農村普惠金融的四川調研

趙明元

城鄉統籌發展、“三產”融合、農村基礎設施建設和農村脫貧等均離不開農村普惠金融支持，然而農村普惠金融發展一直是我國金融發展中的薄弱環節。依據國務院的《推進普惠金融發展規劃（2016～2020年）》（以下簡稱“國家規劃”），到2020年最終目標是實現與全面建成小康社會相適應的普惠金融服務和保障體系，并將目標具體化為三項，即金融服務覆蓋率、可得性和滿意度。那么，作為夢想打造西部金融中心的四川省，其農村普惠金融發展情況如何呢？2017年7月至8月期間，我課題組實地調研了四川農村普惠金融發展情況，并根據2016年四川GDP發展水平，選擇了發展最好的成都、居中的南充和廣元、居后的阿壩，每個州市再選擇4個建制村進行實地調研，努力揭示農村普惠金融發展的現狀、農村普惠金融有哪些好的經驗值得總結、實踐中農村普惠金融發展的難點，以此為農村普惠金融研究者和實踐者提供借鑒。

農村普惠金融發展的現狀

2016年末，四川有銀行金融機構234家，網點數14183個，涉農貸款、小微企業貸款余額分別為1.53萬億元、1.2萬億元，同比分別增加10%、19%，在具備條件的建制村均實現了基礎金融服務全覆蓋；有保險法人機構3家、省級分公司87家，網點數4948家，對98%的縣（區）實現農險服務機構覆蓋。至2017年6月末，最大農村普惠金融服務機構是四川省農村信用社聯合社，在全省164個行政縣（市或區，不含成都地區）、4167個鄉（鎮）建立物理網點5086個，在37556個建制村安裝電話支付終端39918臺、金融POS機50393臺、自助銀行設備13343臺（占全省同業機具臺數25%），累計發放借記卡6488萬張、貸記卡2.9萬張，累計開通移動終端的人數為475萬人，發放涉農貸款余額4422億元（占其全部貸款的87.77%），農戶貸款余額216萬筆、2736億元，農戶筆均貸款余額12.67萬元。

四川開展農村普惠金融的主要做法

通過調研發現，四川農村普惠金融做法是市場主導，政府引導和監管，供給方的金融機構和需求方的普惠金融目標群體各自發揮作用，三者協同參與普惠金融發展。

政府方

構建普惠金融目標引導機制——解決金融機構開展普惠金融的動力和方向問題。堅持把農村普惠金融發展作為一項全局性重大工作，精心謀劃部署，明確了目標方向、實現方法和政策舉措。由于農村經濟發展環境不完善，農村普惠金融供給與需求一直存在市場失靈的局面，因此，政府通過制度頂層設計，構建普惠金融持續發展的要素，激勵金融機構充分發揮各方個體的優勢，投身普惠金融建設。

發展目標：在已有的“國家規劃”和《G20數字普惠金融高級原則》的基礎上，四川結合自身實際制定了《四川省推進普惠金融發展規劃（2016～2020年）》，明確了至2020年末，普惠金融服務的覆蓋率是在全省銀行金融機構空白鄉鎮新設簡易網點130個，在鄉鎮和建制村的保險服務覆蓋率分別為99.9%和95%；金融服務可得性是努力實現涉農信貸投放持續增長，對小微企業、初始創業者和農村貧困人口等特殊群體提供金融支持，農業保險參保農戶覆蓋率提升至95%以上；金融服務滿意度是小微企業和農戶信用檔案建檔率分別達到80%和50%，提升他們的貸款申貸獲得率，明顯降低金融服務投訴率。

方法途徑：充分拓展銀行、保險和證券投資機構的作用，對農村普惠金融服務進行業務和機構投入的組織給予物資或精神獎勵，并實現差別化監管；推廣金融知識宣傳教育，提升金融消費者保護力度，培養公眾金融風險意識。

政策舉措：建立現代金融業領導小組，強化金融管理部門與金融機構對接，推進農村普惠金融建設；設立支農支小貸款獎補、新增客戶首貸獎補、貸款增量獎補、金融專項債券獎補、精準扶貧貸款獎補和普惠金融發展專項資金等財政政策，完全兌現國家支持農村金融發展有關稅收政策；建立農村普惠金融典型示范區，如在儀隴縣設立數字普惠金融最佳實踐區，推動農村普惠金融向更高層次發展。

完善金融供給體系建設——解決農村金融普惠金融供給不足局面。在中國人民銀行、銀監會關于鼓勵在農村地區設立金融機構和資本準入的相關措施基礎上，四川省政府牽頭構建“政府+金融機構+農戶（小微企業）+社會”的普惠金融網絡，將技術、人員、資源和機構連接起來。鼓勵地方法人金融機構或符合準入條件的民間資本依法發起設立或參與發起設立服務“三農”的村鎮銀行、民營銀行和金融租賃公司，鼓勵外資金融機構在川設立分支機構、后臺服務中心，提升金融資源的配置能力和水平。

在金融機構供給體系建設中，既包括傳統金融機構的擴展、延伸，又包括新建互聯網金融公司、大數據公司和國內金融研究學術機構。例如，在成都市實施全國首個農村金融服務綜合改革試點，于2017年6月末開通了“普惠金融、產權交易、信用體系、資金匯聚、現代服務、財金政策”聯為一體的“政保銀企”金融綜合服務平臺——“農貸通”平臺，農村金融服務供給側改革取得顯著成效；又如，旺蒼縣信用聯社主動承擔社會責任，在2012～2017年，恢復了9個金融服務網點空白鄉鎮（該縣有10個網點空白鄉鎮），提升了群眾滿意度。

健全融資分險機制和補償機制——解決資金從哪里來、怎么用的問題。隨著四川農村金融機構物理網點和移動終端的增加，存取款、匯款等基礎性的金融服務已基本解決，但農村小微企業、農戶始終覺得貸款難，究其原因，主要是農村借款人風險較高，又缺乏抵押、質押物或第三方擔保，所以按過去的信貸評審條件，很難獲得貸款。

為了改變這種局面，首先，政府認可農業設備和農業設施抵押貸款，以及農作物、農產品等農村動產抵（質）押貸款具有合法性，按照國家要求，積極申請開展農村承包土地的經營權抵押貸款試點、農民住房財產權抵押試點，拓展了貸款風險分擔機制。其次，建立和完善農村產權交易市場，將農村集體資產股權、農業設施使用權、林地使用權、林木使用權、承包土地的經營權等多項權力納入交易范圍，為農戶轉讓權力或金融機構處置不良資產提供了交易場所，盤活了資產或收益權。其次，嘗試構建共享的小微企業、農戶信用檔案數據庫平臺，完善信用信息體系，推進城市、農村便民金融基礎設施建設，推廣省信用聯社的日常對農戶進行信用評級，提前進行預授信用額度，有貸款需要時實行免評估、可循環小額信用貸款的做法，同時由四川省政府、農業發展銀行和國開行向市場化運作的省級投融資主體投入項目資本金，用于支持貧困地區的基礎設施建設。最后，組建“三支”基金創新財政資金支持普惠金融發展方式。省財政出資成立產業引導基金，引導企業將資金、信貸投向農業產業。以建制村為單位創立貧困村產業扶持基金，支持村集體經濟組織或貧困戶發展農林牧業、農村電商等產業。目前，有11501個貧困村全部設立了產業扶持基金。部分地方財政設立“扶貧小額信貸風險補償基金”，財政對向建檔立卡貧困戶提供的不超過5萬元、低于3年期的貸款給予100%貼息。

金融機構方

提升將普惠金融想法推向市場的能力——解決金融機構推動普惠金融服務人員、網點、資金、工具和文化有效協同的問題。在金融機構競爭不激烈時，需要適當能力來進行有效競爭；而當周圍環境發生變化時，同樣需要構建動態能力來進行有效競爭。在提供普惠金融服務時，最大的挑戰不是找出新想法，而是在于面對技術、市場潮流和監管政策的變化，如何將想法真正付諸實踐。將普惠金融創意變成真正的能力說起來簡單，但實踐起來并非易事，尤其是人工智能時代來臨，銀行的普惠金融服務產品、客戶、風險管理、渠道和經營管控都將面臨重塑。

在普惠金融服務的前端，金融機構注重提升客戶需求洞察能力。服務對象不同，需求一定會有差異。例如，要區分小微企業、農民、城鎮低收入人群、貧困人群和殘疾人、老年人，識別他們各自有什么需求，提升差異化服務能力。對于認識漢字很少的少數民族，發現他們有什么不同體驗的要求，應該如何滿足？例如，阿壩州信用社為方便藏族同胞取款，將ATM機的運用語言配置為藏語和漢語均可用，同時針對該州和成都之間人員流動頻繁，異地取款手續費對持卡人來說是不小的負擔，為了降低交易成本，防止存款外流，經銀聯同意，發行了藏羌卡，該卡在全國存取款均不收手續費，方便了群眾存取款的需要。為了完成精準扶貧任務，各地探索“人行扶貧再貸款+經營權抵押+金融機構扶貧小額貸款”的運作機制，即首先由人民銀行以金融機構再貸款利率向發放扶貧小額貸款的金融機構進行再貸款，金融機構以4.35%的年利率向貧困戶發放貸款，讓貧困戶享受了金融發展的成果。如在九寨溝縣羅依鄉，有一個由四川川玖集團創建的生態休閑產業園區，該集團由2017年的“四川省返鄉創業明星”李長江創辦，因其帶動附近1000個農民務工，帶動貧困戶增收成績顯著，人行協同信用社將其按市場利率貸的1600萬元借款置換成“扶貧再貸款”，每年的利息由過去的150萬元降至75萬元，節省利率開支75萬元，既帶活了當地產業，又帶活了就業，增加了農戶的收入。

在金融服務中端，構建貸款授信、交易處理和金融分析的自動化處理能力。例如，四川省信用社，為建檔立卡貧困戶改變了一般農戶的授信評級制度。以前一般農戶是從6個方面評級，而對貧困戶只從4個方面進行評價：（1）誠信度評價（50分）。愛黨愛國，遵紀守法；服從社區管理，參與公益事業建設；無黃、毒、賭等不良嗜好；尊老愛幼，鄰里關系和睦；說話算數，講誠信，無不良信用記錄。每項10分。（2）家庭勞動力占比（20分）。指家庭勞動力占家庭人口的比率。占比大于50%評為A、賦值20分；30%～50%評為B、賦值15～20分；低于30%評為C、賦值15分以下。（3）家庭勞動技能（20分）。指家庭勞動力中掌握傳統生產以外的特殊勞動技能（即會手藝的家庭勞動力），如木匠、石匠、養魚、養蜂、駕駛等。掌握3門以上評為A、賦值20分；掌握2門評為B、賦值15～20分；掌握1門評為C、賦值15分以下。（4）上年度人均純收入（10分）。上年度人均純收入2500元以上評為A、賦值10分；2000～2500元評為B、賦值6～10分；低于2000元評為C、賦值6分以下。然后根據總得分高低將貧困戶信用等級評定分為優秀（80分以上）、較好（65～79分）、一般（55～64分）三個檔次，分別給予不同級別的授信，淡化了以往主要依賴資產決定授信的困局，緩解了貧困人群貸款難的問題。

在金融服務后端，培育風險防控、識別欺詐和最優決策智能化處理能力，例如，部分金融機構正在探索基于大數據基礎，引入神經網絡等人工智能算法，將人行征信系統、二代身份證、住房情況等傳統數據，與客戶交易信息、行為信息、社交信息等新型數據相結合，進行申貸人的信用評級；將客戶的大數據與生物技術相結合，采用人臉識別、指紋識別和聲音識別等技術，更精準地識別客戶身份、開展反欺詐工作。

創新金融產品（服務）——解決普惠金融服務載體和渠道問題。面對新媒體、互聯網和人工智能應用，四川金融機構提供以下主要普惠金融服務產品：（1）存款類產品，如定期儲蓄存款、活期儲蓄存款、定存保等。（2）貸款類產品，如農戶小額信用貸款、生源地信用助學貸款、“安居樂”農戶建房貸款、災后重建家園貸款、個人綜合消費貸款、住房貸款、汽車貸款等。（3）支付類產品，如金融社?？ǖ茹y行卡，匯兌結算服務，助農取款服務。（4）理財類產品，如自主發行理財產品和代理理財。（5）代理產品，如代賣保險、代理收費等。（6）涉農保險產品，如漢源花椒價格指數保險等。這些產品的提供，基本解決了群眾生產、生活和投資的問題。

從服務渠道看，除傳統的營業網點柜臺服務模式外，新型的普惠金融服務渠道主要有：（1）以網上銀行、手機銀行、直銷銀行等形式創建開放式的網絡服務平臺，向各類客戶提供服務。（2）構建“金融機構+電商”的交易平臺，如信用社的“惠生活”O2O電商平臺、農行的“e商管家”，方便了農產品進城、工業品和生產資料及消費品下鄉。（3）利用金融機構信譽優勢、了解供需雙方的信息優勢，構建互聯網交易銀行平臺，做信息中介，提供資金結算、投融資中介等服務，如招行的“小企業E家”。（4）在鄉村，主要由農信社牽頭建立農村金融綜合服務站，為基礎群眾解決存款、取款、匯款、代理繳費、信用信息收集、網上訂購、金融知識教育和人民幣反假宣傳等需要。

普惠金融服務目標群體方

注重鄉土資源與普惠金融發展相結合——解決持續增收問題?；鶎鱼y行和基層黨組織聯手，共同推動“金融機構+合作社+農戶+基地+N”的農村發展模式，開發具有差異化特色的鄉土資源，發展川茶、川菜等種植業，新型養殖生態鏈、旅游業、物流業等新產業、新業態。

強化農業大戶、龍頭企業帶動作用，通過市場化運作、專業化管理、合作化經營、科技化支撐的“四化融合”，聯結農戶進行農業產業鏈延伸，增加產品附加值，2016年末累計培育規模以上龍頭企業8703戶，帶動了大量農戶增收致富。如四川省委書記王東明同志聯系的貧困村——儀隴縣新政鎮安溪潮村，全村共有256戶、756人，其中貧困戶50戶，除4戶貧困戶因生病等身體不適原因沒有獲得小額扶貧信貸外，其余46戶均獲得5萬元小額信貸支持，同時，政府通過財政產業基金支持，該村吸收46戶貧困戶和部分村民入股建立了一個蛋雞養殖廠，發展了柑橘種植、稻田養魚等產業，村民們尋找到了脫貧致富的門路，鄉村面貌發生了巨大改變。

農村普惠金融發展的難點

在調研過程中我們發現，四川各金融機構對農村普惠金融發展做了很多投入，在支付、借貸、賬戶管理、保險與客戶資產管理等方面取得了很多突破，但各地發展水平不平衡，差異較大，被訪談的政府領導、銀行家、普通員工和農民等普遍反映普惠金融工作還有很多需要攻克的難點。

政府對農村普惠金融基礎設施投入偏少

信用體系建設投入偏少。要根本解決普惠金融服務群體貸款難問題，精準識別申貸人的信用信息是前提和基礎。這關鍵是要建立“政府牽頭、人行主導、政府各部門及涉農金融機構參與”的可以互聯共享的農村信用信息系統平臺和農村征信系統平臺，讓“戶有卡、村有冊、銀行有庫”，并對信息數據庫進行動態管理、定期更新，充分利用社會聲譽壓力替代抵押擔保，讓有融資需求的人群可以憑積累的信用獲得貸款。可是，由于政府投入不足，目前農村信用信息系統平臺由各家金融機構自建，數據不能共享，有時由于資金和能力限制，部分地區出現日常服務金融機構貸款和其他服務不足，即使有金融機構想彌補空缺，但考慮到新建信息數據成本太高，一般不愿介入。

金融教育投入偏少。金融教育可分為兩個層次：一個是現代金融知識的普及和教育，主要包括人民幣真假、存貸款、支付結算、保險、投資理財、互聯網銀行和手機銀行等知識；另一個是信用價值觀的教育，通過培育誠信意識，信用環境就可以得到優化，將吸引更多資金投入農村地區。目前，金融知識教育主要由人行和基層金融機構來抓，沒有將其納入中小學以及村民夜校教育，當然這需要投入資源，投入不足的結果是，金融知識和誠信理念傳播受限，信用文化理念不強，新技術推廣困難，限制了受教育程度較低的農民利用金融為生產生活服務的工具便利。

財政資金投入偏少。當前，普惠金融主要由地方政府主導。政府做普惠金融也有成本，越是貧困的地方，用于普惠金融發展的資金越少，尤其是當中央財政投入要求地方財政配套投入時，貧困地區政府財政很難拿出錢來進行配套投入，限制或無法推動普惠金融平臺建設、普惠金融宣傳、項目獎補等政策落到實處。建議中央財政在出臺普惠金融資金扶持政策時，對貧困縣作為單項考慮，不要求配套投入，以便于政策實事求是地落實。

關聯農村普惠金融發展的各參與方合作網絡不完善

法制環境不配套。對于債權債務標的金額明確，借款人和貸款人權責清楚的借款合同，如果借款人失信，貸款人將其起訴到法院，從訴訟起到審判結案，時間一般要等待一年以上，周期過長，耽誤了貸款人對失信人采取其他補救措施收回貸款。此外，借款案件執行難、追債難一直是困擾金融機構的難題。

相關普惠金融的技術、市場、監管政策、經濟、政治經常不配套。農村普惠金融項目要實現可持續發展，除取決于金融供需雙方的努力外，還取決于很多互補的關鍵要素。解決互補要素，需要相關各方群策群力，才能將項目真正落到實處。比如在農村建一個綜合金融服務站，這涉及征地（建設用地，還是農業用地的問題）、電力供給、環保評價、通訊、道路通行和防盜防搶安全等問題，由于過去在鄉村缺乏規劃，且與目前的規定有很多沖突的地方，沒有這些部門以及基層黨組織和村委會的支持，有利于群眾的事情很難實施。

金融監管政策和農村普惠金融發展不配套。首先，農村普惠金融發展是一個持續提升的過程，支持農村地區發展，就需要資金投入，然而農村經濟除了市場風險外，還有一個自然災害風險，這必然需要保險介入。經濟發展了，部分農民和小微企業除了追加生產投資資金外，必然有剩余資金需要尋找投資渠道，因此就需要投資理財產品供給?？墒?，在發展普惠金融過程中，部分管理者只談金融普惠中的銀行作用，很少提及保險和投資機構。要真正搞好農村普惠，需要“銀行+保險+投資”三位一體的并行推進。其次，由于涉農的農村金融機構有其業務特殊性，監管部門應區分機構大小、業務種類特征，制定有差別的涉農機構監管指標和考核指標，給予優惠的區別對待政策，才能激勵機構從事農村普惠。最后，對于監管部門能力不足或無力介入的機構，讓其實施自我監管，用依靠企業自身信息披露代替政府部門監管。

農村普惠金融貸款利率比較“貴”

農村地區由于金融機構少和金融基礎設施缺乏，據我們調查，來自不發達的建制村的30個借款人，報告其年貸款利率在10%～18%之間，與成都的幾家金融機構在城區發放的抵押消費貸款利率為7%～8%比較，顯得偏高，與普惠金融的“惠”有矛盾的地方，借款人期盼能降低借款利率。當然，被調研金融機構認為，農村貸款單筆金額普遍較小、風險高，貸款方人力成本和三項費用較高，為了彌補成本和風險，所以利率普遍比城市高，但是隨著農村普惠金融基礎設施的完善，數字普惠金融技術的廣泛運用，貸款利率有下降的空間。

（本文獲國家自然科學基金資助

﹝71663063﹞）

（作者單位：云南師范大學泛亞商學院）