我市社會養老服務體系建設研究

張定乾

[摘要]近年來，我國正在逐漸步入老齡化社會，老齡化速度的加快，致使養老問題成為人們關注的重點。正所謂，養老是民生之本，保障養老就是保障民生。為推動我市社會養老服務體系建設，本項目從南陽市城鄉社會養老服務業發展的基本情況出發，分析南陽市社會養老服務體系方面存在的問題、原因并提出可行性意見，給市委市政府制定相關工作規劃、措施提供參考依據。

[關鍵詞]社會養老 問題 服務體系

一、我市社會養老服務業發展的基本情況

南陽市在1998年進入老齡化社會，全市老齡化呈現以下特點：一是基數大。至2013年底，全市60周歲以上老年人口達148.68萬人，占全市戶籍人口的14.79%，占全省老年人口的11.4%。二是增長快。近三年來，全市老年人口以每年3%的速度遞增，預計到2020年全市老年人口將達到170萬人，約占總人口的17%。三是高齡化。至2013年年底，全市80歲至89歲老人17.52萬人，占老年人口的11.8%：到2020年全市80周歲以上高齡老人將超過26萬人。四是空巢化。南陽作為農業大市、勞務輸出大市，眾多農村年輕勞動力進城務工，老年人口空巢率不斷提高，空巢化現象日益突出。五是城鄉差別大。城市養老機構“吃不了”，鄉鎮養老院“吃不飽”。主要表現為農村敬老院規劃床位比重大，實際使用少、閑置多，城市社區養老床位占全市城鄉社區居家養老服務床位數比例低，缺口大。

我市社會養老服務體系建設起步相對較早，截止至201 4年年底，全市共有各類社會養老服務機構365家（含敬老院、光榮院、福利院、老年公寓），床位總數4.29萬多張。其中，國有養老機構317家，床位3.74萬張；民辦養老機構48家，床位5533張。另外，全市城鄉社區居家養老服務機構達到351個，床位數10019張。

二、我市社會養老服務體系建設中存在的問題

近年來，在社會養老服務體系建設方面，雖然做了大量工作，但鑒于還處于起步階段，缺乏統一的規劃與合理布局，相關政策相對不完善，實際工作中還存在諸多問題：一是組織機構不健全、扶持政策不完善。缺乏專門的養老服務管理機構，相關部門職能交叉、關系不理順，特別是民政部門和老齡委，工作職能界線劃分不明確，部分工作內容存在重復。養老服務扶持政策僅限于民政部門對居家養老和老年公寓給予一定資金補助，形式單一，扶持力度十分有限。二是服務隊伍素質偏低、入住率偏低。社會養老機構尤其是老年公寓的工作人員大多數是就近招收的年齡較大的農民工或下崗職工，只能對老年人進行最基本的生活照料，難以提供專業化的養老服務，高素質的專業化服務人才嚴重不足。受傳統養老觀念和老人收入水平影響，居民養老方式仍以傳統的家庭養老為主，機構養老認可度較低，社會養老機構尤其是老年公寓利用率普遍不高，社會效益未能充分發揮。三是老年公寓缺乏統一的行業標準。有關老年公寓的設施、人員構成、服務內容、居住環境等的相關指標并沒有一個統一的行業標準，盡管國家出臺了一些有關老年福利養老機構的相關政策規定，如《老年人建筑設計規范》、《老年人社會福利機構基本規范》等一系列法規和行業標準，但在進一步完善老年公寓的各項服務、設施、經營管理等方面仍然缺少相應的行業標準。老年公寓的發展參差不齊，對老年公寓的服務質量也無法進行監督。老年公寓的定點醫院與人住老人醫保定點醫院存在矛盾，也產生人為制約。四是居家養老工作缺少必要的工作經費。服務對象調查摸底、服務人員培訓、相關表格和代幣券印制、電話回訪等都需要資金投入，工作經費不足直接影響了居家養老服務質量和工作規范開展。六是社區日托站的發展受到服務場所、資金等多方面因素制約，導致建設率不高、運營困難。

三、我市社會養老服務體系建設存在的問題原因分析

“百善孝為先”，孝道是中國宗族文化的核心，老年人在中國社會一直擁有較高社會地位。但是，在從家庭養老向社會養老轉變過程中，老年人的社會地位卻在不斷下降，處境也在不斷惡化，特別是那些空巢老人，單身老人不僅失去了情感寄托和精神滿足，甚至連基本的生存需求也難以獲得。傳統家庭的瓦解，人口流動的過度頻繁，社會競爭激烈導致的家庭重心下移，加之政府對社會養老體系的建設嚴重滯后也是其深層得原因，主要表現為：

（一）全球化導致西方極端個人主義、消費主義價值觀全球滲透，使中國傳統價值觀崩潰，也極大地影響到政府的老年人政策。隨著西方個人主義價值觀在中國的泛濫，“西方的工具理性取代了中國傳統的價值理性，群體的價值已經由其工具性價值的大小來衡量”，這樣，老年人由于處于生命周期的晚期，勞動能力，創造新價值的能力大大下降，由生產者變成主要的消費者，使其工具價值下降，地位降低，受到社會的忽視，導致政府對老年人問題缺乏必要的關注，養老投入嚴重不足。另一方面，西方的消費主義也導致整個社會的GDP崇拜，在資源有限的情況下，大量資源被投入實物投資或對成年人或潛在勞動力兒童的人力資本投資上，剩下留給老年人生活的資源必然就很少。只要片面的物質發展觀處于統治地位，老年人的社會地位就難以提高，其在資源分配中就處于次要地位。

（二）受長期官僚集權體制的影響造成政府反就遲鈍，而集權體制對民間資本本能的排斥，對權力壟斷的偏愛也導致社會資源難以進入社會養老領域，導致養老投入嚴重不足。在一個技術進步日新月異，新事物層出不窮的現代社會，集權體制由于其信息傳遞反饋中的高成本、滯后性，難以對所有信息作出適時、合理的反應，而官僚體系的選擇性篩選也導致信息失真。在國內社會問題日益積累和激化的中國，處于次要地位的養老問題便很難進入核心決策，長期被忽視，直到這個問題由于長期的忽視而不斷惡化嚴重化為止，只要這種體制不改變，老年人養老問題的解決將會繼續處于一種遲滯狀況。在政府反應不足，能力有限的情況下，發達的民間社會本可以彌補政府的不足，填補由家庭養老到社會養老轉變帶來的真空，但由于中國民間資本的弱勢地位，政府對民間資本的歧視和過度限制，加之優惠力度太小，政策不明朗，使民間資本進人的積極性嚴重不足，造成社會養老體系的投入嚴重不足。endprint

（三）長期的集權體制造成了特權思想，利益集團形成了對資源的壟斷，導致利益分配的嚴重不均，而老年人政治上的弱勢地位進一步造成資源配置的不公長期存在。由于中國長期的官僚體制導致特權思想的根深提蒂固，認為政府只應負擔政府等權力部門的養老問題，其他階層的養老問題應該由自己負責，通過家庭養老解決。因此，在中國凡屬于特權階層的養老機構如：軍休所基礎設施十分完善，保障十分周到，但處于養老體系底層的各敬老院則設施過度簡陋，僅能維持最基本生存，等級差異十分強烈。雖然社會的不斷進步要求取消特權，民眾對特權已經十分憤怒，市場化也在消解特權，但作為既得利益集團依然頑固地阻撓著權力、資源的重要配置。并且，由于缺乏組織，處于弱勢地位的老年人團體的分散性使其更缺乏力量，既難以形成壓力集團從社會分配中爭取更多的資源與權力，也難以與利益集團爭奪有限的養老資源，導致不公平的養老體系長期存在。

（四）片面的現代化與發展觀導致對老年人福利的誤解，這與整個社會的物質化緊密相關。西方的現代化是一個單向度的過程，生活的價值體現在財富的增加，生活水平的不斷提高上，這種片面的價值一元論導致精神的衰落與情感的疏離，造成嚴重的社會危機。隨著西方文化在全球的擴張并取得話語霸權，中國的傳統價值觀受到強烈沖擊并不斷瓦解，西方物質主義的現代化價值觀逐漸在中國取得主導地位，把財富的增加看作幸福的唯一來源，彌漫各地的GDP崇拜是其突出表現。受這種片面的發展觀和幸福觀的影響，導致我們對于老年人的福利理解發生偏差，把提高老年人福利與提高老年人的物質待遇等同，忽視老年人對精神與情感的需要，使我們的養老服務片面化，難以滿足老年人多方面的需求。

（五）傳統思維觀念也影響著社會養老體系的發展。雖然市場經濟，交易理性已經滲透到社會關系的方方面面，瓦解了傳統的養老支持體系，核心家庭的大量出現，社會競爭的激烈與工具理性的傳播已使得家庭不愿或不能承擔起老年人的養老責任，但由于傳統的儒家文化的影響，一些家庭認為把老人推向社會養老會影響到家庭聲譽，留下不孝的罪各，因而不支持社會養老。但高漲的教育、醫療、住房價格卻消耗了普通家庭過多的資源，無力支持有質量的老人生活，這樣，這些家庭的老年人便處于社會的夾心層，既不能從家庭也不能社會得到必要的物質、情感與精神支持，處于悲慘境地，也造成了部分社會福利設施的閑置，形成資源的浪費。

四、我市社會養老服務體系建設對策及建議

通過對我市社會養老體系的現狀、存在問題、及原因的分析可知，要切實解決養老服務體系建設必須在政策扶持、行業監管、體系建設、細節完善諸方面，結合我市城鄉實際從兩個層面予以解決：

（一）就農村社會養老服務體系建設而言，應著重從以下幾個方面著手。

首先，要解決好認識問題。解決好農村老年人的養老問題，對于推動我市農村經濟社會發展，建設社會主義新農村有著十分重要的意義。因此，各級黨委、政府要把關心農村老年人的生活提到重要議事日程上來，擺到突出位置。

其次，加快建立、健全農村社會養老保障體系。在繼續鞏固家庭養老的基礎上，逐步建立與經濟發展水平和財政支撐能力相適應，以切實可行的土地保障、家庭贍養和社會扶持相結合的“三位一體”農民養老保障體系。要制定相關的政策規定，按照統籌城鄉發展的要求，妥善解決農村稅費改革后，農村養老出現的新情況、新問題。及時出臺對農村老年人的各項優惠政策，解決農村“三無”老人和因病、因殘等喪失勞動能力的特殊困難老年人的生活問題。繼續支持和鼓勵低齡、健康的農村老年人從事各種正當的經營活動，提高自養能力，確保基本生活。建立健農村特困老年人的社會救助制度。對農村“三無”老人和其他特困老年人，啟動農村居民最低生活保障工程，讓農村貧困老年人也享受低保。按照“國家政策扶持，農民自我保護為主，集體補助為輔”的原則，建立“低水平、廣覆蓋、適度保障”的新型的農民社會化養老保險制度，從根本上解決農村老年人的基本養老問題。總結推廣農村部分計劃生育獎勵扶持制度經驗，研究完善獎勵扶持措施，真正讓每位老人老有所養，安享晚年。

第三，加快推行農村醫療救助制度，解決農村老人的就醫難問題。做好這項工作，一是采取國家、地方政府和個人負擔的辦法，在農村逐步建立推廣新型農村合作醫療制度。二是加大財政扶持力度，對農村特困老年人參加新型合作醫療，繳納個人負擔醫療基金確有困難的，縣（市、區）、鄉（鎮）人民政府籌措資金加以解決；三是各級醫療保健服務機構，為農村老年人看病掛號、就診、取藥、住院提供方便。

第四，加強農村鄉（鎮）社會福利院建設，提高“五保”老人的集中供養比例。一是繼續全面實施省政府提出的“福星”工程，用幾年或更長一點的時間，使農村“五保戶”除自愿投親靠友供養外，基本上實現以鄉鎮福利院為主的集中供養，讓最困難的群眾真正成為“福利之星”。二是將鄉鎮、村福利院、敬老院硬件設施建設和環境建設納入農村基礎設施建設統一規劃，以保證供養對象有一個安全舒適、優美的休養環境。三是免征、減征農業稅及其附加后，原從農業附加中列支的五保供養資金，列入縣鄉財政預算。四是大力發展院辦經濟，以提高供養對象生活水平，確保這些老年人的生活不低于當地人均生活水平。五是妥善解決好農村分散供養的“五保”老人和農村“空巢老人”的日常生活照料和精神贍養問題。

第五，大力提倡并推廣家庭贍養協議制度，強化農村家庭對老年人贍養義務。繼續推行普遍簽訂《家庭贍養協議書》的有效做法，把子女的贍養責任用協議書的形式固定下來。在具體執行中，一是經常開展尊老、愛幼的宣傳教育活動。二是明確《家庭贍養協議書》的主要內容。協議書內容應包括：經濟供養、生活照料、精神慰藉三個方面。三是協議簽訂后，由老人、子女和村委會或村老年協會各持一份，并由村委會或村老年協會監管執行。

第六，加快從事服務農村養老社會工作者隊伍建設工作力度。應盡快出臺從事服務農村養老社會工作者管理辦法，加大從事服務農村養老社會工作者的培訓，提高福利待遇，提升他們的社會地位，充分調動從業者的工作積極性。

（二）城鎮社會養老服務體系建設應著力做好以下幾個方面的工作：

一是加大政策扶持力度。針對老年公寓建設、運營困難，建議適當提高養老機構補貼標準，并盡早出臺專項扶持政策，在土地、規劃、財政、稅收、物價等方面予以扶持。針對居家養老范圍窄、時間短，建議進一步擴大居家養老覆蓋面，將低保、空巢、高齡老人納入免費服務范圍，推動居家養老服務逐步由補缺型向適度普惠性轉變。針對社區日托站的發展受限，建議一方面放寬社區養老服務設施建設審批條件。通過協調有關部門，出臺相關文件，在社區養老服務設施建設審批上予以照顧，從源頭上解決社區托老站沒有服務場所的問題，使社區能夠更好地為社區老年人提供養老服務。另一方面探索建立政府補貼長效機制，除托老站建設初期給予一次性建設資金支持外，還要考慮到目前養老服務收費標準低的實際情況，對正常運營的社區托老站提供資金補貼，維持其正常運營，同時出臺一系列優惠政策，吸引社會資金投入，推廣市場化運作，節省社區居委會的投入。

二是政府要利用調控和監督職能，充分發揮行業監管功能。就是要充分發揮行業協會的作用，盡快制定統一、完善的行業標準，帶動新建或落后老年公寓發展，逐步改變老年公寓發展參差不齊的局面，同時政府發揮調控和監督的職能，推動老年公寓的行業標準進一步統一、完善。

三是從健全管理體系建設、強化服務體系建設兩個方面人手加強體系建設。在實際的管理工作中，必須從健全管理體系建設、強化服務體系建設兩個方面人手，來確保養老服務機構有人、有錢、有地方辦事，確保養老服務隊伍專業性強、素質服務水平高。

四是完善工作細節。通過加強宣傳推介、突出特色來吸引老年人人住老年公寓。通過辦理“一卡通”等方式解決老年公寓定點醫院與人住老人醫保定點醫院不同，機構養老老年人就醫不便的問題。

五是探索試行醫養結合新模式。以現有健康養老機構南陽市市第九人民醫院院（原南陽鐵路醫院）、南陽市第三人民醫院（原南陽市公療醫院）和南陽市同仁中醫院三家為依托，吸引更多的設置有老年病科的醫療機構參與社會養老。endprint