延安時期黨中央組織制度建設與一元化領導體制的確立

王衛

[摘要]中共中央到達陜北之初，黨的中央組織體制還未完全恢復，黨的中央領導權力機構并不健全，中央機構工作規則和紀律尚未嚴格明確。抗戰爆發后，王明右傾錯誤的出現以及皖南事變的爆發，使中共中央更加意識到完善黨的中央組織體制對加強黨的中央權威、實現黨的一元化領導的極端重要性。中共六屆六中全會后，中央書記處被確立為黨的核心決策機構，各地黨的中央派出機構——中央局（分局）得以恢復和設立，黨的中央機構工作規則和紀律相繼出臺，在組織上保證了黨中央成為領導中國革命取得勝利的堅強核心。

[關鍵詞]延安時期 黨的中央組織制度 一元化領導體制

一、確立書記處的決策核心地位，重構黨的中央組織體制架構

中國共產黨成立之初，從一大到四大，“黨的全國代表大會——中央執行委員會——中央局”成為黨的中央權力體制的基本架構。中共五大將中央執行委員會改稱為中央委員會，并結合蘇共相應體制設立了政治局和政治局常委會，從而形成了“全國代表大會——中央委員會——政治局——政治局常委會”的中央權力體制架構。黨的六大仍承襲這一體制。1934年1月，中共六屆五中全會在江西瑞金召開，選舉產生了中央書記處，由博古在中央書記處負總責，遵義會議之后張聞天代替博古負總責。值得注意的是，六屆五中全會雖然選舉產生了中央書記處，但政治局常委會并未被廢止。例如：1937年12月政治局會議上，從蘇聯歸國的王明、陳云、康生三人被增補為中央書記處書記，同時又明確了中央常委會由張聞天、毛澤東、王明、陳云、康生、周恩來、張國燾、博古、項英等九人組成[1]。至此，黨的最高決策核心機構仍是中央書記處與政治局常委會二位一體同時并存。

中共六屆六中全會從形式上解決了這個二位一體并存的問題。1938年11月6日，六屆六中全會通過了《關于中央委員會工作規則與紀律的決定》，規定：“政治局，其任務為指導中央委員會全體會議前后期間一切黨的政治的組織的工作”，“中央書記處的任務，是辦理中央委員會之組織性質和執行性質的日常工作，并負責召集政治局會議，準備政治局會議須討論的問題，并向政治局作工作報告”[2]p760-761。由此，六屆六中全會通過中央文件明確了書記處在最高權力機構中的地位，從而重新構建了“全國代表大會——中央委員會——政治局——書記處”的黨中央最高權力體制架構。

六屆六中全會初步確立了書記處在中央領導體制中的地位，但其決策核心地位的作用仍是一個逐步加強的過程。1941年8月27日，中共中央政治局決定，除每周召開一次政治局會議外，由毛澤東、王稼祥、任弼時、張聞天、王明、陳云、何凱豐等七人組成中央書記處工作會議，以增強中央工作效能，并規定書記處工作會議每周開兩次[3]p324。為了“使中央機構更加簡便與靈活，使事權更加統一與集中”，“增強中央的領導效能”，1943年3月20日，中央政治局會議決定，對中央機構進行調整和精簡，“在中央政治局及書記處之下，設立宣傳委員會與組織委員會”作為助理機關。同時明確規定，“書記處是根據政治局所決定的方針處理日常工作的辦事機關，它在組織上服從政治局”[3]p430-431。經過這次政治局會議，“書記處重新決定由毛澤東、劉少奇、任弼時三同志組成之，毛澤東同志為主席”；書記處“會議中所討論的問題，主席有最后決定權”[3]p431。這不僅確立了書記處作為中央集體決策的地位和作用，更凸顯了書記處主席在全黨的核心領導地位。

1945年4月至6月，中國共產黨在延安召開了第七次全國代表大會，修改并通過了新的《黨章》，確立了書記處作為黨的中央決策領導的核心地位，并且以黨的根本大法的形式確立了“全國代表大會——中央委員會——政治局——書記處”的中央領導體制。在中共七大上，毛澤東以全票當選為中央委員會主席，并被選為中央政治局主席和中央書記處主席。

二、恢復重建黨的中央派出機構，加強對地方黨組織的有效領導

中央局（分局）是黨的中央派出機構，代表中央指導黨的地方工作。其主要職責是：研究了解地方情況，貫徹中央具體政策；通過黨的組織實現對地方政、軍、群的領導；實現思想統一、行動統一。

中國共產黨成立之初，在中央設有中央局，但這是黨的中央領導機構而非派出機構，其地位與職能相當于政治局及其常委會。八七會議之后，為加強地方武裝革命斗爭的領導，中共中央始設立中央局（分局）：先后成立了北方局、南方局和長江局；1931年1月后，又相繼成立了蘇區中央局、鄂豫皖中央分局、湘鄂西中央分局、上海中央執行局；1934年10月中央主力紅軍長征后，中央蘇區成立了中共中央分局。中共中央長征到達陜北后，除留在江西的中共中央分局外，尚有中共中央北方局（1936年4月正式成立）、西北局（1936年7月正式成立）。

1937年盧溝橋事變后，中華民族全面抗戰開始。為擔負全民抗戰的歷史重任，中國共產黨亟待重建在土地革命戰爭后期被破壞殆盡的各級、各地黨組織。同時，中共中央加強了對僅存的幾個中央局（分局）的領導工作，又相繼恢復和新設了幾個中央派出機構，加強了對各抗日根據地的全面領導。

首先，對抗戰前僅存的三個中央局（分局）的組織機構進行了鞏固和調整。1936年春，中共中央派劉少奇以中央代表身份到天津任北方局書記。1937年7月，中共中央指派朱瑞參加北方局工作，并任北方局軍委書記；8月，中央指示楊尚昆赴太原同劉少奇建立北方局領導機關。同時，原北方局組織部長彭真和林楓、王世英等也抵達太原。至此，北方局領導機關在太原正式組成[4]p143、144。中央蘇區的中共中央分局也是抗戰前僅存的中央分局之一，中央紅軍長征后，蘇區中央分局曾一度與中央失去了聯系。1937年9月底，項英在南昌同國民黨談判并與中央取得了聯系，之后傳達了中央關于將游擊隊改稱抗日救國武裝的決定。1937年12月，中共中央將中共（蘇區）中央分局改為東南分局。東南分局主要領導地方黨的工作，接受中央和長江局的雙重領導[4]p222、223。1938年11月東南分局改為東南局。1935年10月，中共中央和中央紅軍到達陜北。11月，中央召開政治局會議，決定：由于革命形勢發展的需要，調整中央領導機構，設立中共中央西北局。毛澤東在會上指出：現在暫時用西北中央局和中央政府西北辦事處的名義較為適當[4]p257。1937年5月，西北中央局撤銷，陜甘寧特區委員會成立，之后又幾易其名，1938年改稱陜甘寧邊區委員會。在這期間，陜甘寧邊區（特區）黨委作為黨的地方組織，事實上卻擔當了中央派出機構的職能。為了統一領導陜甘寧邊區黨政軍工作，1940年9月，成立了中共陜甘寧邊區中央局。為了統一西北工作的領導，1941年5月13日，中共中央書記處作出了《關于成立西北中央局的通知》，決定將之前負責陜甘寧青蒙等省工作的西北工委與陜甘寧邊區中央局合并，成立西北中央局，由高崗任書記。endprint

其次，在國民黨統治區域內設立了中共中央派出機構。1937年8月洛川會議期間，中共中央決定成立長江沿岸委員會，周恩來任書記。12月，中央政治局會議決定成立中央長江局，統一領導中國南部各省黨的工作。數日后，駐漢口中央代表團與長江局合并，對外稱中共中央代表團，對內仍稱中共中央長江局[4]p215-216。南方局是中共中央設在國民黨統治區域的秘密派出機構，直接領導南方十省及港澳、海外地區的黨組織。1939年1月南方局正式成立，內部機構最初設立在八路軍駐重慶辦事處，南方局還下設對外公開合法的機構新華日報報館及群眾周刊社。

再次，隨著中國共產黨領導下的抗日根據地的擴大，中共中央在這些地區先后設立了派出機構。晉察冀抗日根據地是抗戰后中共最早建立的根據地。1938年1月，晉察冀邊區臨時行政委員會成立。11月9日，中共中央發出《關于北方局及分局委員會的通知》，決定成立以彭真為書記的中共中央北方局晉察冀分局，12月改稱中共中央北方分局，1941年夏又改稱晉察冀分局。1938年11月，以劉少奇為書記的中原局成立，領導長江以北、隴海鐵路以南廣大地區的黨組織。皖南事變后，中原局與東南局合并成立華中局。抗戰進入相持階段后，中國共產黨領導下的抗日根據地成為日軍進攻的重點。為更好地領導華北抗日游擊戰爭的堅持和發展，1938年12月，中共中央成立了山東分局；1942年8月，正式成立中共中央晉綏分局，統一領導晉西北、晉西南、察綏三地工作；1942年9月，中共中央太行分局成立；1943年11月，中共中央冀魯豫分局成立[4]p129、143；1944年，中共晉冀魯豫中央局成立。

三、強化黨的工作規則和組織紀律，增強高級干部的制度約束力

1937年11月，王明從蘇聯回到延安后，不久即赴武漢，先后主持中共中央代表團和中共中央長江局工作。在武漢期間，王明擅自以中央名義發表《中共中央對時局的宣言》《中共中央對國民黨臨時全國代表大會的提議》，并阻撓毛澤東《論持久戰》在武漢《新華日報》上發表。王明對黨的紀律置若枉然，公然挑釁黨中央權威。一方面，這是王明以共產國際指示為尚方寶劍和護身符，所以才無所顧忌；另一方面，黨的中央領導體制也不健全，黨的中央機構工作規則和紀律要求也不十分明確。

為解決這一問題，六屆六中全會上確立了書記處為決策核心的黨的中央領導體制，并出臺了《關于中央委員會工作規則與紀律的決定》。《決定》規定：“各委員不得發表和做出同中央委員會、政治局決定相違背的意見和行為”；“各委員未經委任不得以中央委員會、政治局的名義發表言論文件”；“各書記以書記處名義發表訓令、電文、文件，須得半數以上書記同意”；“中央派出之中央局（分局）除地方事件自行決定發表宣言文件，其他均須遵循《決定》之一切要求”。

對中央的請示報告制度，是強化黨內工作規則和組織紀律的重要措施。在《關于中央委員會工作規則與紀律的決定》中強調：“各書記各政治局委員所領導之中央各部工作各中央及中央分局工作，須經常向書記處報告。”[5]p7641948年1月，隨著解放戰爭的勝利進展，轉戰陜北途中的毛澤東為中共中央起草了《關于建立報告制度》的黨內指示，要求：“各中央局和分局，由書記負責（自己動手，不要秘書代勞），每兩個月，向中央和中央主席作一次綜合報告”；“各野戰軍首長和軍區首長……每月作一次戰績報告、損耗報告和實力報告”，“每兩個月要作一次政策性的綜合報告和請示”[6]。1948年3月，中共中央又發出《關于建立報告制度的補充指示》，要求各中央局（分局）、前委對下級發出的指示答復須向中央備份，下級的重要報告須向中央告知；每一個中央委員及候補委員有單獨向中央報告的權力和義務[5]p132。1948年9月，中共中央政治局會議作出了《關于請示報告制度的決議》，對各中央局（分局）、軍區、軍委分會及前委請示報告的具體事項進行了詳細規定。

結語

抗戰之初，黨的中央全會（上次1934年六屆五中全會）業已開過三四年，黨的全國代表大會（上屆1928年六大）開過已近十年，而下屆（1945年七大）一直籌備卻在七八年之后才召開；黨的中央組織體制架構較為不明，中央書記處與政治局常委會同時存在并混用；在組織程序上，張聞天仍是黨的總負責人，毛澤東的領導地位雖在事實上予以確立，但毛澤東的領袖地位并未得到法定程序（黨的會議和文件）確認；中央書記處進行集體領導和書記分工，但沒有嚴格規定工作程序和紀律，不利于黨的最高權威的集中統一。為及時解決黨內這些突出問題，吸取歷史經驗教訓，中共中央通過確立書記處的決策核心地位、恢復重建黨的中央派出機構，完善了黨的中央領導體制；通過維護毛澤東的領袖地位，形成了全黨的最高領導核心；通過出臺黨內各項法規制度，強化了廣大黨員干部特別是高級干部的黨性觀念和紀律意識。延安時期，中共領導的抗日戰爭勝利和走向新民主主義革命勝利，是因為黨擁有一個堅強的領導核心；而健全的黨的中央領導體制，為這個核心充分發揮作用提供了無可代替的組織保障。

參考文獻：

[1]李林.中共中央書記處組織沿革與功能變遷.中共黨史研究[J]，2007（3）.

[2]中共中央文件選集（第11冊）[M].北京：中共中央黨校出版社，1990.

[3]毛澤東年譜（1893—1949）（中卷）[M].北京：人民出版社，1993.

[4]中國共產黨組織史資料（第3卷）[M].北京：中共黨史出版社，2000.

[5]中共中央文件選集（第17冊）[M].北京：中共中央黨校出版社，1990.

[6]毛澤東選集（第4卷）[M].北京：人民出版社，1991.

責任編輯/彭月才endprint