我國長期護理保險制度試點辦法比較

青島、南通、荊門、上海、安慶和成都作為我國長期護理保險試點城市，先后出臺了長期護理保險制度的試行辦法。本文從覆蓋范圍、資金來源、受益資格、護理方式四個方面對六市試行辦法主要內容進行比較，探究六市現行長期護理保險制度試行辦法的優勢與不足。借鑒國外成功的護理保險制度經驗，提出我國長期護理保險制度設計的若干思考。

長期護理保險是為那些因年老、疾病或傷殘需要長期照顧的被保險人提供護理服務費用補償的保險。在西方發達國家，人們經常形象的將長期護理保險稱為“銀色拐杖”。為積極應對人口老齡化，解決長期失能人員的基本生活照料和與基本生活密切相關的醫療護理問題，長期護理保險制度受到我國重視。2016年人社廳發布了《關于開展長期護理保險制度試點的指導意見》，確立青島等十五個城市為長期護理保險制度試點城市。其中青島、南通、荊門、上海、安慶和成都（按出臺試行辦法的時間排序）根據城市具體情況制定了長期護理保險制度的試行辦法。長期護理保險在我國尚處于探索階段，通過研究六市現行制度對未來我國形成長期護理保險制度政策框架有重大意義。

一、試點辦法主要內容比較

1.覆蓋范圍

六市長期護理保險制度試行辦法的參保對象都包括城鎮職工基本醫療保險參保人員。在此基礎上青島、南通、上海將參保人群進一步擴大到城鄉居民醫療保險參保人員，但上海只覆蓋60歲及以上的居民基本醫療保險參保人員。荊門、安慶、成都長期護理保險覆蓋范圍不包括居民基本醫療保險參保人員。

2.資金來源

六市職工長期護理保險資金都主要來源于單位和職工繳費、財政補貼（見表1）。青島、南通、上海居民長期護理保險資金來源都以個人繳費為基礎，但在財政補貼和居民醫療統籌基金方面三地有選擇的根據當地實際情況包括其中一到二個方面。同時六市繳費方式不一，按比例繳費和按固定金額繳費的情況都存在。

3.受益資格

六市長期護理保險制度試行辦法都依據具體的失能評定標準確定受益資格，但六市失能評定標準不統一（見表2）。青島、南通、荊門、安慶依據《日常生活活動能力評定量表》將失能人員分四類，根據各地情況確定中度或以上的失能人員享受保險待遇；上海自行制定失能評定標準，并將失能人員照護等級分為六級，對于不同照護等級的失能人員提供有差別的護理服務；成都失能評定標準正在制定中。

4.護理方式

青島護理服務形式包括醫療專戶、護理院醫療護理、居家醫療護理和社區巡護，符合條件的參保職工可以選擇任意一種形式；南通、荊門、安慶和成都除醫療機構護理需要滿足特定條件外參保人員可以自行選擇護理形式；上海護理服務規定最為細致，分為社區居家護理、養老機構護理、住院醫療護理，尤其是居家護理服務根據失能評定等級確定每周上門服務的次數，住院醫療護理服務經過老年照護統一需求評估后才能享受。六市長期護理保險對于不同的護理服務方式提供不同報銷比例。荊門、上海、成都居家護理的報銷比例高于另兩種護理方式體現鼓勵居家養老的原則。

二、六市試點辦法主要優勢與不足

1.優勢

首先，青島、南通、上海的覆蓋范圍包括城鎮職工基本醫療保險參保人員和居民基本醫療保險參保人員，基本上實現了全覆蓋，使得有護理需求的參保人員得到保障。

其次，六市長期護理保險對職工參保的籌資渠道多元化。不僅來自于單位和職工個人繳費，同時財政予以適當補貼。通過三方籌資共同進行責任分擔對參保人員進行保障。

最后，六市在護理方式上逐步多樣化，機構護理和居家護理相結合，為參保人員提供不同護理方式選擇。并且對選擇醫療機構護理方式的待遇享受者實行嚴格的準入評估，以此來減少醫療資源占用。

2.不足

首先，在覆蓋范圍上，荊門、安慶、成都都只覆蓋城鎮職工基本醫療保險參保人員。這種相對狹窄的覆蓋范圍優先解決制度上容易操作的職工，而忽略迫切需要護理保險的人群——居民，相較于職工，居民由于其抗風險能力較弱對長期護理保險的需求是更大的，缺乏對這類人群的保障不符合長期護理保險制度設立的初衷。從國際上來看，在日本的長期護理保險制度覆蓋了40歲以上的全體國民，即使沒有實行國民全覆蓋，但是覆蓋了所有風險較大的人群。根據老齡辦統計，2015年全國城鄉失能、半失能老年人占老年人口的比例達到了18.3%，總數約為4063萬人。可見，我國現行有護理需求的老人數量非常多，所以長期護理保險至少應當對老年人實現全覆蓋。

其次，在受益資格上，六市失能評定標準以及享受待遇條件不一，各自為政，易造成未來老年護理保險出現嚴重的“碎片化”局面。因此，借鑒國際通用的失能老人評定標準《日常生活活動能力評定量表》，在制度設計時就可以統一標準，保障長期護理保險制度的長久運行。

最后，在護理方式上，六市長期護理保險制度雖然都包括居家護理、養老機構護理和醫療機構護理三種方式，但機構護理仍是大多數保障對象選擇的方式。我國在傳統儒家思想的影響下，“家文化”始終在人們心中占有重要的地位，因此“家庭護理”應該被更加重視。德國長期護理保險就是家庭護理優先于其他護理方式，強調以疾病預防和康復為主的家庭護理服務，對于進行家庭護理的成員進行政策方面的鼓勵。當然為保證護理質量，長期護理保險基金對家庭非正式護理人進行免費培訓，并且通過定期的家庭訪問對其護理質量和能力進行評估。因此，我國應從制度設計上重視家庭護理服務。

三、我國長期護理保險制度設計的若干思考

第一，實現長期護理保險全覆蓋，居民優先保障。在因年老、疾病、傷殘等導致失能時，城鄉居民由于經濟收入不穩定、水平較低屬于更弱勢的群體，因而需要對居民進行優先保障。德國作為長期護理保險典型代表國家，參保對象實行“護理保險跟隨醫療保險”的原則，實行長期護理保險制度的廣覆蓋。鄭功成教授也說過失能老年人的護理問題，既關系到老年人的生命尊嚴和生活質量，又關系到傳統文化傳承和社會的和諧穩定，需要國家和全社會高度重視。因此，我國長期護理保險制度設計時應考慮覆蓋所有職工醫保和居民醫保參保人員。

第二，資金籌集在個人方面應更加公平。在長期護理保險同時覆蓋職工醫保和居民醫保參保人員的試點城市，職工醫保的參保人員個人繳費部分實際從醫保個人賬戶余額中劃轉，并沒有另行繳費；居民醫保參保人員則需要實際繳納長期護理保險費用。相較而言，城鄉居民承擔更大的經濟壓力。全國人大內務司法委員會調研組在今年發布的調研報告中也指出，長期護理保險制度宜獨立于醫療保險制度，資金單獨籌集、獨立建賬、單獨監管、單獨使用。因此，我國長期護理保險制度設計時要以公平為原則，職工和居民都應另行繳納保險費，不得從個人賬戶劃轉同時考慮對不同收入的人群實行以工資水平為基礎差別繳費費率。

第三，受益資格在頂層設計上應統一標準。六市長期護理保險制度試行辦法中享受長期護理保險待遇的條件不同。在失能評定標準方面，除成都外五地試點有兩種不同的評定標準客觀上必然會造成各地制度混亂，不利于我國未來長期護理保險制度統籌規劃。借鑒日本和德國都是由專業人員統一認定護理等級為參保人員提供護理服務的經驗，我國在長期護理保險制度設計時應統一受益資格。

第四，護理方式上優先家庭護理。戴衛東教授曾表示老年人在“熟人社會”里接受長期護理服務也有利于提高老年人的生命質量，因為老年人的精神贍養在晚年更為重要。我國長期護理保險制度設計時可以在傳統“家文化”的基礎上提倡家庭成員通過專業培訓后承擔家庭護理服務。通過對非正式家庭護理人提供現金或者其他優惠措施的方式來鼓勵家庭護理，同時對其護理進行評估與監督來保障服務的質量。（作者單位為蘇州大學社會學院）

作者簡介：朱瑋琪（1996—），女，江蘇常州人，蘇州大學勞動與社會保障專業、法學第二專業在讀，主要研究社會保障理論。