我國住房制度將進入新階段

尹中立

編者按：以往幾乎所有談論住房制度改革的文章都是從社會公平或改變低收入人群的經濟地位角度出發的，而本文作者的視角則顯得更加高遠一些。他讓我們認識到：目前畸形的房價，不僅僅會影響到短期國民經濟的穩定持續發展，而且還能引發類似亞洲金融危機、美國次貸危機那樣巨大的風險，從而進一步殃及我國的社會穩定，這不能不引起所有關注中國經濟安全人士的高度警覺。

十九大報告對住房制度有了新的提法：堅持房子是用來住的，不是用來炒的定位，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，讓全體人民住有所居。該提法有別于十八大及之前的報告，新的表述意味著黨中央關于住房制度的重大調整。筆者推斷，我國的住房制度將進入新的歷史階段。

從住房制度改革的歷史看新的住房制度精神

要準確理解該段話的涵義需要回顧一下我國住房制度改革的歷史。改革開放以來，我國的城鎮住房制度一直處在不斷探索和變革過程中，稱得上里程碑式的改革主要有以下三個：

1998年，國務院頒發了《國務院關于進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》（國發〔1998〕23號，簡稱“23號文件”），23號文件是中國住房制度從計劃經濟向市場經濟轉軌的標志。這是迄今為止我國住房制度改革的最重要的里程碑。

在23號文件頒發之前，我國城鎮居民的住房一直實施的是實物配給的方式，城鎮的企事業單位負責解決所有職工的住房建設和分配，住房實行的是免費或接近免費分配的方式，對應的職工工資里是不包括住居成本的。這種高度福利、實物配給的住房制度的最大的缺陷是效率極低，導致城市住房嚴重短缺。1998年之前我國城鎮每年新建的住房數量僅幾千萬平方米，有些城市人均住房面積不足10平方米，甚至低于新中國成立之初的人均住房消費水平。

23號文件的核心思想是實行住房市場化改革，建立和完善以經濟適用住房為主的住房供應體系，對不同收入家庭實行不同的住房供應政策：占城市人口10%的最低收入家庭租賃由政府或單位提供的廉租住房；占城鎮人口70%的中低收人家庭購買經濟適用住房；其他高收入的家庭（占人口20%）購買、租賃市場價商品住房。

該制度的實施極大地刺激了我國房地產市場的發展，房地產投資在隨后的十幾年里年平均增長速度超過20%，最近幾年每年的新增商品房面積都超過10億平方米，截至2016年底我國城鎮人均住房面積已經超過了40平方米，超過了中等發達國家的住房消費水平，中國從總體上告別了住房短缺的時代。

影響我國住房制度的另外一個重要文件是2003年8月出臺的《國務院關于促進房地產市場持續健康發展的通知》國發〔2003〕18號（簡稱“18號文件”）。

2003年18號文件核心思想是要減少保障性住房在住房供給中的比例，強調房地產在國民經濟增長中的支柱產業地位。之所以出臺此文件，可能與當時的經濟發展環境不確定增加有關，2003年春天中國遭遇了“非典”疫病的沖擊，為了減少疫病給經濟的沖擊，需要房地產投資的刺激。2003年的18號文件的指導思想是強調住房的市場化，削弱了住房保障的作用。為了貫徹住房市場化的思路，2004年出臺了土地的“招、拍、掛”制度及后來的土地儲備制度，這些制度漸漸演變為土地財政，此后住房價格節節高升與這些都不無關系。因此，2003年的18號文件在中國住房制度的演變歷史中，也是非常重要的里程碑。

2003年以后，以市場化為導向的住房制度指導思想一直沒有大的變化，反映在黨的十七大和十八大報告里關于住房制度的表述基本一致，沒有進行大的修改。十七大報告關于住房制度的表述是“健全廉租住房制度，加快解決城市低收入家庭住房困難”，十八大報告里關于住房制度的表述為“建立市場配置和政府保障相結合的住房制度，加強保障性住房建設和管理，滿足困難家庭基本需求”。無論是十七大還是十八大報告，在住房制度方面依然延續著2003年的18號文件的精神，只是對低收入群體的住房保障方面稍作了強調。

從上述住房制度改革的歷史回顧中可以看出，我國的住房制度設計一直在探索，試圖在“住房保障”與“住房市場化”之間找到平衡點。實踐已經證明，1998年改革前的高度福利化的住房制度效率較低，但過度強調市場化的住房制度在中國現有國情下容易導致地方財政對土地的過度依賴，容易導致房地產價格出現泡沫及其他不良后果。當前，突出的矛盾是一些大城市的房價已經嚴重脫離了普通工薪階層的收入承受力。

黨的十九大報告強調“房子是用來住的，不是用來炒的”是我國住房制度的重新梳理和設計，它將使我國的住房制度朝更加合理、更符合國情的方向演變。在中國住房制度變革的歷史過程當中，十九大報告將是住房制度演變的第三個里程碑。

從戰略的高度理解住房制度的重新設計

調整住房制度是新時代的要求。十九大報告對我國經濟與社會發展做了遠景戰略規劃，并對現階段我國經濟發展所處的階段做出重要判斷，認為“我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段”，明確“新時代我國社會主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”。這個判斷同樣適用于住房領域。我國城鎮人均住宅建筑面積已經達到40平方米，總體上擺脫了住房短缺局面，但面臨著結構的不平衡，主要表現為：第一，不同城市之間的住房供求關系不平衡。大多數城市的住房供求基本平衡，有些城市甚至出現了供過于求，但少數大城市和特大城市的住房供求關系依然緊張，住房供給滿足不了需求。第二，不同群體之間的住房消費水平差距較大。收入水平較高的群體因為購買住房的時間較早，該群體在房價持續上漲過程中獲得了資本增值收益。而沒有購買住房的群體面對房價持續上漲其購買力日漸削弱，特別是剛剛走上社會的年輕人，解決居住問題成為他們關注的焦點。

針對新的住房供求關系形勢，提高住房保障力度，優化住房供求結構成為必然的選擇，筆者認為，十九大報告提出的新的住房制度指導思想是符合時代發展需要的，是及時的。endprint

調整住房制度是深化供給側結構性改革的要求。十九大報告把深化供給側結構改革放在建設現代化經濟體系的首位，強調“必須把發展經濟的著力點放在實體經濟上，把提高供給體系質量作為主攻方向，顯著增強我國經濟質量優勢。加快建設制造強國，加快發展先進制造業”。

住房價格的持續快速上漲與上述供給側改革的戰略目標是背道而馳的。因為現在的房價將轉化為未來的工資成本，房價的大幅度上漲必然引發未來工資的大幅度上漲，意味著中國的國家競爭力在降低。我國在短短的十幾年里成為世界制造業中心，靠的是人工成本優勢，如果我國房價過快上漲，勢必導致人工成本過快上升，制造業的成本優勢將逐漸喪失或接近于喪失，最近幾年大量外商投資的勞動密集型產業已經轉移到東南亞其他國家。連深圳華為這樣的具有國際技術優勢的電信設備巨頭都已經感受到房價上漲帶來的成本壓力，可見該問題的嚴重性。

我國制造業競爭力的優勢逐漸喪失將改變資本的流向。盡管我國連續20多年是世界上吸引外資最多的國家，但必須看到最近幾年國際資本流向的改變。2015年我國對外貿易順差加上外商直接投資的數量超過5000億美元，而當年我國的外匯儲備減少了5000多億美元，可見2015年有1萬億美元的資本流出。2016年我國的對外投資幾乎是翻倍地增長，除了直接對外投資外，資金還通過各種地下通道流出，這一點從外匯儲備數據就可以看出端倪，在外貿依然保持較大順差的情況下外匯儲備在過去兩年里減少了約1萬多億美元。表面的原因是人民幣匯率貶值所致，深層原因則是房價上升太快致使中國的制造業競爭力下降。美國正在采取措施實施減稅策略，而中國繼續采取以房地產為支柱來推動經濟增長，會改變全球資本的流向，不利于中國建設創新型國家的戰略目標。

香港最近3 0年的發展歷程充分說明了上述結論。土地價格的不斷上升導致香港經濟競爭力的快速下降，產業空心化趨勢日益明顯，制造業從20世紀80年代開始逐漸轉移到內地，金融和地產成為經濟的主要支柱，越來越多的人無力購買住房，700多萬香港居民有一半居住在政府提供的廉租房內，隨著房價的不斷上漲，沒有買房的市民與擁有住房的市民之間的財產差距日益擴大。導致年輕人對未來的前途失去信心，這恐怕是出現類似“占中事件”的主要原因。

新的住房制度體系內容解讀

在十九大報告里，對住房制度設計只有短短的兩句話，但已經勾勒出新的住房制度的大概輪廓，筆者理解如下：

堅持房子是用來住的，不是用來炒的定位。這句話通俗易懂，但含意深刻，為住房制度的模式選擇確定了方向。從全球主要國家發展的歷史看，大多數國家都難以避免房地產泡沫，而且大多數金融危機都由房地產泡沫引發，教訓十分深刻：20世紀80年代末的日本泡沫經濟的崩潰導致了日本長達30年的經濟低迷；20世紀90年代的亞洲金融危機根本原因也是由房地產上漲過快導致的；10年前的美國次貸危機演變成為全球金融危機的導火索同樣是房地產價格波動引起的。

在西方發達國家中只有德國是一個例外。二戰之后，德國的經濟曾經持續多年保持高速增長，但德國主要城市的房價長期平穩，使得德國避免了由于房地產價格波動而導致的金融危機的襲擾。住房價格的平穩是德國制造業獨步天下的關鍵因素之一。

顯然，要加快建設制造強國，要把我國建設成為創新型國家，德國的住房制度設計是符合我國的戰略需要的。1998年的住房制度改革關于住房制度模式的選擇曾經吸收了西方發達國家的經驗和教訓，確定了分類供應的住房制度體系，即20%的中高收入階層由市場滿足他們的住房需求，70%的普通市民由政府提高經濟適用住房，10%的低收入群體通過廉租房來解決居住問題。但我國的住房制度改革有意無意地朝香港的住房制度演變，住房供給形式單一，形成了土地財政。十九大為我國住房制度改革指明的方向是從當前的香港住房制度模式向德國住房制度模式轉變。

“多主體供給、多渠道保障”涉及土地制度的變革。根據我國現行的土地制度規定，農村集體土地是不能進入市場流通的，城市周邊的農村集體土地只能賣給地方政府，由地方政府轉手高價賣給房地產開發商，土地的增值收益主要被地方政府和房地產開發商分享，地方政府壟斷了土地的供給，房地產開發商成為城鎮住房幾乎唯一的供給者。這是住房價格持續上漲的制度基礎。

因此，只有改變現行的土地制度，才能從根本上改變房價與地價輪番上漲的怪圈。“多主體供給，多渠道保障”將意味著房地產開發商不再是唯一的住房供給主體，合作建房、單位集資建房等等多種形式的住房供給可能將會出現，目前正在北京和上海推行的個人和政府共有住房產權也可能成為新的住房供給形式。農村集體土地通過建設公共租賃住房的形式進入市場的試點工作已經在部分城市展開，將來可能會在更多的城市推行。

有些人寄希望于房價大幅度回落讓中低收入階層實現購買住房的愿望也是不現實的，因為房價的大幅度下跌可能導致銀行不良率的快速上升，操作不當會出現系統性金融風險。比較可行的辦法是實施租購并舉，讓剛剛步入社會的年輕人住有所居。在穩定房價的前提下，大量增加租賃住房供給，租賃市場就會發展起來，住房的結構性矛盾就有望得到解決。

（作者單位：中國社會科學院金融所）endprint