政治決策模式與影響機制研究
——基于系統壓力視角

閆 興

（中共福建省委黨校 科社與政治學教研部，福建 福州 350025）

政治決策模式與影響機制研究
——基于系統壓力視角

閆 興

（中共福建省委黨校 科社與政治學教研部，福建 福州 350025）

政治決策主要為政黨、國家領導集團或領導人在施行政治實踐活動過程中，就活動的方向、目標與原則，達到目標的方法、手段通過比較并做出選擇的過程。對政治決策活動規律加以總結就形成一定的政治決策理論，政治決策的模式主要包括理性選擇模式、有限理性政治決策模式、漸進政治決策模式、規范最優化模式、混合掃描模式、集團政治決策模式、精英政治決策模式。系統壓力特指環境系統、資源、信息技術水平、國際壓力等外部系統與政治決策環境、組織構成、政治決策參與者等內部系統。系統壓力對于促進政治決策模式的完善，影響政治決策模式的選擇起重要作用。

政治決策；政治決策模式；系統壓力

政治學的一個重要分支是公共政策學，在公共政策研究中，政治決策分析是重要內容。本文擬結合國內外研究成果，對政治決策研究中的政治決策模式及影響因素進行初步分析，力圖揭示政治決策的規律性問題。同時系統論述系統壓力促進政治決策模式的完善與影響政治決策模式的選擇。

一、政治決策的內涵

“政治決策”(Decision Making)一詞于20世紀40年代由美國學者提出。美國學者赫·阿·西蒙(H·A·Simon)在1947年出版的《行政行為：行政組織中政治決策程序研究》一書中，第一個使用了“政治決策”這一概念，此后，“政治決策”一詞在世界范圍內得到了廣泛的應用。[1]政治決策理論 (Theory of Decision Making/Decision Theory)是第二次世界大戰以后發展起來的，并把系統理論、運籌學和計算機科學等相關科學結合起來運用于管理學中的政治決策問題，形成的一門有關政治決策過程、原則、方法及類型的一套較為完整的理論體系。從政治科學的角度分析，所謂政治決策就是一國的政黨與國家的領導人或者領導集團在實施政治實踐活動中，針對活動的目的、原則與方向，對貫徹的原則、達到目標的手段和方法所作的比較與選擇。對這種政治決策活動規律進行研究的學說，就形成了政治決策理論。由于政治決策過程通常為政黨和國家的領導集團或領導人的活動，因此，政治決策與政治領導的意義很相近。[2]政治決策的過程是一個動態的政治過程，這一過程是有關國家、政黨與社會的整個利益集團的重大與一般決定的形成與實施過程。具體來說，政治決策不僅僅是為達一定政治目的而在若干可行性方案中做出抉擇，并且確定行動方案，必須同時包括在作出最后選擇之前，必須要進行的一系列調查搜集資料、研究考察、信息采集、比較分析與評估論證等活動。所以我們說，政治決策的過程也是一個包括若干重要環節的過程。其中，突出的政治決策環節主要包括如下兩方面的內容：首先，確立需要達到的政治目標；其次，甄選能達到目標與可供利用的執行方案。這是所有的政治決策活動都必須具備的基本環節，缺一不可。這些內容又具體可以分為以下幾個環節，如：找出問題、制定標準、確立目標、擬定方案、結果評估、跟蹤修正等過程。政治決策也是由政黨首領、國家元首或黨政軍各級負責人等參與制定的。政治決策是就國內與國際社會的重大政治課題或社會問題做出政治決策，因而政治決策的主體一定是政黨的首領、國家元首或黨政軍各級政要以及參與政治決策相關智囊人員。他們多居于黨與國家的領導崗位上，并享有對政黨與整個國家的政治決策權與管理權，包括對國內與國際上有關的重大政治課題與社會問題的決定權。

目前對政治決策的研究，主要集中于如下兩個角度。一是對政治決策個體的研究，這一角度主要研究政治決策者的認知怎樣對政治決策結果產生影響。比如池（Staw）指出，政治決策者的政治決策過程深受認知路徑的影響，并且，政治決策者會努力證明自己以前選擇的正確性。[3]另一個是政治決策群體的研究，這一研究側重于對政治決策參與者這一群體如何對政治決策過程產生影響。古斯塔夫森（Gustafson）等學者認為，群體政治決策的方法能有效改善政治決策效果。因為，通常情況下，政治決策者所處的政治決策環境與面臨的政治決策問題非常復雜，僅憑政治決策者個人的力量無法處理國家內部和外部環境的每一個有效信息。因此，對政治決策主體的研究，應該側重對整個政治決策群體的研究，而非僅僅局限于某個政治決策者個人。[4]所以，本文在對政治決策問題的研究時，選取政治決策為自變量，系統壓力為最重要的干預變量。

綜上所述，政治決策是指政府、政黨和政治組織等管理主體對重大問題指定和選擇行動方案的過程，是對該問題進行方向、目標、原則、方法和步驟進行抉擇的過程。政治決策是一國的政黨、領導集團或對政治生活有重大影響的組織在政治實踐活動中，針對活動的目的、原則與方向，對貫徹的原則、達到目標的手段和方法所作的比較與選擇。政治決策的過程是一個動態的政治過程，這一過程是有關國家、政黨與社會的整個利益集團的重大與一般決定的形成與實施過程。

二、政治決策模式

結合國內外現有研究成果來看，各國政府在制定政策過程中，都遵循著一些共同的行為模式。各國公共政策之所以不同，是因為各國的自然、社會、人文環境不同決定了各國遵循的政治決策模式也不相同。因此，結合不同的政治實踐與政治發展階段，政治決策模式主要分為以下幾種類型：

（一）理性化政治決策模式

從方法論上看，所謂理性化就是為達到既定的目的或應對某件事物和某種情況，通過數學學科的計算與思考方式，對有關政治決策信息進行整合，再運用統計學的運算方法，把政治決策相關數字進行排列，對結論進行有效地分析與歸納，對目的與手段加以確定，選擇最有效的解決手段或解決辦法，來達到預期目的的過程。所以，理性化與政治決策的科學化密切相關。理性化隨著現代化政治決策模式的發展獲得了學者越來越多地關注，同時，更為系統化的，以理性主義為基礎的政治決策方法應運而生。但是，以理性主義為基礎的研究方法產生以后，被相關學科領域的專家批判為過于教條，因為完全理性是忽視現實客觀存在的，所以難以與現實相結合而容易流于教條。他們認為，理性主義在引入公共政策領域的發展中，起到了特殊的、基礎性的工具作用，這是公共政策領域研究的一項重大突破，通過理性主義的運用，在政治決策制定過程中，就可以把定量分析與定性分析相結合，避免數據過于籠統化。同時，使信息更加直觀、更加科學。理性主義政治決策方式同時也把系統內部與系統外部的諸多復雜因素列入考慮的范圍之內，通過統計與計量手段，把政治決策方案在條件允許的范圍內，制定地最有效、最合理。理性主義政治決策模式認為，人類物質需求是首位的需求，優先于其他的需求。[5]以理性主義研究方法與思想理念為基礎的學科，與公共政策學學科的研究手段相結合，通過學者的整合，發展成為新的政治決策模式，即理性政治決策模式。這種兩個學科研究手段相互結合的研究方式的前提認為政治決策者是理性思維十分發達的理性人，通過這一假定，對政治決策者的政治決策過程及心理特征進行推測，最后總結出理性人在政治決策過程中，怎樣通過理性思維對有效信息的整合做出最終政治決策。理性政治決策模式同時提出，政治決策者在政治決策過程中，所要面臨的并非是混沌的、模糊的問題，他們所面對的是包含大量有用的、可量化的信息的特定問題。政治決策的問題從一般意義上講，要比其他常規性的問題要顯得更為重要、更有價值。理性主義政治決策模式提出者認為：通過理性思維的引導，政治決策者同時可以依據自己的理性判斷，對需要政治決策的問題，可以按照重要性、迫切性等衡量標準，對相關政治決策做出順序排列，以便使重要的問題得到優先解決。在解決問題的過程中，政治決策者對已經做出的政治決策進行篩選與評估，并對有效信息進行最后的審核。然后，對政治決策方案及其可能出現的結果進行比較研究，最后確定方案。所以說，理性主義政治決策模式的政治決策過程就是通過政治決策者的理性思維的整合過程，對需要政治決策的問題進行系統整合，最終給出政治決策，并可以有效地貫徹落實的過程。

（二）有限理性政治決策模式

關于政治決策的類型，西蒙在《管理行為：管理組織決策過程的研究》（《Administrative Organization：Making Processes in Administrative Organization》）一書中以對未來的影響為依據，將政治決策分為兩種類型：一是政治決策所規定的既有行為對將來出現的事物的限制能力；二是既有政治決策將對未來的政治決策發揮多大指導作用。[6]隨后，1977年西蒙出版了《管理決策新科學》（《The New Science of Management Decision Prentice：Hall,INC.,Englewood Cliffs,New Jersey》）一書，這本著作中對政治決策分類的相關理論進行了細化研究，使這一學科得到進一步發展。西蒙根據政治決策過程中，政治決策過程中主體的類型與解決問題所采用的技術手段，將政治決策區分為如下兩種類型問題：第一種為常規性質的程序化政治決策問題。常規化的程序政治決策類型主要針對經常性、重復性的日常存在的問題，這一問題通常情況下會經常的、反復的、例行式的、有規律性的出現，所以針對這種日常經常出現的政治決策類型，西蒙認為可以建立一整套適用程度比較高的程序，在這類問題重復出現的時候，可以套用進去加以應用，不需要每次花費精力，組織人員重新做出關于這類問題的政治決策；西蒙提出另一類的政治決策類型，也即非程序化的政治決策問題。這類問題在現實生活中，并不會經常性、重復性出現，因此，面對這類問題的解決方式，需要與習慣性出現的問題分別對待、分開處理。西蒙認為，這類非常規化的政治決策問題，由于其存在一定的時空性與特殊性，所以無法統一標準，不能被程序化。[7]以上就是西蒙對于政治決策問題的分類。在該著作中，除了上述分類，西蒙還提出政治決策的過程具有特殊性的特點，所以每一項政治決策的制定不應該被某一方案所束縛，而是應該結合實際情況，把政治決策制定過程中的前因后果全部列入考察范圍，對政治決策進行整體性地考察，最終形成政治決策。

西蒙的一系列理論論證了政治決策過程中政治決策者的認知結構和價值觀念對政治決策結果的影響，揭示理性政治決策模型和實際認知過程中存在的偏差，指出政治決策者難以對現實中存在的情況進行一次性的完整解析，并指出政治決策者在現實政治決策過程中會受預見的困難性、知識的不完備性和政策可行性等因素的限制，無法實現完全理性，這一論斷引發了對政治決策行為理論的研究。[8]20世紀50年代至60年代，西蒙于《政治經濟學雜志》《The Quarterly Journal of Economics》上發表的 《理性選擇的行為模式》《A Behavioral Model of Rational Choice》一文指出，現實中人的理性是有限的，為了指導現實中政治決策者的政治決策行為，就需要“通過一種符合實際的理性政治決策行為，代替經濟人政治決策中全知全能的理性行為”[9]。這是對傳統理性政治決策理論的一個巨大沖擊，由此開啟了政策研究者對政治決策環境對政治決策過程的影響等方面深入地研究。

（三）漸進主義政治決策模式

林德布洛姆構建的漸進主義政治決策模型是在批評理性主義政治決策模型的基礎上建構的。他認為政策制定必然要以追求理性為目標，但是完全理性模式在實踐中并不可行。所以，他更主張另辟分析和制定政治決策的路徑，這種路徑更具操作化，因為這個全新的政治決策過程不會對專家所做出相關分析過分依賴，不會存在盲目教條的問題，這種政治決策方式把研究重點放在對政治決策參與者的互相了解與權衡的基礎上，通過政治決策者與參與集團進行討論與磨合，對某些問題達成共識，進而實現統一的政治決策方案。所以，我們認為，這種政治決策模式側重于政策的整體持續性。新政策的制定，需要依據既有政策，對出現的問題進行微調整而非重大的變革。并且，漸進主義政治決策模式更加看重政策的連續性，認為評定新政策優劣的基本標準就是該政策對客觀現實、實際社會的適應程度，這也可以說，它能否在實施后的漸進演變過程中，獲得對全新政治決策的共同看法。 第二，政治決策者應把政治決策看作循環往復的過程，并且根據第一點要義的基本精神，這一政治決策應該具有延續性，也就是說，政治決策者制定政策的過程中，應對政策進行預測，并對將來可能出現的調整做出預估。這種政治決策方式把政治決策的過程看成一個可持續的過程，以期通過這種政治決策模式，讓國家的政策更具持久性與穩定性，從而維護社會的穩定，減少動蕩。通過這樣的方式，雖然很難實現某單獨政策上的極大創新，但是，對出現的小問題及時、不斷的修復，把問題控制于萌芽的狀態，也會使整個社會更加穩定，政策更加連續。[10]所以，漸進主義政治決策模式雖然把政治決策者定義為漸進主義者，但是這些政治決策者又會是一個認知能力強大的群體，這些政治決策者可以通過自己的認知，迅速把出現的問題解決在萌芽狀態。他的政治決策理論在形式上看似乎行動緩慢，但其實更注重積少成多的過程。這雖然是這一理論的特點，但同時也招來批評。他認為漸進主義的政治決策模式具有極大的保守特性，因為這種政治決策模式必然導致政策難以有大幅度的創新而停留于小修小補上，對于這種修補雖然可以避免許多問題，但是，卻壓制了政策上的創新和社會變革。[11]

（四）規范最優化政治決策模式

德洛爾所建構的規范最優化政治決策模式，從某種程度來講，具有很強的實用性與適應性，同時，他也在相關著作與文章中提出，好的政治決策不應是某一單獨政治決策者，通過自己決定的方式制定，而是需要群體達成共識，共同參與政治決策的討論與制定這種方式來進行。德洛爾也提出，政治決策者及政治決策制定集團在決定對被政治決策的問題進行理性主義分析之前，最先要做的是論證這一提案是不是值得討論。他所構建的規范最優化政治決策模式并不排斥其他政治決策理論，相反，這種模式具有極大的包容性與整合性，他認為一切有助于問題解決的政治決策模式，都應該被吸取有益之處，借鑒到自己的政治決策模式中來，以幫助問題的解決，制定出更新有效的政治決策模式。[12]

（五）混合掃描模式

埃齊奧尼提到，混合掃描綜合運用了兩種技術：第一種是多角度技術，它雖然能夠觀察全部空間，但是卻觀察不了細節；第二種技術則對第一種技術進行補充，也即對各個維度做深入、細致的觀察，同時，可以無需觀察已被第一種技術審查過的角度?；旌蠏呙枘Ｊ揭笳螞Q策者將漸進主義政治決策模式、理性主義政治決策模式這兩種政治決策模式與掃描技術結合起來使用，使政治決策者考慮的角度范圍更廣、更加深入和具體，政治決策更加有效。[13]

（六）集團政治決策模式

集團政治決策模式反映了在多元政治體制里，利益集團如何在競爭中使各自的利益得以整合為國家的公共利益并制定成為公共政策的過程。這種政治決策模式無疑是現代政治生活中在政治決策過程的反映，同時，集團政治決策模式同樣存在以下幾方面的問題：首先，它把注意力過于集中于政策的形成過程中，那些顯得非常重要的因素，但其實這一手段過分夸大了利益集團在政治決策中的重要性，而忽視了政府的公共權力本身獨立與創造性作用；第二，政府與政治過程中所解決的許多問題，與民眾公共利益或國家整體利益有關，而不與利益集團利益掛鉤，這使得利益集團政治決策模式無法解釋，因為這種模式極大忽視了政治生活在現實條件下會受其他重要因素的影響；第三，利益集團政治決策模式對于存在于多元主義之外的政治體制政治決策過程，尚且缺乏解釋力。

（七）精英政治決策模式

精英政治決策模式揭示出現代民主制國家中，主權在民的理念與現實政治過程由少數人掌管政權這一悖論。所以，從這個視度出發所做的政治決策分析模型，可以使公眾更清醒地認識到公共政治的本質，也就是維護少數統治階層利益的政策。精英政治決策模式一經產生，就受到不少學者的批評，認為戴伊與齊格勒的政治決策模型忽視了現代民主制國家，公民參與政治的功能，以及這種公民政治對政治決策制定產生的作用。[14]

三、系統壓力對政治決策模式選擇的影響

本文所使用的“系統”一詞，特指外部系統（環境系統、資源、信息技術水平、國際壓力等）與內部系統（政治決策環境、組織構成、政治決策參與者等）。

（一）系統壓力促進政治決策模式的完善

依據新古典現實主義理論的論述，政治決策過程的決定性因素存在于系統結構，而這種結構又可分為兩個單元，第一單元為內部系統，第二單元為外部系統。因此，我們需要結合內部系統與外部系統兩個層次來解釋一個國家政治決策的問題。從整體層面上來看，處于某一國際體系之中的國家整體實力的變化對這一國家在該體系中具體位置的提升起到決定性的作用，這種對國家位置起決定性塑造作用的影響因素若要發揮作用，就需要按照系統壓力的實際狀況行事，但是，由于因素的復雜狀況，這些政策中短期內可能受多種因素的影響而發生一定的偏離。從國內體系來看，政治決策的調整是由一個國家政治層面及相關領域的精英集團作出的，他們對系統壓力的認知與判斷為其參與（決定）政治決策的過程產生了最重要影響和指導，因此我們說，系統壓力對政治決策的制定起到了決定性的作用與重大的干擾性影響。

新古典現實主義理論提出了一套系統壓力的變化決定著國家選擇何種政治決策。所以就處于無政府狀態的國際體系中的國家來說，容易面對的系統壓力驅使它們實施“政治決策”行為。但這種“政治決策”行為要與它們自身在系統中擁有的相對物質力量能力相適應。面對系統壓力，一國在一定條件下會不斷改變相關政治決策，因為只有這樣才能在國際社會上擁有更強的生存能力，并且可以獲取更多的國際權力來保障更好的生存前景，增進自身整體實力。

任何一個國家都處于國際環境的系統之中，所以壓力的改變對該國的國內政治決策的影響不容忽視。只有不斷適應國際形勢，適時調整政治決策模式，才能降低系統壓力，使國家政治制度以更加平穩的方式運行。系統壓力對政治決策過程的影響如圖1所示：

圖1 系統壓力與政治決策過程的關系Figure 1 The relationship between system stress and decision-making process

（二）系統壓力影響政治決策模式的選擇

系統壓力是影響一個國家選擇何種政治決策模式的重要考量因素。政治決策者與政治決策集團做出政治決策的過程，離不開系統環境的影響，系統環境對政治決策過程影響是非常重大的。并且，政治決策者從獲取信息到對信息的處理與輸出，包括最終的執行過程，都在整個系統環境下進行，因此我們說，系統壓力對于政治決策模式的選擇有重要的影響作用。那么系統環境對政治決策主體的影響就如圖2所示：

圖2 系統環境對政治決策主體的影響模擬圖Figure 2 System environment impact on the subject of decision

隨著系統壓力的增大，政治決策的影響因素也會發生改變，系統環境的不斷變化，得到政治決策者的關注，并且及時根據系統環境的改變，做出政策上的調整。因此，會強化系統壓力對政治決策的干擾作用，使這個國家期望通過政治決策模式的重新選擇，更有效的完善國家結構，獲取與自身地位相適應的更多國際權力。

上文論述為政治決策研究領域里，較為具體的政治決策理論模式，這些結合不同時期社會發展階段的觀點與主張，從不同方面反映了不同階段的政治決策制定過程的實際情況，這些理論對許多國家的政治決策機制的發展、改革與完善，產生重要的影響。同時，不同階段的理論觀點，隨著時代的發展，民主政治的深入人心，都會在一定程度上存在局限性。但是，理論的建構與發展，可以幫助我們從不同角度對方針政策、技術水平、民主政治完善程度、思想理論發展水平等干擾要素在政府政治決策過程中的影響，并可以明確政治決策參與主體對政治決策制定過程的作用。同時，本文在對政治決策問題的研究時，選取政治決策為自變量，系統壓力為干預變量，結合國家在國際體系中的相對位置對其存在產生的壓力這一視角，提出國家的政治決策嬗變過程就是該國所受的系統壓力干預作用下進行的，而且國家所受系統壓力越大，其政治決策思想就越易受干擾，反之則相反。結合以上分析，分析政治決策制定的規則和程序進而整合成完善的政治決策模式，具有極大的啟發和借鑒作用。

[1]HERBERT A.The New Science of Management Decision[J]Transportation Journal.1962(1)：35-36.

[2]汪玉凱.現代政治學[M].西安：陜西人民出版社，1989：427.

[3]BARRY M.The Dispositional Approach to Job Satisfaction：More than a Mirage,but Not Yet an Oasis[J].Journal of Organizational Behavior,2005(26)：59-78.

[4]HERBERT Z，GUSTAFSON S.Interview with：Mitchell,President,Dana Corporation,and Gustafson,Executive Vice President,Dana Corporation[J].MIS Quarterly.1979(3)：1-10.

[5]詹姆斯·安德森.公共決策[M].唐亮，譯.北京：華夏出版社,1990：373.

[6]赫伯特·西蒙.管理行為：管理組織決策過程的研究[M].楊礫譯.北京：北京經濟學院出版社，1988：95.

[7]HUNTER C,SIMON H.A.The Bounds of Reason in Modern America[J].Isis,2006(3)：2.

[8]HERBERT A.A Behavioral Model of Rational Choice[J].The Quarterly Journal of Economics,1955(1)：566.

[9]CHARLES E.Policy Analysis[J].American Economic Review,1958(8)：99.

[10]查爾斯·林德布洛姆.決策過程[M].竺乾威，譯.上海：上海譯文出版社，1988：300.

[11]AMITAI E.The Mixed Scanning：A Third Approach to Decision Making[J].Public Administration Review,1967(1)：40.

[12]羅依平.地方政府政治決策研究[M].湘潭：湘潭大學出版社，2011：389.

[13]GRAHAME S.Pragmatism and The Group Theory of Politics[J].American Political Science Review,1975(8)：610.

[14]劉豐.制衡的邏輯：結構壓力、霸權正當性與大國行為[M].北京：世界知識出版社，2010：194.

The M ode of Political Decision and Influence Mechanism——A Study Based on System Pressure

YAN Xing

(Department of Scientific Socialism and Political Science，Fujian Provincial Party School，Fuzhou，Fujian 350001)

Political decision is the national leading group leaders making choices in the process of implementation of political practice.The process is comparing the methods and means to achieve objectives among the activities direction,objectives and principles.Concluding the political decision making activities can form a political decision theory.Political decision making model mainly includes rational choice model,limited rational decision model,progressive decision-making mode,standard mode of the optimization,hybrid scanning mode,group decision making mode,elite decision making mode and so on.“System ”in this paper especially relate on internal and external systems such as environment system,resource,information technology level,international pressure,decision-making environment and organizational structure.The system pressure can promote the improvement of the decision model and affect the choice of decision model.

political decisions;political decision model;system pressure

D601

A

1674－2109(2017)10－0011－07

2017-05-17

閆興（1985-），女，漢族，講師，主要從事政治學理論、國際政治研究。

陳 虹）