優化空間開發格局與長江經濟帶沿江地區綠色發展

何雄偉

[摘 要]建設綠色長江經濟帶是“十三五”時期中國推進綠色協調發展的重要抓手和戰略平臺。因此，優化長江經濟帶空間開發布局，對于促進長江經濟帶綠色發展和帶動中國區域經濟協調發展都具有重要意義。但目前長江經濟帶在產業布局、城市布局、生態空間布局等方面都面臨諸多亟待解決的問題，給長江流域造成了巨大的生態環境壓力。長江經濟帶要實現綠色發展，不僅要建立長江經濟帶沿江地區的經濟共同體，還要建立長江經濟帶沿江地區的生態共同體，這就要求從區域協調、環境協調方面優化長江經濟帶的產業布局，從城市群間協調發展、城市內部體系協調方面優化城市布局，從完善生態空間、明確劃定生態保護紅線方面優化生態空間布局。最后，長江經濟帶要實現綠色發展，還必須借鑒國外大河流域管理經驗，打破部門和地方利益分割，建立健全跨部門跨地區的協調體制機制。

[關鍵詞]長江經濟帶；空間開發格局；綠色發展

建設綠色長江經濟帶是“十三五”時期中國推進綠色協調發展的重要抓手和戰略平臺。長江經濟帶囊括了東部地區的上海市、江蘇省和浙江省，中部地區的安徽省、江西省、湖南省和湖北省，以及西部地區的重慶市、四川省、貴州省和云南省，總共11個省市，橫跨東、中、西三大地帶，在中國區域發展中具有重要的戰略地位。2016年1月5日，習近平總書記在重慶召開座談會時就加快推進綠色長江經濟帶建設問題明確指出：“當前和今后相當長一個時期，要把修復長江生態環境擺在壓倒性位置，共抓大保護，不搞大開發，需要建立硬約束，長江生態環境只能優化、不能惡化。”①同年3月通過的《長江經濟帶發展規劃綱要》，對長江經濟帶的發展明確了必須堅持生態優先、綠色發展的戰略定位。但目前長江經濟帶的發展，正面臨著諸如區域經濟實力發展不均衡、產業發展布局同質化和重工業化、生態空間保護和生態承載力方面不平衡等諸多典型性難題。因此，優化長江經濟帶空間開發布局，對于促進長江經濟帶綠色發展和帶動中國區域經濟協調發展，具有重要意義。

一、長江經濟帶沿江地區國土空間格局及其規劃現狀分析

長江經濟帶是中國國土空間開發的重要區域之一，在中國區域發展總體格局中具有重要的戰略地位，同時也是中國生產力、城市群、生態空間布局發展的核心區。無論是從國家層面還是省級層面看，長江經濟帶空間開發布局的戰略規劃是落實長江經濟帶各項戰略任務的主要載體，也是當前促進長江經濟帶沿江地區綠色發展的著力點。

（一）長江經濟帶發展規劃

2016年9月，《長江經濟帶發展規劃綱要》正式印發，規劃按照“生態優先、流域互動、集約發展”的思路，對長江經濟帶的空間布局提出“一軸、兩翼、三極、多點”戰略。從《長江經濟帶發展規劃綱要》中可以看出，對長江經濟帶的布局，重點強調長江經濟帶沿江地區的發展必須與長江這條黃金水道相銜接，上海、武漢、重慶是長江經濟帶沿江地區的核心城市。在城市群布局方面，主要是通過打造長江三角洲城市群、長江中游城市群、成渝城市群來形成三大經濟增長級；在生態空間布局方面，提出構建長江經濟帶沿江綠色發展軸。

（二）中國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要

2016年3月公布的《我國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》，對長江經濟帶的發展規劃主要體現了生態優先、綠色發展的戰略定位，在空間開發布局上提出要注重長江上中下游協同發展和東中西部互動發展的要求。還提出要把長江經濟帶最終打造成為中國生態文明建設的先行示范帶、創新驅動帶、協調發展帶，建設沿江綠色生態廊道、國際黃金旅游帶和培育特色農業區。

（三）國家主體功能區規劃

2010年，中國頒發的《國家主體功能區規劃》提出要構建以“兩橫三縱”為主體的城市化戰略，而長江經濟帶就屬于這項戰略中的“一橫”。同時，該規劃方案把中國國土按照開發方式劃分為優化開發區域、重點開發區域、限制開發區域和禁止開發區域四種類型，其中長江經濟帶的長江三角洲城市群屬于國家優化開發和重點開發區域，也是國家重點打造的三個特大城市群之一。江淮、長江中游、成渝等長江經濟帶地區也屬于國家重點開發區域，同時也是作為國家新的大城市群和區域性城市群來打造。此外，根據開發內容，國家主體功能區規劃還把我國國土分為城市化地區、農產品主產區和重點生態功能區，其中長江流域則定位為我國水稻、優質專用小麥、優質棉花、油菜、畜產品和水產品等農產品主產區。在生態功能區劃定方面，長江流域本身就是中國生態安全戰略的重要組成部分，而長江經濟帶中的桂黔滇喀斯特石漠化防治生態功能區、三峽庫區水土保持生態功能區、川滇森林及生物多樣性生態功能區、武陵山區生物多樣性及水土保持生態功能區都屬于國家層面限制開發的重點生態功能區①。

（四）生態紅線規劃

生態紅線戰略是當前中國重要的國土生態空間保護和維護國家生態安全格局的一項國家戰略。2014年，國家環保部正式印發《國家生態保護紅線——生態功能基線劃定技術指南（試行）》；2015年正式制定了《生態保護紅線劃定技術指南》；2017年2月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳正式頒布了《關于劃定并嚴守生態保護紅線的若干意見》。由于長江經濟帶戰略定位就是生態優先、綠色發展，因此長江經濟帶沿江地區也是中國優先劃定的生態保護紅線區域，沿江地區的部分省份也已經開始對區域生態保護紅線區域進行劃定，如下游地區的江蘇省劃定的陸域生態保護紅線區域面積占全省國土面積的22.23%，中游的江西省劃定的生態保護紅線區域面積占全省國土面積的33.09%，上游的貴州省劃定的生態保護紅線區域面積占全省國土總面積的31.92%。

二、長江經濟帶沿江地區國土空間布局存在的主要問題

1949年以來，長江流域一直是中國生產力布局的核心區。目前，長江經濟帶在產業布局、城市布局、生態空間布局等方面正面臨諸多亟待解決的困難和問題，可歸納為如下幾個方面。

（一）產業布局方面endprint

1.產業內部結構同質化現象嚴重

長期以來，由于長江經濟帶各省份在產業布局上各自為政，造成區域產業重復建設問題嚴重，使長江經濟帶各省區間產業結構存在相當程度的同質化現象。當前，長江經濟帶區域內在各省市占到一定比例規模的產業，在各省份間具有一定雷同性。比如下游地區的上海、浙江、江蘇三省市所占比重最大的12個制造產業中，有10個產業是相同的，而浙江與江蘇有11個產業都是相同的①。同時，紡織服裝業、金屬制品業、化學原料和化學制品制造業、通用設備和專業設備制造業等產業也都形成了一定的產業規模。中游地區的江西、湖北、湖南三省的產業結構趨同現象也比較明顯，在化學原料和化學制造業、有色金屬冶煉和壓延加工業、醫藥制造業、非金屬礦產制造業、食品制造業等產業方面也都形成了產業規模。這種嚴重的產業結構同質化現象，使得各地區的比較優勢和特色難以發揮，削弱了區域內分工協作能力，不利于長江經濟帶的產業結構優化。

2.長江經濟帶能源重化工業產業密集

長江作為黃金水道，由于靠近內地消費市場，同時水運運輸成本較低，使其成為沿江各省市在區域產業布局特別是重化工業產業布局中的首選區域。目前，沿江各省市布局了大量的以能源、冶金、化工、機械制造為主的工業企業，使長江經濟帶成為名副其實的重化工業產業帶。從各省資源、化工分布情況看，2015年，江蘇省擁有黑色金屬礦采選業、黑色金屬冶煉和壓延加工業企業達1378家，湖南省為538家，四川省為501家；在石油加工、煉焦和核燃料加工業方面，江蘇省有3740家，湖南和湖北兩省分別為1589家和1120家，四川省882家（如下頁表1所示）。據統計，長江沿線共布局化工園區62個，沿線化工產量約占全國的46%②，成為中國涉危企業最集中、布局性環境風險最突出的流域。其中長江經濟帶沿江地區有上海、武漢、馬鞍山、重慶、攀枝花五大鋼鐵基地以及上海、南京、安慶、九江、岳陽、荊門、武漢七大煉油廠③，僅僅江蘇省的沿江地區就集中了全省80%以上的能源重化產業。近年來，長江經濟帶下游省份開始經濟結構轉型，這也進一步推動化工行業向長江經濟帶中上游省份轉移，造成中上游地區大量規劃建設各類化工產業園區，如宜昌、長壽、萬州、涪陵等中上游地區相繼建成化工園區④。據統計，2014年中游地區的湖北、湖南和江西三省的石化產業產值均已接近3000億元，總量接近萬億元⑤。而鋼鐵行業方面，湖北的鋼鐵企業主要集中在武漢、鄂州、黃石等長江沿線地區。

3.產業布局對環境的影響

（1）工業廢水排放已使長江不堪重負

長江經濟帶是中國工業特別是重化工業的密集帶。近年來，長江經濟帶沿線省市的工業廢水排放量占全國工業廢水排放總量的比重持續在40%左右，對長江流域造成了很嚴重的環境影響。2013年，長江經濟帶重化工業廢水排放量占工業廢水排放總量的81.60%，而重化工業廢水處理量僅為74.46%①。2015年，長江經濟帶廢水排放量為318.86億噸，占到全國重點流域廢水排放量的近一半。目前，長江流域部分支流及湖庫污染嚴重，其中主要超標的化學因子是氨氮、總磷和化學需氧量，洞庭湖、鄱陽湖均呈現出不同程度的水體富營養化現象。

由于長江沿江地區建設了大量的工業園區特別是化工企業園區，不同程度地對長江經濟帶沿江岸線造成了不合理的占用并對周邊河湖濕地生態環境產生破壞，也導致突發的環境安全事件高發頻發，嚴重影響了長江流域生態安全。2015年，長江經濟帶突發環境事件達257件，雖然相比前幾年有所下降，但在全國的占比仍達40.7%，如圖1所示。

（2）工業項目對空氣造成嚴重污染

隨著城市經濟的發展，長江經濟帶布局了大量工業項目，造成長江經濟帶區域的二氧化碳、二氧化硫、煙粉塵等有害氣體排放量不斷增加，使得許多省市的空氣質量逐年下降。根據《2014年中國環境狀況公報》，2014年，通過對長三角等重點區域及直轄市、省會城市和計劃單列市共74個城市的空氣質量進行監測，結果顯示長三角城市的空氣質量存在不同程度的超標，長三角區域的25個地級及以上城市的PM2.5年均濃度僅有舟山市達標，其他城市的年均濃度都超過了國家標準值。

（二）城市布局方面

1.城市空間過度擴張和高強度開發

長江經濟帶擁有中國遼闊的國土面積，長江上中下游11個省市的國土面積總和約為205萬平方公里，占中國國土總面積的1/5，其人口數量和生產總值均超過全國的40%。長江經濟帶擁有中國三大跨區域城市群，即長三角城市群、長江中游城市群、成渝城市群，同時還擁有滇中城市群和黔中城市群這兩個小型區域性城市群。長江經濟帶沿江地區的城市數量為41個，其中包括1個一級中心城市，9個二級中心城市，15個區域性中心城市，14個一般城市。長江經濟帶中的特大城市數量占全國的42.86%，擁有200萬—300萬人口的城市占全國的40%。2014年，長江經濟帶城鎮密度為44.25個/平方公里，是全國平均水平的2.1倍①。可見，長江經濟帶開發規模和范圍都是其他地區所無法比擬的。但隨著長江經濟帶城市空間不斷擴張和高強度開發，給該區域造成了巨大的生態環境壓力。2015年，長江經濟帶煤炭消費量達到12.79億噸，占全國用量比重的32.2%；用水總量達2622.7億立方米，占全國用量比重的43.0%；原油消費量為13609.8萬噸，占全國比重的25.2%；廢水排放量為318.86億噸，占全國比重的43.4%；二氧化硫排放量為634.9噸，占全國比重的34.1%；征用的土地面積為744平方公里，占全國的48%（見表2）。此外，長江經濟帶已成為全國資源環境超載較為嚴重的區域，根據相關學者研究顯示，長江經濟帶超過1/4的人口生活在資源環境超載或臨界超載的區域②。可以看出，長江經濟帶在經濟快速發展、城市化水平快速提升的同時，過度依賴資源消耗、追求城鎮空間擴張和發展速度以及投資拉動增長的現象不容忽視。endprint

2.城市空間發展不協調、城市體系不完善

從區域協調發展看，長江經濟帶貫通東中西部，上中下游各區域的城市間發展很不均衡。其中，長江經濟帶下游的長三角城市群，由于地處沿海，經濟比較發達，已成為中國經濟的重要支撐。但長江經濟帶上游地區的城市發展明顯滯后，長江中游城市群與下游的長三角城市群相比也存在較大差距。從城市群的數量來看：長三角城市群的城市數量為50個；長江中游城市群的城市數量為57個；而成渝城市群的城市數量只有22個，不足長三角城市群和長江中游城市群的1/2。從城市密度來看：長三角城市群的城市密度達到4.6個/萬平方公里；而長江中游城市群的城市密度僅為2.0個/萬平方公里；成渝城市群的城市密度更低，只有1.3個/萬平方公里③。從城市協同發展能力來看：長江經濟帶的城市協同能力呈現東高西低、省會城市和沿江沿海城市協同能力較高的特點；協同發展能力排名靠后的城市一般位于長江經濟帶上游地區。

從城市體系結構來看，長江經濟帶除了長三角城市群已初步形成了超大城市—特大城市—大城市—中等城市—小城市這樣一個相對完善的城市體系結構外，其他中上游城市群整體城市體系結構發展仍不完善，如長江中游城市群存在特大城市偏少、省會城市首位度過高、次級城市發展嚴重不足等問題，而長江上游城市群城市分布過于分散，輻射帶動能力不足，城市群格局尚未充分顯現。

（三）生態空間布局方面

1.生態空間管理碎片化且協調性不足

長江是中國重要的生態寶庫，生態安全是長江流域經濟社會發展最根本的基石。當前，隨著長江經濟帶沿江地區經濟社會的發展，長江流域的環境污染、生態破壞等問題日漸突出，而造成這一現象的根本原因就是長期以來在長江流域生態空間管控和生態環境保護方面缺乏統一的規劃管理。從流域管理機制來看，目前長江流域的管理體制上依然存在條塊分割、部門分割的問題，保護的權力分散和碎片化現象十分嚴重，如長江流域航道運輸由交通部門負責管理，水產養殖由農業部門負責管理，濕地由林業部門負責管理，旅游景點又由旅游部門負責管理等。長江委雖然定位于長江流域的管理機構，但是作為水利部的派出機構，其自身的管理職能和協調能力較難承擔長江經濟帶的綜合監管職責。此外，長江流域沿江地區尚未建立有效的長江經濟帶生態環境合作治理機制。目前，長江沿岸中心城市雖然建立了相關的協調機構，但工作重點仍然聚焦于經濟合作領域，在生態環境合作方面雖然出臺了相關的合作協議，但更多體現在文件和會議層面上，尚未建立起健全、便于實施的治理機制。現行的合作協議更多的以政府契約為主，不具備強制力和約束力，缺乏法律效力。如各地投資建設石化項目更多的從本區域局部考慮環境影響，缺乏統籌考慮整個長江經濟帶全域的生態環境承載能力①。

2.生態保護紅線制度的建立與實施任重道遠

國家環保部要求2017年必須完成長江經濟帶生態保護紅線區域的劃定工作。但是目前各省份的相關機制、政策、法律并不完善，給這項工作的實施帶來了巨大障礙。雖然當前個別省份已確定了生態保護紅線區域，但這更多的屬于省級戰略規劃。如何讓生態保護紅線真正“落地”到市縣級基礎層面，還需要對生態保護紅線進行統籌規劃、分類管理，不斷調整、完善界定和管理辦法，需要進一步與其他管理手段相結合，增強生態保護紅線的可操作性。在生態保護紅線制度的建立和實施方面，仍然缺乏切實可行的區域重要生態系統服務功能區的管理辦法，生態保護紅線的管理細則尚未出臺，造成嚴守生態保護紅線戰略難以落實。此外，自然保護區體系是生態保護紅線的重要組成部分，目前自然保護區缺乏統籌規劃，自然保護區的保護與發展之間存在較大沖突。

三、長江經濟帶沿江地區國土空間布局優化的政策建議

長江經濟帶要實現綠色發展，不僅要建立長江經濟帶沿江地區的經濟共同體，而且要建設長江經濟帶沿江地區的生態共同體，更要建立息息相關的長江經濟帶沿江地區的利益共同體，這就要求必須建立、健全合理的空間開發布局體系，實現區域的綠色發展。

（一）優化長江經濟帶產業布局

長江經濟帶綠色發展的最大難點就是產業。而長江上中下游各個區段產業發展的時段不同，經濟增長的坡度不同，這就要求做到統籌考慮，按照生態優先的原則從整體層面規劃和實施。

1.區域產業協同發展

長三角作為中國經濟最具活力、創新能力最強、開放程度最高的區域之一，應主要發展高附加值產業、高增值環節和總部經濟，將其打造成為全球重要的現代服務業和先進制造業中心。長江經濟帶中游地區具有重要的區位優勢、資源優勢、裝備制造工業基礎等優勢，可以重點發展裝備制造業、汽車及交通運輸設備制造業、能源資源性產業等，同時還可以有序承接長三角地區的產業轉移，將中游地區打造成為全國的制造中心、物流中心等。上游地區依托生態資源、產業加工等優勢，可以重點發展資源開發、勞動密集型特色產業，并在考慮環境承載能力的情況下承接下游的轉移產業。只有上中下游優勢互見，長江經濟帶方能顯現整體競爭優勢。

2.產業與環境空間的協調發展

長江經濟帶沿江地區必須按照主體功能區和生態保護紅線管控的要求，強化生態空間格局管控和生態保護紅線約束對區域產業發展的引導。將長江流域劃分為不同的生態功能區域，針對不同區域的生態環境問題和生態功能，制定明確的鼓勵、限制和禁止的產業。各地區在布局重大產業項目時，必須符合各區的功能定位，對不符合功能定位的現有產業，通過政策和市場手段，大力引導產業跨區域轉移或關閉。在長江經濟帶下游的優化開發區應重點支持現代制造業、服務業與產業集群發展；在長江中游的城市群重點開發區應加強產業配套能力，大力發展優勢支柱產業，提升承接產業轉移能力；在限制開發區和農業主產區宜大力發展現代農業和當地特色產業；在生態功能區則應加強生態保護與治理，積極發展生態旅游和林農加工等產業。

3.大力發展綠色產業endprint

向低碳、綠色經濟轉型已經成為世界經濟發展的總趨勢，長江經濟帶沿江地區在經濟發展過程中，要把綠色經濟發展戰略納入整體區域總體經濟發展戰略部署中，以綠色經濟促進區域產業轉型升級和綠色發展。一要促進沿江重化工業產業調整優化。不論是產業的上下游聯系，還是污染的集中治理，產業集聚發展都是重化工業空間合理布局的重要原則。如石化工業要進一步向沿海大型基地集聚，化學工業向原料產地或消費地集聚、向園區集聚。同時完善長江沿岸重化工業布局規劃，規范化工園區建設。推動企業污染環境治理工作，對沿江污染嚴重的石化、化工企業應有序搬遷改造或依法關閉，切實降低長江經濟帶重化工業產業布局密度①。二要大力發展環保產業。長江流域各省市要建立環保產業聯盟，把生態環保產業納入優先發展領域，在政策上鼓勵生態環保產業發展，制定和推行有利于生態環保產業發展的產業經濟政策和財稅制度，在稅收、信貸、金融等方面給予優惠政策，鼓勵環保技術開發和產品升級，實現區域環保產業的快速發展。

（二）優化長江經濟帶城市空間結構

按照生態優先、綠色發展的原則，整體規劃和實施長江經濟帶城市空間布局。

1.城市群間協調發展

實現城市群協調發展的關鍵是理順長江經濟帶城市群內核心城市和大中小城市之間的關系，科學定位不同城市的發展目標、產業特色和功能定位，推動城市群向經濟社會一體化發展。長江經濟帶城市群間的發展可以采取三個層次的發展策略：一是強化長江經濟帶區域核心城市發展，通過提高核心城市整體實力和優化環境來引導區域內城市化發展；二是通過分工合作促進區域內其他中心城市特色化、專業化發展和功能互補以及生態環境的改善；三是重點發展長江經濟帶區位條件和經濟基礎較好的中小城市，同時圍繞核心城市建設便捷的交通網絡，建成大、中、小城市有序的整體協調、分工明確、特色分明、功能互補、生態良好的區域城市體系。

2.城市內部體系協調

要按照建設生態型城市要求來優化長江經濟帶城市內部體系布局。國家森林城市、生態城市應成為長江經濟帶各大城市的追求目標和方向，城市建設要實現經濟、社會和生態環境的和諧統一。一要堅持突出規劃先行，科學編制森林城市的基本構架。突出城市生態圈和城市森林建設，長江經濟帶城市總體規劃要符合“顯山、露水、見秀”的建設理念，編制城市綠地系統規劃，確立以“軸、圈、帶、廊、園”為骨架的多層次、多功能、開放式的綠化結構體系。二要加強土地有效使用，全面推行都市區、城鎮密集區、開發區和生態敏感區等四種用地模式分類指導，把城市產業結構調整與土地資源的合理配置結合起來，最終把長江經濟帶打造成為生態環境良好，具備較強競爭力和吸引力的生態型城市連綿帶。

（三）完善生態空間規劃，明確劃定生態保護紅線

按照國家全面開展省級空間規劃試點要求，以國家主體功能區規劃為基礎，統籌生態空間、生產空間和生活空間布局，制定合理的省域空間保護與發展的總體空間結構。

1.明確劃定生態保護紅線

整合長江經濟帶各省市的國土規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等空間規劃，在規劃中明確劃定生態保護紅線，并從規劃層面強化生態保護紅線劃定的重要地位，從而保障和強化生態保護紅線區的生態保護功能的落實。當前和今后的一段時期，在國家已經對生態紅線劃定作出總體部署的背景下，長江經濟帶沿江地區要抓緊劃定“三條紅線”，即生態紅線、水資源紅線、耕地紅線，對劃定區域實施嚴格管控，確保生態紅線成為任何單位和個人都不能踩不能碰的“高壓線”。同時確定適宜建設區、限制建設區、禁止建設區與“三區三線”的關系，明確產業和重大基礎設施布局，預留發展空間，實現生態空間山清水秀、生活空間宜居適度、生產空間集約高效①。

2.建立生態空間管控體系

制定生態保護紅線管理的具體實施辦法，在生態紅線的管理體制、生態保護目標與管理要求、紅線區的生態補償辦法、環境準入準則、監督考核辦法、違法處理辦法以及相關責任機構等方面制訂詳實的實施建議，嚴格落實環境保護主體責任。建立“生態紅線”監測預警機制，實施生態保護紅線區域統一監管機制，建立基于衛星遙感與地面監督相結合的監管技術體系，對生態保護紅線區域內的生態保護狀況進行定期監測與評估，定期報告生態保護紅線區域的生態環境狀況、變化趨勢、保護成效和面臨的問題，為生態保護紅線區域的生態保護提供科學依據。加強生態紅線劃定知識的普及和紅線保護的宣傳工作，增強民眾的紅線保護意識。建立公共決策協商機制，讓各利益群體直接參與生態紅線的保護與管理工作。

3.加強對生態空間的保護與修復，組織實施長江經濟帶重大生態建設與恢復工程

以長江流域生態保護紅線區域的生態系統狀況、生態環境問題為基礎，加強區域重大生態建設與恢復工程的頂層設計和統一部署，針對生態保護紅線區域出現的生物多樣性消失、水土流失、石漠化等問題，統一實施區域長江防護林體系建設、水土流失及巖溶地區石漠化治理、河湖和濕地生態保護修復等重大生態建設與恢復工程，保障生態保護紅線區域生態系統服務的持續供給。

（四）建立健全跨區域協調體制機制

長江經濟帶無論是經濟社會發展、產業合作，還是生態環境保護，都需要依靠中央和地方不同管理部門、省市不同行政區的通力合作，才能實現。因此，長江經濟帶要實現綠色發展，必須借鑒國外大河流域管理經驗，打破部門和地方利益分割，建立健全跨部門跨地區協調體制機制。

1.加快《長江法》立法

基于長江流域的重要性和治理的復雜性，為了更好地促進長江的開發與保護，理順長江治理體系，處理好開發利用和保護之間的關系，必須通過制定長江流域的專門法律才能實現對長江流域進行統一協調和治理，從而促進整個流域經濟社會的可持續發展。通過《長江法》的制定來理順各種法律關系，確立流域治理的協調和協同機制，構建多元共治的現代流域治理體系。最終要在流域機構和區域之間、不同政府部門之間、地方政府不同部門之間形成職權職責明確、監管標準統一、信息溝通與共享順暢、行動有機聯系、公眾參與充分、糾紛解決迅速的高效運行關系①。

2.建立跨區域產業合作推進機制

長江經濟帶要求各省市突破行政區域的束縛，發揮政府引導作用，加強互聯互通建設，降低阻礙要素自由流動的壁壘，通過統一的產業規劃和政策來形成區域的合理分工，提升整體的產業能級。筆者建議設立一個跨行政區域的、政府主導與企業運作相結合的產業發展合作機構。通過構建長江沿岸的11個省市之間的高層次協商議事機制，來打破區域之間的行政壁壘，推動跨區域的產業聯動。各地在進行產業規劃時，既要統籌考慮長江經濟帶全局發展，也要適當鼓勵企業進行跨區域的產業重組和建立跨區域產業聯盟，實現上中下游產業協同發展②。

3.構建基于國家戰略的生態環境保護協調機制

按照國家戰略，長江經濟帶建設是“共抓大保護，不搞大開發”，生態文明、綠色發展在長江經濟帶建設中是與經濟、社會放在同等甚至更高更重要的位置。這就要求從國家頂層設計層面來制定長江經濟帶生態環境保護的總體規劃和機制安排。建議在國務院領導下，成立由國家發展改革委員會、財政部、水利部、交通運輸部、環保部等中央有關部委聯合長江沿線各省市政府共同組成的長江流域綜合管理委員會，就長江經濟帶跨省域的生態環境問題進行定期協調管理。探索建立跨區域環境保護監督檢查機構，推動實現省市之間跨區域環境污染和生態破壞聯防聯治。同時還要建立長江經濟帶各省市之間的水生態環境保護與流域水資源調度聯動機制，統籌水質水量和水生態保護。建立共贏的跨省流域生態補償機制，制訂長江流域生態補償試點方案，成立長江流域生態補償基金，推動長江經濟帶建立區域內污染物排放指標的有償分配機制。

責任編輯：王 琦endprint