社會資本參與養老服務的障礙與破解

? 南京大學政府管理學院 高傳勝

社會資本參與養老服務的障礙與破解

? 南京大學政府管理學院 高傳勝

破解養老“難”與“貴”的問題，必須加快養老服務供給。無論從養老服務需求，還是從包容性發展與治理趨向看，社會資本在養老服務供給中都應該發揮主體性作用。一方面，社會資本在居家、社區與機構養老等模式下都還有較大可為空間；另一方面，社會資本既可以直接參與營利性養老服務產業、非營利性養老服務事業發展，又能以PPP方式參與保障性公共養老服務供給。然而，目前在行業準入、市場環境、管理體制和社會支持等方面還存在一些障礙，需要加快推進“放管服”綜合改革，促進養老服務業分類協同發展。

一、社會資本參與養老服務業發展存在障礙

1. 簡政放權、放管服改革尚未到位，直接影響社會資本進入

中國老齡人口不僅規模龐大，而且一直在穩步增長，因而，老年人用品和服務需求巨大，這為養老服務業發展提供了十分廣闊的市場空間。然而，由于社會資本進入不足，養老服務處于供給總體不足與結構性失衡并存狀態，因而民眾反映養老“難”且“貴”。從產業經濟學視角分析，首要原因在于行業準入存在障礙，影響了社會資本參與發展，盡管近些年已經有不少社會資本開始涉足養老服務。2013年出臺的《養老機構設立許可辦法》，對設立養老機構提出了“行政許可”要求，其中最核心的就是要求床位數在10張以上。這意味著，創立養老機構不僅要有營業執照，還要通過行政許可。

從《辦法》出臺背景看，需要加強的是信息公開、服務指導和事中事后監管，而不是前端的行政許可；再者，對床位數的要求也不利于發揮小額社會資本的功能，反而影響大眾創業、萬眾創新。因此，2015年11月發布的《國務院關于“先照后證”改革后加強事中事后監管的意見》將這一前置審批改為后置審批。但這仍然還有進一步改革空間。一方面，繁瑣的行政手續要耗費很多時間、精力甚至財力；非營利性養老機構“證”“照”申辦不同步，經營性養老機構還需經過民政、工商兩個部門；為老人提供醫養結合的長期照護服務，還須經過衛生部門審批；此外，還有消防、稅收、食品藥品等諸多部門的行政程序。另一方面，中央的簡政放權，有的尚未落實到基層，民眾獲得感不強：有的放權仍在政府內部打轉，并未直接放給市場和社會；有的放得不配套，關鍵部門沒有放；有的基層政府部門缺乏執行能力，“最后一公里”不暢通；等等。

2. 雙軌制造成不公平競爭，影響社會資本參與發展的積極性

在養老服務領域，社會資本與公有資本應該有所分工，針對不同收入水平的老人，提供相應需求層次的養老服務，進而協同應對養老“難”與“貴”。在目前發展階段和國情狀況下，公立養老機構，適合于為經濟困難家庭提供兜底保障性公共養老服務，保障這些老人的基本養老服務需求。如果公立養老機構突破這一邊界，進入經營性領域，與民辦養老機構形成雙軌制運行，勢必造成不公平競爭，擾亂市場競爭秩序，影響社會資本參與養老服務業發展。兩類不同所有制的養老機構享受的政策存在諸多差異，不適合在同一細分市場上競爭。

公立養老機構不僅可以免費使用劃撥的國有或集體土地，建設時期有公有資本投資，在運營階段還享受各種財政補貼和稅費減免優惠政策，水電費等諸多要素也都享有各種政策優惠。而社會資本興辦的民辦養老機構，即便是非營利性，也難以與公立養老機構享有同等政策，更不用說營利性養老機構了。在存在如此巨大政策待遇差異的情況下，如果允許公立養老機構突破其應有邊界而進入經營性領域與民辦養老機構競爭的話，必然會使社會資本投資者產生嚴重的不公平競爭感，進而影響他們參與發展的積極性與主動性。而公立養老機構，一方面由于公有資本數量有限，另一方面由于激勵約束機制等內在原因，又難以保證高效運行，因而不少地區都在試點公建民營、公助民營等公私合作伙伴關系（PPP）運營模式。這無疑是提高公立機構運營效率的可行探索。但如果讓這些機構進入經營性領域，同樣會產生上面所述的不公平競爭、擾亂市場秩序等問題，影響社會資本參與養老服務的積極性。

3. 分類治理框架尚未形成，不利于養老服務業分類協同發展

根據運營方式、特征與滿足的主要對象不同，養老服務業可以劃分為按市場化方式運營的營利性服務產業、按社會組織方式運營的非營利服務事業和承擔兜底保障職能的公共服務三種基本類型。不同類型的養老服務業，由于針對的主要對象不同、運營的方式不同和呈現出來的特征與屬性不同，理應按照不同規則進行行業管理，實行分類治理。這樣，有助于它們實現分工協作、互補互動，形成分類協同發展格局，進而更好地滿足不同增長的、規模龐大的老齡人口多層次、多樣化養老服務需求。雖然政府相關部門早在數年前已經提出了分類治理的想法，但到目前為止并未建立起分類治理的制度框架與監管體系，這在很大程度上影響了社會資本參與非營利性養老服務事業發展。

不少面向中高收入階層的中高檔養老服務機構之所以并未達到其預期經營目標、出現較高的床位空置率，主要是因為它們在建立之初的市場調研不夠深入，高估了中高收入家庭的需求水平與價格接受能力。這從反面說明了面向中低收入階層的普通養老服務機構發展的巨大缺口與緊迫性，其中，尤其是針對中低收入家庭，提供適應他們需求水平且其能負擔得起的養老服務的社會企業型養老服務機構。社會企業立足于解決社會問題，追求社會價值而非經濟利益至上，是一種社會使命驅動型、但又按市場化方式運營的新型社會經濟組織形式，非常適合于中國當前發展階段。然而，現在我們并未建立起鼓勵、規范和支持社會企業加快發展的制度框架與治理體系，這直接影響了社會資本從事養老服務事業發展。現行民辦非企業單位和事業單位的行政管理體制與方式，都與社會企業發展的要求有著較大距離。

4. 社會支持體系不健全，影響社會資本參與養老服務業發展

根據民政部數據，截至2015年底，全國各類養老服務機構和設施中民辦養老機構僅占29.3%。2015年發布的《中國養老機構發展研究報告》，通過對被訪的257家養老機構調查發現，民辦養老機構生存尤為困難。2015年2月民政部聯合發展改革委等十部門出臺了《關于鼓勵民間資本參與養老服務業發展的實施意見》，2016年12月國務院辦公廳發布了《關于全面放開養老服務市場 提升養老服務質量的若干意見》，2017年1月民政部和發展改革委等13部門發布的《關于加快推進養老服務業放管服改革的通知》，旨在破解長期以來制約養老服務業發展的瓶頸因素，最大限度地激發社會活力，最大程度地滿足養老服務需求。然而，一方面經濟下行趨勢尚未扭轉，另一方面民間投資的社會支持體系不夠健全，良好的社會生態環境尚未形成，因而，社會資本投資養老服務業的積極性還有極大的提升空間。

以融資方面為例。一方面養老服務機構建設投資大、利潤薄、資金回收周期長，單靠自有資金往往獨木難支，因而通常都需要銀行融資支持；另一方面在日常運營過程中也難免遇到短期流動性不足問題，同樣需要良好的融資環境，否則可能會遇到資金鏈斷裂等經營困境。然而，現行間接金融體系仍然以國有銀行為主體，社會資本興辦的銀行還非常少，包容性金融（inclusive finance）體系遠未建成。加之受政治、經濟等復雜因素的綜合影響，國有銀行對民辦養老機構總有諸多顧慮，因而民辦養老服務機構經常面臨“融資難”問題，即便是市場利率水平不斷走低、甚至出現負利率的情況下亦是如此。國務院派出的督查組反饋回來的情況進一步表明，一些地方和金融機構有著明顯的歧視性，比如在規模上“重大輕小”，在身份上“重公輕私”；在經濟下行壓力加大形勢下，銀行對民營企業不僅貸款收縮過大，而且抽貸、斷貸現象頻發，呈現明顯的“天晴送傘、下雨收傘”特征。

二、促進社會資本積極參與養老服務的放管服改革的建議

針對社會資本參與發展面臨的行政性障礙，應當切實推進放管服綜合改革，尤其要在放開行業準入、營造公平競爭環境、構建分類治理體制和健全社會支持體系等多方面著力，進而推動養老服務業分類協同發展，更好地滿足龐大規模并不斷增長的老齡人口多層次、多樣化服務需求。

1. 放開行業準入，推行“一站式”注冊審批制

要充分調動社會資本參與養老服務供給，首先要全面開放市場，放開行業準入，取消養老機構設立的行政許可制，借鑒工商企業創立的做法，實行注冊登記制，并且還可以整合非營利性組織與工商企業的注冊登記部門與經辦力量，實行合署辦公，并將部分經辦人員轉而加強監管力量，此其一。其二，在有效落實國務院簡政放權、加強“放管服”改革措施與要求的基礎上，對于確實需要保留下來的審批環節，一方面可以推廣天津濱海新區、寧夏銀川市和江蘇南通市等地的做法，把各部門的審批權集中到一起，組建行政審批局、建立行政審批大廳，實行綜合審批、一枚印章管到底；另一方面可以利用現代信息網絡技術，將各部門的審批環節納入在線審批平臺，實行“一站式”網上并聯審批，明確標準、優化流程、限時辦結，節省投資者時間、精力和成本，通過高效便捷的行政服務，提高民眾的獲得感。

2. 嚴格限定公立機構邊界，營造公平競爭環境

為了防止享受諸多財政投入和政策優惠的公立養老服務機構進入經營性領域，與民辦養老服務機構形成不公平競爭，擾亂市場競爭秩序，必須明確公立養老服務機構的功能定位，嚴格限定其服務對象與市場邊界。具體而言，公立養老服務機構應該主要用于滿足經濟困難老人的基本養老服務需求，主要承擔兜底保障性公共養老服務供給職能。在此基礎上，進一步明確社會資本興辦的養老服務機構的相關政策措施，針對營利性機構和非營利性機構分別制定統一政策，著力營造公平競爭市場環境，以期減少投資經營者找“市長”的時間，引導他們將時間更多地投入到找“市場”上來，亦即激勵他們做好市場調研、細分與定位，將更多的精力和財力用于增加服務品種、提升服務質量與效率，以提高競爭力、吸引顧客。

3. 建立營利性與非營利性機構的分類治理體制社會資本主要參與營利性養老服務產業和非營利性養老服務事業發展。營利性養老服務產業主要面對中高收入家庭，按照市場化方式經營，適用的監管方式與方法與營利性企業相同；非營利性養老服務事業主要面對中低收入家庭，按照社會組織方式運營，追求社會價值而非經濟利益至上，目前這方面的行業規章與支持政策最為欠缺，客觀上影響其規范有序快速發展，特別是其中的社會企業類型。社會企業由于兼具營利性企業和傳統非營利組織的部分特征與雜交優勢，不僅能夠比傳統NPO更加高效地滿足中低收入老人的合理養老服務需求，而且具有更強的可持續發展特征，尤其值得政策鼓勵支持以加快其規范發展。另外，公立養老機構，同樣可以按照社會企業方式運營。因而，加快社會企業部門的規章制度與支持政策建設，有助于形成分類治理的行政體制，促進三類養老服務業分類協同發展。

4. 從包容性金融著手，建立健全社會支持體系

社會資本興辦養老服務機構，目前缺少完善的社會支持系統，其中融資難即是一個方面。因而，支持民辦養老服務業發展，可以從放開民營銀行創辦開始，著手構建多層次的包容性金融體系，以解決民辦養老機構在國有銀行體系中受到的歧視性對待和面臨的融資難等問題。從理論上而言，社會資本興辦的養老服務機構，不僅有營利性和非營利性之分，而且有規模大小之別。從金融服務供需匹配角度而言，包容性金融體系中，同樣需要相應的金融服務類型。2006年諾貝爾和平獎得主尤努斯創辦的格萊珉銀行即為我們提供了一種社會資本辦銀行的可行思路。除此之外，促進社會資本積極參與養老服務，還需要多方面的社會支持內容，比如政府承擔的兜底保障性公共養老服務，如果采取向社會購買服務的方式提供，也是一種重要支持。因為這樣可以拓寬民辦養老服務機構的市場發展空間，無論是采取政府直接購買服務，還是政府補貼經濟困難老人，再讓其自主購買服務方式。