三江源國家公園建設資金保障長效機制初探

包瑞

摘要：由于歷史、地理等原因，青海省經濟社會發展相對滯后。資金保障成為建設三江源國家公園建設的關鍵因素，三江源國家公園發展中亟須建立穩定長效的資金投入機制。本文作者在總結和借鑒國內外典型國家公園建設運營經驗的基礎上，提出建立國家公園建設專項資金，進行特許經營、社會捐贈、生態效益補償、碳匯交易、金融融資等多元化國家公園建設資金籌措方式。青海省應更新觀念、解放思想、拓寬思路，構建三江源國家公園建設資金保障長效機制。

關鍵詞：青海省；三江源國家公園；建設資金；長效機制

改革開放以來，隨著經濟社會的發展，我國的環境問題、資源問題日益突出。三江源地區作為中國乃至亞洲獨特的、唯一的、不可替代的生態屏障，當仁不讓引起了社會有關各界的廣泛關注。在青海省委省政府的積極爭取和努力建設下，2015年12月9日，《三江源國家公園體制試點方案》在習主席主持召開的中央全面深化改革領導小組第19次會議上討論通過。2016年3月5日，中共中央辦公廳和國務院辦公廳共同出臺了《三江源國家公園體制試點方案》，代表國家批準的我國境內首個國家公園試點真正開始運行。這個前所未有的嘗試在我國境內尚屬首次，青海成為了走在最前面的省份。

青海省由于歷史、地理等各方面的原因，經濟發展相對滯后，以青海省自身的財力物力建設三江源國家公園必將困難重重，三江源國家公園既要實現有序經營，又要切實保護自然生態環境，拓展有效的資金來源渠道和供給保障體系顯得尤為重要，三江源國家公園建設對實現三江源地區可持續發展必將發揮巨大的作用。

一、 三江源國家公園建設資金保障主要渠道

（一） 國家公園專項資金

青海省由于歷史、地理等各方面的原因，經濟發展相對滯后，以青海省自身的財力物力建設三江源國家公園必將困難重重，三江源國家公園既要實現有序經營，又要切實保護自然生態環境，拓展有效的資金來源渠道和供給保障體系顯得尤為重要，我省應該申請中央政府在國家層面設立三江源國家公園建設專項資金。三江源國家公園建設專項資金應包含各種專項建設資金、三江源國家建設國債、生態補助資金和扶貧資金等。

（二） 特許經營

三江源國家公園經營性項目特許經營，是指在三江源國家公園管理局的統一規劃和規范范圍管理下，按照有關法律法規，通過競爭性的準入機制，依法授權公民、法人或者其他組織，通過簽訂特許經營合同，在一定期限、范圍內，投資建設運營并取得合理收益的行為。

在三江源國家公園開展特許經營，是順應三江源國家公園建設的需要，是回應三江源國家公園地域內牧民的關切，在三江源國家公園合適的范圍內進行產業開發，通過建立牧民群眾、社會公眾特許經營的機制，在保持草原經營權不變、不破壞當地生態環境的條件下通過發展生態畜牧業合作社，積極探索特許經營方式對園區草原進行合理經營利用。在生態體驗、游憩服務、環境教育等領域重點向當地牧民群眾傾斜，并逐步向社會開放。引導扶持牧民從事生態示范、自然體驗、環境教育等服務業，鼓勵支持牧民群眾以投資入股、合作、勞務等多種形式開展家庭旅館、牧家樂、民族文化演藝、交通保障、旅行社等經營項目等增收致富，促進當地第三產業發展。

（三） 社會捐贈

接受社會捐贈是國外典型國家公園建設運營過程中一個重要的資金來源渠道，有著較為成熟的管理模式。三江源國家公園建設過程中應充分借鑒和吸收國外典型國家公園接受社會捐贈的有益經驗，主動接受志愿服務與社會捐贈。青海省要進一步加大宣傳力度，使多人了解三江源國家公園的公益性，進一步創新社會捐贈的方式方法，可以對三江源國家公園內的野生動物進行名義上的“認養”，對于捐贈的企業和個人授予“三江源國家公園榮譽保護員”稱號等，提高捐贈者的榮譽感和歸屬感，同時應該對募捐到的資金的使用情況進行全程公示，提高捐贈資金使用的透明度，從而吸引更多個人、企業和社會組織參與其中。同時也應該考慮社會捐贈的另一種方式，依法建立三江源國家公園發展國際基金會，依法接受國際組織、大型企業以及個人的捐助。

（四） 生態效益補償

習近平總書記在2016年8月考察青海的時候，提出四個扎扎實實的指示，青海省要貫徹落實習總書記的重要指示，把生態環境保護作為三江源國家公園建設工作的重中之重，對于水、土地、礦產、環境等資源的使用以及管理都需要有所完善，使得草原生態補償制度得到進一步的完善，促使三江源國家公園內草原的補償標準可以有所提升，從而促進三江源生態效益補償的機制可以更好地建立。在籌集到的資金里面也需要劃放出一定的比例，使用在三江源國家公園的建設過程中。在實施三江源國家公園的補償政策里面，需要將政府的強制作用完全地發揮出來，使得各項工作都獲得全方面的落實。

（五） 碳匯交易

市場補償形式是對國家補償形式的有益補充，是一類新的補償形式。碳匯交易也是通過市場機制展現出價值補償的一種正確方法。2016年，環保部在貴陽舉辦的“生物多樣性與綠色發展”論壇上透露“三江源區生態資源資產價值總量約為14.5萬億元，三江源區的生態資源資產流量價值是同期國民生產總值的3.6倍”。 青海省應當全面借助三江源國家公園天然優勢，加速擬訂相關地方性法規和管理條例，及時成立碳匯交易基地，正確算出三江源國家公園的碳匯總體數量，經由為西方國家沖減二氧化碳排量，取得其補償性投資，讓三江源地區的碳匯價值真正得到實現。

（六） 金融融資

青海省應該探索積極有效的金融融資方式，建議通過國家層面發行三江源國家公園彩票和三江源國家公園建設債券。發行三江源國家公園彩票旨在提高人們的環保意識、生態意識的同時將社會上的閑散資金集中起來，用于三江源國家公園建設。由于三江源國家公園涉及地域面積廣袤，人口稀少，平均海拔在4000米以上，自然環境比較惡劣，建設工程周期長，直接經濟效益比較低，社會資本很少投入，促使政府補償的主導作用可以發揮出來。發行三江源國家公園建設債券可行性比較高，青海省應該申請中央政府從積極財政政策的角度出發，發行中長期記賬式三江源國家公園國債。endprint

二、 三江源國家公園建設資金保障長效機制構建

（一） 有效的資金供給機制

三江源國家公園地處青藏高原腹地，地域廣袤，海拔高，自然環境惡劣，人口稀少。2016年，青海省GDP為2572.49億元，單靠青海省自身建設三江源國家公園必將困難重重，建立有效的資金供給機制顯得非常必要，青海省應積極與中央政府溝通，爭取申請設立國家層面的三江源國家公園建設專項資金，學習借鑒國外國家公園管理的成熟經驗，在三江源國家公園內實行特許經營。

（二） 強大的政策保障機制

三江源國家公園建設涉及面廣，是一個綜合性工程，大到國家公園生態保護，小到三江源國家公園區域內牧民群眾生產生活，必須把各個環節緊密地結合起來，在國家公園建設過程中要貫徹創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，理清方方面面的利益訴求，才能使國家公園建設順利推進，并取得較好的效果，這同時需要政府的強力推動和強大的政策保障。世界上典型國家的國家公園建設后，都有配套的政策措施和法律，為國家公園的可持續發展提供了政策依據和法律保障，三江源國家公園建設應在充分借鑒國外成熟經驗的基礎上從中央層面制定出符合青海省情況和三江源國家公園實際的管理辦法、配套政策和相關法律，使三江源國家公園建設運營過程中有法可依，后續發展有配套政策，走上一條良性發展道路。

（三） 科學的決策機制

科學的決策機制是三江源國家公園建設資金保障的核心，一旦決策失誤，將會對三江源國家公園建設產生不可逆的影響。決策作為科學研究的對象第一次出現在管理學中，隨著科學技術進步，社會生產發展，現代決策科學應運而生。在三江源國家公園建設過程中要建立科學的決策機制，要確定由誰決策；其次要確定在三江源國家公園建設中資金從哪里來、到哪里去、用到哪里；再次要確定由誰來監管等都需要有科學的決策，否則將會造成資金的浪費，項目重復建設，甚至會滋生腐敗。

（四） 穩定的運行機制

本文中所指的運行模式，即系統當中的組成內容，以及在不同內容之間所形成的一個相互影響、相互作用的模式。本文筆者認為，三江源國家公園建設保障運行機制由兩個方面的要素構成，一個要素是“資金保障”，即三江源國家公園建設一定要有持續不斷的資金供給，一旦資金供給出現問題，將會影響三江源國家公園建設全局。第二個要素是“運行機制”，它是指與三江源國家公園建設資金有關的管理方式和手段，以及該機制運行時的“套路”。從形式上看，這兩個要素緊密聯系，相輔相成，后一個要素是為前一個要素服務的。沒有有效的資金供給，管理方法和手段是一句空話，有了資金，沒有科學合理的管理手段和方法，也將會造成大量資金的浪費，從而影響三江源國家公園的建設進程。概括起來，可以這樣來理解“三江源國家公園建設資金保障運行機制”：它是一個動態的系統，在這個系統中，包含兩個方面的內容：一是多元化、多渠道的資金籌措保障體系，另一個是與之相配套的合理的管理方式和手段。

（五） 合理的績效評價機制

建立合理的三江源國家公園建設資金績效評價機制是三江源國家公園建設順利推進的重要保障，三江源國家公園建設資金績效評價就是根據三江源國家公園建設的目的、要求以及資金的需求、實際使用情況，確立考核評價標準，對三江源國家公園建設資金實際效果進行價值判斷的過程。它為全面提高國家公園建設資金使用效果，確保國家公園建設資金的有效管理和科學決策提供可靠的依據。同時，三江源國家公園建設資金績效評價也是推動三江源國家公園建設不斷前進的動力。績效評價主要是根據國家公園建設實際資金使用情況，對國家公園建設情況進行綜合、分析、總結，最后綜合評定建設資金使用效果。同時，通過績效評價所獲得的結果又可以把新的信息反饋出來，為三江源國家公園下一步建設提供信息指導，不斷推進三江源國家公園建設進程。

（六） 順暢的溝通協調機制

三江源國家公園建設是人與人或者是人與自然構成的行為，而且各個利益相關者因為利益的存在，也會產生很多的問題和矛盾，對于這些問題和矛盾無法使用法律的手段解決時，就應該利用合理的溝通協調機制來解決。順暢的溝通協調機制是三江源國家公園建設順利推進的重要抓手，三江源國家公園建設要解決人與人、人與自然和諧相處的關系，通過構建順暢的溝通協調機制使矛盾化解在萌芽之中，從中央到省、市、縣、鄉，縱向和橫向溝通聯系更加密切，政令暢通，各項政策措施落實到位，使國家公園建設取得切實成效。

在三江源國家公園的建設中，關鍵問題就在于資金的保證，沒有充足的資金保證一切都是空談。資金問題是制約三江源建設順利推進的一大難題，面對三江源國家公園在建設過程中所存在的資金問題，需要深入研究三江源國家公園建設資金保障長效機制的構建問題。在下一步的研究工作中，要重視三江源國家公園建設投融資體系的研究，可以為三江源國家公園的建設給予更多的保證。在研究的工作中，也需要將三江源國家公園建設的需求點作為考慮的重點，繼續尋求獲得國家投資的有效方式，在吸引社會資金投入的時候，也需要選擇行之有效的辦法，讓三江源國家公園的資金來源渠道更加多元、更加通暢，在做好績效評估的前提下，構建起三江源國家公園建設資金保障長效機制。

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