濮陽(yáng)經(jīng)開(kāi)區(qū)財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付資金銀行清算模式的現(xiàn)狀、做法與思考

國(guó)庫(kù)集中支付制度是以國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)體系為基礎(chǔ)，以國(guó)庫(kù)集中支付為資金撥款主要形式的財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度的簡(jiǎn)稱(chēng)。在這一制度下，國(guó)庫(kù)將直接控制從預(yù)算分配、資金撥付、使用、銀行清算直至資金到達(dá)商品和勞務(wù)提供者賬戶(hù)的全過(guò)程。這是當(dāng)今世界發(fā)達(dá)國(guó)家普遍采用的先進(jìn)國(guó)庫(kù)管理制度。我國(guó)目前正從傳統(tǒng)的生產(chǎn)型財(cái)政模式轉(zhuǎn)為公共財(cái)政模式，建立和完善以國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)體系為基礎(chǔ)，資金繳拔以國(guó)庫(kù)集中收付為主要形式的財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度，是整個(gè)財(cái)政管理制度改革的有機(jī)組成部分和主要內(nèi)容。

在國(guó)庫(kù)集中支付制度下，建立國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)體系，所有財(cái)政性資金都納入國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)管理，收入直接繳入國(guó)庫(kù)或財(cái)政專(zhuān)戶(hù)，支出通過(guò)國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)體系，按照不同支付類(lèi)型，采用財(cái)政直接支付與授權(quán)支付的方法，支付到商品或貨物供應(yīng)者或用款單位。

實(shí)行財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付制度改革后，財(cái)政預(yù)算資金在支付行為發(fā)生前，均必須存放在國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)，即預(yù)算內(nèi)資金存放在財(cái)政在人行開(kāi)立的國(guó)庫(kù)存款賬戶(hù)內(nèi)，預(yù)算外資金存放在財(cái)政在商業(yè)銀行開(kāi)立的預(yù)算外資金財(cái)政專(zhuān)戶(hù)內(nèi)。財(cái)政零余額賬戶(hù)和預(yù)算單位零余額賬戶(hù)每日的銀行存款余額都為零。

財(cái)政部門(mén)開(kāi)出財(cái)政直接支付憑證或預(yù)算單位開(kāi)出財(cái)政授權(quán)支付憑證辦理資金支付業(yè)務(wù)時(shí)，并沒(méi)有動(dòng)用財(cái)政預(yù)算資金，而是必須由代理銀行現(xiàn)行墊付。這是正常集中支付流程的關(guān)鍵所在。每日終了，代理銀行再將預(yù)算內(nèi)資金與人民銀行國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)進(jìn)行清算；預(yù)算外資金與開(kāi)立預(yù)算外資金財(cái)政專(zhuān)戶(hù)的商業(yè)銀行進(jìn)行清算。這種做法，改變了原來(lái)財(cái)政資金層層下?lián)艿闹Ц斗绞剑瑴p少了資金流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，既不影響預(yù)算單位使用資金，又保證了財(cái)政資金的安全完整。

一、當(dāng)前經(jīng)開(kāi)區(qū)財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付清算模式的現(xiàn)狀

目前的財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付資金清算模式為：

由開(kāi)發(fā)區(qū)財(cái)政局國(guó)庫(kù)科向人民銀行國(guó)庫(kù)科開(kāi)具預(yù)算撥款憑證，人民銀行國(guó)庫(kù)部門(mén)審核后，將國(guó)庫(kù)資金從國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)——開(kāi)發(fā)區(qū)財(cái)政國(guó)庫(kù)存款戶(hù)，撥付到經(jīng)開(kāi)區(qū)財(cái)政局國(guó)庫(kù)集中收付中心在代理銀行——中國(guó)銀行開(kāi)發(fā)區(qū)支行開(kāi)立的備用金賬戶(hù)。代理銀行和人民銀行之間沒(méi)有建立實(shí)時(shí)清算的渠道和資金匯劃?rùn)C(jī)制；代理銀行不墊付預(yù)算資金，僅僅是在備用金賬戶(hù)存款余額足夠支付時(shí)，才受理執(zhí)行財(cái)政直接支付和預(yù)算單位授權(quán)支付。當(dāng)備用金賬戶(hù)存款余額不足時(shí)，集中支付陷于停滯狀態(tài)，財(cái)政資金無(wú)法進(jìn)行支付。

二、當(dāng)前清算模式的缺陷和主要原因

主要缺陷是從人行國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)中預(yù)撥備用金到代理銀行，增加了支付的環(huán)節(jié)，延長(zhǎng)了預(yù)算資金在國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)以外的時(shí)間滯留，對(duì)國(guó)庫(kù)資金形成占?jí)汉统恋恚c國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)體系、國(guó)庫(kù)集中支付相關(guān)制度的規(guī)定不相符合。

主要原因是：

1.預(yù)算單位零余額賬戶(hù)無(wú)法全部開(kāi)立

根據(jù)財(cái)政部、人民銀行總行等國(guó)家機(jī)關(guān)的規(guī)定，代理銀行一級(jí)法人機(jī)構(gòu)或分、支行代理國(guó)庫(kù)集中支付業(yè)務(wù)，必須與人民銀行簽訂委托代理財(cái)政性資金銀行支付清算協(xié)議。

實(shí)行實(shí)時(shí)清算的流程和模式，由代理銀行墊付款項(xiàng)，日終再與國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)和預(yù)算外資金財(cái)政專(zhuān)戶(hù)清算。這種模式的必要條件之一，就是代理銀行需要為全部預(yù)算單位開(kāi)立零余額賬戶(hù)。

人民銀行的規(guī)章制度要求，代理銀行為預(yù)算單位開(kāi)設(shè)銀行結(jié)算賬戶(hù)，必須提交統(tǒng)一社會(huì)信用代碼證。但是，由于濮陽(yáng)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)管理委員會(huì)屬于市政府派出機(jī)構(gòu)，不是建制區(qū)，經(jīng)開(kāi)區(qū)大部分組成部門(mén)和二級(jí)機(jī)構(gòu)，因?yàn)樵阱ш?yáng)市委機(jī)構(gòu)編制辦公室沒(méi)有備案，沒(méi)有成立機(jī)構(gòu)的批準(zhǔn)文件，無(wú)法取得《統(tǒng)一社會(huì)信用代碼證》，從而無(wú)法通過(guò)人民銀行系統(tǒng)審核開(kāi)立零余額賬戶(hù)。

2.代理銀行追求低成本存款的沉淀和占用，對(duì)實(shí)時(shí)清算認(rèn)識(shí)不到位，動(dòng)力不足，沒(méi)有積極實(shí)施的動(dòng)力

非實(shí)時(shí)清算、代理銀行不墊付資金的模式下，備用金賬戶(hù)每天日終均沉淀預(yù)算資金余額，日均余額不低于100萬(wàn)元。由于多年來(lái)商業(yè)銀行基層機(jī)構(gòu)普遍實(shí)行績(jī)效考核，下達(dá)存款任務(wù)目標(biāo)，商業(yè)銀行從業(yè)人員對(duì)資金成本低、存量大、長(zhǎng)期穩(wěn)定沉淀的財(cái)政預(yù)算資金，有巨大的需求。

長(zhǎng)期以來(lái)，這已經(jīng)成為代理銀行代理國(guó)庫(kù)集中支付的主要?jiǎng)恿Γ坏?shí)施實(shí)時(shí)清算，備用金賬戶(hù)不能存留資金，代理銀行將需要先墊付資金，每日與人民銀行國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)清算，實(shí)行財(cái)政零余額賬戶(hù)的歸零。代理銀行無(wú)法占用低成本財(cái)政資金而無(wú)利可圖。因此對(duì)實(shí)施清算改革，代理銀行不愿積極辦理，甚至刻意回避。

三、非實(shí)時(shí)模式下的零余額清算做法

經(jīng)開(kāi)區(qū)財(cái)政局拓展思路，主動(dòng)作為，實(shí)施了一種變通妥協(xié)的清算模式——備用金賬戶(hù)零余額清算。

這一模式的具體流程是：

一、國(guó)庫(kù)集中收付中心，組織各用款單位填報(bào)用款計(jì)劃表。具體內(nèi)容包括：預(yù)算單位名稱(chēng)、用款項(xiàng)目摘要、預(yù)算資金金額、支付類(lèi)型等項(xiàng)目。每日匯總后，表格報(bào)給財(cái)政局國(guó)庫(kù)科。

二、財(cái)政局國(guó)庫(kù)根據(jù)《用款計(jì)劃表》，依據(jù)匯總金額，填制《財(cái)政資金撥款憑證》，加蓋預(yù)留印鑒，將紙質(zhì)憑證送達(dá)人行國(guó)庫(kù)科。

三、人行國(guó)庫(kù)審核后，在支付系統(tǒng)中，將財(cái)政資金撥付至代理銀行的財(cái)政集中支付備用金賬戶(hù)。

四、代理銀行收到人行轉(zhuǎn)來(lái)財(cái)政資金。

五、國(guó)庫(kù)支付中心根據(jù)《用款計(jì)劃匯總表》，督促通知預(yù)算單位及時(shí)打印支付憑證，送達(dá)代理銀行。

六、代理銀行受理國(guó)庫(kù)集中支付中心開(kāi)具的《財(cái)政資金支付憑證》，辦理集中支付。

在財(cái)政授權(quán)額度內(nèi)，預(yù)算單位開(kāi)具《財(cái)政授權(quán)支付憑證》，代理銀行在與財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)相關(guān)信息和預(yù)留印鑒核對(duì)一致后，將資金支付給收款人。

七、每備用金賬戶(hù)多余的計(jì)劃外資金，支付中心協(xié)調(diào)預(yù)算單位將余額支付完畢。

八、備用金賬戶(hù)每天清算后，余額歸零。

這種清算模式的優(yōu)點(diǎn)是：

符合人民銀行對(duì)預(yù)撥財(cái)政預(yù)算資金的監(jiān)管要求，有的放矢，根據(jù)預(yù)算單位用款計(jì)劃一對(duì)一精確撥款。提高了撥款效率，加快了撥款速度。當(dāng)天備用金賬戶(hù)清零，財(cái)政預(yù)算支付進(jìn)入相對(duì)高效的運(yùn)行狀態(tài)。但本質(zhì)上還是一種設(shè)立備用金賬戶(hù)、非實(shí)時(shí)清算的模式。

四、建立合規(guī)的國(guó)庫(kù)集中支付清算流程

鑒于目前我區(qū)財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付業(yè)務(wù)開(kāi)展中存在的問(wèn)題和缺陷，根據(jù)《河南省財(cái)政廳關(guān)于深化國(guó)庫(kù)集中收付制度改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》，穩(wěn)扎穩(wěn)打、步步為營(yíng)地建立真正符合管理要求的財(cái)政資金清算流程。

1.直接支付

預(yù)算單位根據(jù)財(cái)政部門(mén)批準(zhǔn)下達(dá)的年初撥款控制數(shù)或預(yù)算指標(biāo)，分月編制本單位用款計(jì)劃；用款計(jì)劃經(jīng)財(cái)政對(duì)口業(yè)務(wù)科室審核后，財(cái)政預(yù)算科錄入計(jì)劃，財(cái)政國(guó)庫(kù)科審核批復(fù)直接支付額度并下達(dá)至支付中心和預(yù)算單位。

預(yù)算單位發(fā)生工資、工程和物品及服務(wù)采購(gòu)支出或其他特定用途支出時(shí)，在其直接支付額度內(nèi)，通過(guò)財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)錄入直接支付申請(qǐng)。

支付中心對(duì)單位直接支付申請(qǐng)和相關(guān)原始憑證審核確認(rèn)后，向代理銀行開(kāi)具《財(cái)政直接支付憑證》；代理銀行在與財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)相關(guān)信息和預(yù)留印鑒核對(duì)一致后，通過(guò)財(cái)政零余額賬戶(hù)將資金支付給收款人或用款單位，并將付款回單送支付中心；支付中心據(jù)以通知預(yù)算單位入賬。

每日銀行營(yíng)業(yè)終了前，財(cái)政國(guó)庫(kù)科匯總當(dāng)日清算額度，通知人行國(guó)庫(kù)和代理銀行財(cái)政專(zhuān)戶(hù)辦理資金清算；代理銀行通過(guò)銀行清算系統(tǒng)，將墊付的預(yù)算內(nèi)資金從人行國(guó)庫(kù)、墊付的預(yù)算外資金從財(cái)政專(zhuān)戶(hù)劃轉(zhuǎn)到財(cái)政零余額賬戶(hù)，結(jié)平該賬戶(hù)，余額為零。

2.授權(quán)支付

預(yù)算單位根據(jù)財(cái)政部門(mén)批準(zhǔn)下達(dá)的年初撥款控制數(shù)或預(yù)算指標(biāo)，分月編制本單位用款計(jì)劃；用款計(jì)劃經(jīng)財(cái)政對(duì)口業(yè)務(wù)科室審核后，財(cái)政國(guó)庫(kù)科批復(fù)授權(quán)支付額度并下達(dá)至支付中心、預(yù)算單位。

預(yù)算單位發(fā)生未納入直接支付的工資支出、零星購(gòu)買(mǎi)支出及特別緊急支出時(shí)，在其授權(quán)支付額度內(nèi)，自行開(kāi)具《財(cái)政授權(quán)支付憑證》交代理銀行。

代理銀行在與財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)相關(guān)信息和預(yù)留印鑒核對(duì)一致后，通過(guò)單位零余額賬戶(hù)將資金先予支付給收款人。

每日銀行營(yíng)業(yè)終了前，財(cái)政國(guó)庫(kù)科匯總當(dāng)日清算額度，通知人行國(guó)庫(kù)辦理資金清算；代理銀行通過(guò)銀行清算系統(tǒng)，將墊付資金從人行國(guó)庫(kù)劃轉(zhuǎn)到單位零余額賬戶(hù)，結(jié)平該賬戶(hù)余額為零。

五、優(yōu)化國(guó)庫(kù)集中支付清算模式的工作措施

1.克服實(shí)施清算改革的障礙

1.1滿(mǎn)足審核條件，加快開(kāi)戶(hù)進(jìn)度

積極協(xié)調(diào)市委編制委員會(huì)辦公室、本地人民銀行、督導(dǎo)預(yù)算單位盡快辦理《統(tǒng)一社會(huì)信用代碼證》，將所有預(yù)算單位開(kāi)立零余額賬戶(hù)

1.2引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，公開(kāi)招標(biāo)，優(yōu)選代理銀行

選擇條件最好，服務(wù)更優(yōu)，效率更高的銀行代理國(guó)庫(kù)集中支付業(yè)務(wù)。長(zhǎng)期由一家商業(yè)銀行分支機(jī)構(gòu)代理國(guó)庫(kù)集中支付的弊端是沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)壓力，過(guò)于追求低成本財(cái)政存款而對(duì)改革漠不關(guān)心不能積極配合，公開(kāi)招標(biāo)優(yōu)選合作伙伴，才能把國(guó)庫(kù)集中支付業(yè)務(wù)提高層次，做得更好。

2.進(jìn)一步完善預(yù)算管理體制

預(yù)算管理體制作為國(guó)庫(kù)集中支付制度的外部環(huán)境，它的完善與否直接關(guān)系到國(guó)庫(kù)集中支付制度的建設(shè)，必須不斷深化預(yù)算管理體制改革，真正提高財(cái)政資金的使用效益。

逐步擴(kuò)大財(cái)政直接支付范圍，提高直接支付資金比例，逐步減少授權(quán)支付，壓縮現(xiàn)金提取比例，減少財(cái)政預(yù)算資金的庫(kù)外沉淀。

逐步建立優(yōu)化合規(guī)的預(yù)算監(jiān)督體系，加強(qiáng)預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行各個(gè)環(huán)節(jié)的監(jiān)控，不斷提升監(jiān)督水平，才能建立科學(xué)的預(yù)算機(jī)制，促進(jìn)財(cái)政預(yù)算資金的合理合法安排和使用。

3.進(jìn)一步加強(qiáng)完善預(yù)算執(zhí)行信息系統(tǒng)建設(shè)，健全國(guó)庫(kù)的信息收集與處理

應(yīng)將更加先進(jìn)的電子網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)運(yùn)用到國(guó)庫(kù)集中支付制度中，及時(shí)有效的充實(shí)、改造計(jì)算機(jī)硬件配置，尤其要注重軟件的開(kāi)發(fā)力度，積極構(gòu)建具有下列功能作用的財(cái)政信息系統(tǒng)：首先，對(duì)政府的分類(lèi)賬戶(hù)有效管理，系統(tǒng)了解各部門(mén)與各單位的財(cái)務(wù)狀況，其次，結(jié)合銀行結(jié)算系統(tǒng)，對(duì)政府部門(mén)進(jìn)行的財(cái)務(wù)活動(dòng)予以正確處理。另外，對(duì)相關(guān)信息及時(shí)收集與處理，保證財(cái)政部門(mén)政策制定中有可靠的依據(jù)作為支撐。

4.健全國(guó)庫(kù)集中支付的配套制度與管理措施

要進(jìn)一步推進(jìn)國(guó)庫(kù)集中支付制度改革，建立真正實(shí)時(shí)清算的國(guó)庫(kù)集中支付清算模式，就必須強(qiáng)化相關(guān)配套工作。要求相關(guān)部門(mén)編制詳細(xì)完善的法規(guī)與治理辦法，對(duì)現(xiàn)行法規(guī)的不完善之處進(jìn)行合理整改，確立整改及其實(shí)施細(xì)則等方面的財(cái)政金融法規(guī)，規(guī)范操作流程，明確正確的憑證和國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)報(bào)表，以保證涉及改革的各方在規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)中有強(qiáng)有力的制度支持。不斷強(qiáng)化財(cái)政專(zhuān)戶(hù)開(kāi)戶(hù)管理力度，健全相關(guān)的賬戶(hù)管理辦法，有效處理單位零余額賬戶(hù)與經(jīng)費(fèi)存款賬戶(hù)并存現(xiàn)象，通過(guò)相應(yīng)的措施，正確界定零余額賬戶(hù)與實(shí)有存款賬戶(hù)間劃撥資金等問(wèn)題，將違法賬戶(hù)抵制在萌芽中。

5.積極完善公務(wù)卡制度

完善用卡環(huán)境，推進(jìn)公務(wù)卡結(jié)算方式改革。公務(wù)卡是信用卡的一種，它只能報(bào)銷(xiāo)不能提取現(xiàn)金，這使得公務(wù)卡的每一筆支出的用途都會(huì)可控和被監(jiān)督。推行公務(wù)卡是對(duì)國(guó)庫(kù)集中支付的有力推動(dòng)和普及。不應(yīng)僅僅局限在有使用條件的上級(jí)單位的部門(mén)，尤其還要為欠發(fā)達(dá)地區(qū)提供優(yōu)良的用卡環(huán)境和資源。

6.提高相關(guān)人員的國(guó)庫(kù)支付改革意識(shí)和會(huì)計(jì)責(zé)任意識(shí)

當(dāng)前，預(yù)算單位負(fù)責(zé)人應(yīng)樹(shù)立正確的國(guó)庫(kù)支付改革意識(shí)和會(huì)計(jì)責(zé)任意識(shí)，不斷提升自身的財(cái)務(wù)管理水平。由于財(cái)務(wù)管理不善而發(fā)生違規(guī)行為，必須根據(jù)相關(guān)法規(guī)責(zé)罰單位負(fù)責(zé)人與直接責(zé)任人；財(cái)政監(jiān)督部門(mén)應(yīng)正確考核、驗(yàn)收、監(jiān)督單位現(xiàn)行的財(cái)務(wù)管理制度的完善性與落實(shí)情況、國(guó)有資產(chǎn)的安全可靠性及財(cái)政資金的使用情況等；加強(qiáng)宣傳國(guó)庫(kù)集中支付工作在單位會(huì)計(jì)核算中的核心地位，從而使單位全員都能夠?qū)ω?cái)政國(guó)庫(kù)集中支付獲得正確的認(rèn)識(shí)。（作者單位為濮陽(yáng)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)財(cái)政集中收付中心）