制強調不同治理主體之間的“共治”，而“自治”也是實現有效政府治理的重要途徑，應將二者有機結合，在“自治”的基礎上實現不同主體之間的合作“共治”，切實實現政府主導、多元共治與社會自治的良性互動。

3.構建政府治理的公眾參與機制

在現代國家與社會的關系中，政府不再是公共政策的唯一制定者，因而也不能排斥其他主體和社會公眾參與其中。實踐證明，推進政府治理現代化，需要社會協同和多元合作，更需要社會公眾的積極參與。因而，在政府治理中，既要加強引導公民參與的制度安排，又要搭建政府與社會公民的互動平臺，吸納公民的建議、回應百姓的訴求，在此基礎上構建政府治理的公眾參與機制。

政府治理的公眾參與機制是政府與公民之間通過一種公平、合理、合法的渠道就政府的公共決策問題進行的協商、協調機制，它是公民自由平等、公開公正、普遍有序參與社會公共事務的有效制度保證。政府治理的公眾參與機制，實質上是政府內在設定的一種允許公民廣泛參與的制度化體系。目前我國各級政府公共決策中的公民參與仍處于較低的發展階段，存在參與渠道短缺、參與能力不足、政府回應力度不夠等現象。拓寬公民參與渠道、提高公民參與能力、增強政府回應力度是當前實現政府公共決策民主化與開放性的目標和方向，而加強政府公共決策中公民參與的制度建設是其中的重要舉措。

實現政府治理公共決策中公民參與的制度化，就要在對現有制度進一步完善、創新的基礎上，進行有效整合，此后所形成的新的制度體系能夠成為我國公民實現有效參與的重要保證。制度完善、創新與整合的基本依據如下：

首先，公民應當能夠積極參與到政府制定公共決策的整個過程中去，即決策目標的確立、決策方案的參考與擬定、決策方案的篩選與確定、決策方案的修正與完善等四個階段都能夠體現和發揮公民參與的價值和作用。

其次，應充分體現公民參與權的完整內涵，即：充分保證政府公共決策中的公民知情權、公民聽證權、公民動議權、公民監督權、公民救濟權等五項基本權 利。

最后，應遵循公民有序參與原則，在決策的民主化與科學化之間尋找平衡點，以制度化推動政府公共決策的民主化與科學化，以公民的有序參與推進政府公共決策的公平化與合理化。

基于此，要想實現公民參與政府公共決策的制度化，就要滿足以下基本要求：第一，參與主體應多元；第二，決策規則應科學民主；第三，決策過程應公開透明；第四，決策結果應公平公正。

因此，政府治理的公眾參與機制，也即公眾參與的制度化體系應該包括政府公共決策公開制度、政府公共決策咨詢制度、政府公共決策聽證制度、政府公共決策監督制度、政府公共決策責任制度等。具體而言，在進行公共決策時，政府要進行深入、細致的調查研究，并要充分論證，廣泛聽取社會各方面意見，建立社會各階層廣泛參與的公開聽證制度，凡涉及到公民、法人、組織等事關切身利益的重大調整、需要決策的重大事項，政府需提前向社會作以公告，嚴格遵守“集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定”的議事與決策制度，完善重要決策的規則與程序，建立健全領導、專家與公民相結合的民主決策機制。嚴格落實決策前的論證制、決策中的票決制以及決策后的責任制，建立健全重大決策責任終身追究制、決策反饋糾偏制與決策責任倒查制。通過相應制度的完善、創新與整合，以不斷推進政府治理的公眾參與機制創新。

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項目來源：河南省政府決策研究招標課題“河南省政府治理機制創新研究”（2016B280）階段性成果。

作者簡介：邰向民（1983—），女，河南南陽人，研究生，講師，主要從事公共管理、行政管理方面的研究。endprint