對(duì)地方政府績(jī)效差異化考評(píng)的路徑探索

以GDP為核心指標(biāo)的績(jī)效考評(píng)在一定程度上反映了地方政府對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)數(shù)量和速度的重視程度，但卻忽視了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的方式、質(zhì)量、效率以及為此付出的代價(jià)，不能作為衡量政府優(yōu)秀與否、社會(huì)分配公平與否、人民生活質(zhì)量提高與否的唯一標(biāo)尺。因此，對(duì)政府的績(jī)效考評(píng)要兼顧對(duì)社會(huì)穩(wěn)定、分配公平、文化多元、生態(tài)平衡等維度的考量。本文從差異化的視角出發(fā)，擬從以下方面對(duì)地方政府績(jī)效考評(píng)的路徑進(jìn)行探索，采用360度考評(píng)使考評(píng)主體豐富化；以SMART原則為指導(dǎo)促進(jìn)考評(píng)指標(biāo)設(shè)置、權(quán)重分配科學(xué)化；采用長(zhǎng)、短期考評(píng)結(jié)合，靜動(dòng)態(tài)考評(píng)結(jié)合使考評(píng)方法合理化。

一、告別“唯GDP政績(jī)觀”

2013年6月，習(xí)近平在全國組織工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，“再也不能簡(jiǎn)單以國內(nèi)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)率來論英雄了。”這表明簡(jiǎn)單地以投資規(guī)模、財(cái)政稅收等數(shù)字為指標(biāo)，最終以GDP反映經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的考核，在政府績(jī)效評(píng)估體系中雖然具有一定的代表性，可以在一定程度上反映政府為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出的努力，但絕不可以作為唯一決定性的力量，其執(zhí)政期間整體社會(huì)發(fā)展情況，包括政治穩(wěn)定、文化多元、社會(huì)和諧、生態(tài)平衡等方面也是不可或缺的部分。

（一）理念的落后性

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中強(qiáng)調(diào)，“完善發(fā)展成果考核評(píng)價(jià)體系，糾正單純以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度評(píng)定政績(jī)的偏向，加大資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益、產(chǎn)能過剩、科技創(chuàng)新、安全生產(chǎn)、新增債務(wù)等指標(biāo)的權(quán)重，更加重視勞動(dòng)就業(yè)、居民收入、社會(huì)保障、人民健康狀況”。為貫徹落實(shí)該決定，2013年底中共中央組織部印發(fā)了《關(guān)于改進(jìn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核工作的通知》，強(qiáng)調(diào)不再唯 GDP馬首是瞻，而要堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)和生態(tài)文明等指標(biāo)并重。要堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)，做到以人為本，形成嶄新的全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的政績(jī)考核指標(biāo)體系。

十八屆五中全會(huì)提出要破解“什么是發(fā)展、怎樣發(fā)展”的難題，樹立創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，以理念來指導(dǎo)行動(dòng)。并將生態(tài)文明建設(shè)放到與“經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)”并列的高度，強(qiáng)調(diào)對(duì)環(huán)境的保護(hù)，這表明政府已經(jīng)認(rèn)識(shí)到不管不顧的經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來的生態(tài)危機(jī)、資源危機(jī)、能源危機(jī)等沉痛的代價(jià)。“五位一體”的總布局，不僅是帶領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的理念，也是解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展出現(xiàn)重大問題的理念。要求政府在指導(dǎo)企業(yè)發(fā)展經(jīng)濟(jì)時(shí)，要堅(jiān)持綠色發(fā)展、節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境，堅(jiān)定走文明發(fā)展道路，以更好地促進(jìn)生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕和生態(tài)良好，建構(gòu)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)。

（二）實(shí)踐的非科學(xué)

1.過分依賴粗放型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式。國家統(tǒng)計(jì)局局長(zhǎng)李德水認(rèn)為GDP不能反映社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的質(zhì)量，因?yàn)樯鐣?huì)成本、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)代價(jià)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量及社會(huì)分配與社會(huì)公正無法僅憑GDP得以表現(xiàn)。然而地方政府為盡快干出“政績(jī)”，不實(shí)事求是，不進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃和考察，盲目投資和審批，胡亂開發(fā)項(xiàng)目，不惜以資源環(huán)境為代價(jià)換取暫時(shí)的眼前的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。這種粗放型的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式帶來了嚴(yán)重的環(huán)境污染和難以挽回的生態(tài)破壞，而后續(xù)政府對(duì)環(huán)境的治理成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了因片面追求經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出帶來的效益。由此可見，以GDP為唯一的考核指標(biāo)顯然是不合理的，既與科學(xué)發(fā)展觀相悖，也影響“五位一體”總布局的實(shí)現(xiàn)。

2.誘使政治權(quán)力過度干預(yù)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。政治與經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是相輔相成的，經(jīng)濟(jì)是政治的基礎(chǔ)，政治反過來服務(wù)于經(jīng)濟(jì)。把GDP作為政績(jī)考核的指標(biāo)實(shí)質(zhì)上把經(jīng)濟(jì)發(fā)展與政府權(quán)力聯(lián)系了起來。作為“理性經(jīng)濟(jì)人”的地方政府為尋求利益的最大化，會(huì)充分利用甚至過度利用手中權(quán)力，干預(yù)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，濫權(quán)、尋租甚至腐敗，形成“政績(jī)工程”、“短期工程”、“爛尾工程”等。具體表現(xiàn)有：不考察企業(yè)的環(huán)保技術(shù)過關(guān)與否就審批項(xiàng)目，對(duì)企業(yè)破壞環(huán)境、濫用資源的舉動(dòng)視而不見，缺乏監(jiān)督等等，這樣做的結(jié)果是GDP數(shù)字上去了，環(huán)境質(zhì)量下降了，人民滿意度不高了，政府公信力消失了。黨的十八屆三中全會(huì)重新界定政府和市場(chǎng)的關(guān)系是要讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，并更好地發(fā)揮政府作用。

3.貧富差距依舊存在，社會(huì)公平難以實(shí)現(xiàn)。從2011年到2015年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來看（見表1），五年來，GDP穩(wěn)步增長(zhǎng)，人均GDP突破了50000元大關(guān)，基尼系數(shù)（用來判斷收入分配公平程度的指標(biāo)）呈現(xiàn)微弱的下降趨勢(shì)，但仍然處于較高水平，表明我國的貧富依然存在很大差距，人民沒有普遍享受到改革發(fā)展的成果。（作為參考：國際上通常把0.4作為衡量貧富差距的界限，發(fā)達(dá)國家的基尼系數(shù)浮動(dòng)在0.24-0.36之間）這也就意味著，以GDP為政績(jī)考核的主要指標(biāo)，雖然促進(jìn)地方政府大力支持經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但是忽略了財(cái)富的公平分配，缺乏科學(xué)性和合理性，必須改變“唯GDP”的發(fā)展理念。

需要辨明的是，告別“唯GDP政績(jī)觀”不能錯(cuò)誤的理解成是完全拋開對(duì)GDP的考核，而是降低對(duì)GDP這一指標(biāo)的考核比重，同時(shí)更加全面的關(guān)注其他反映經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量、效益或者是代價(jià)的指標(biāo)。

二、迎接“差異化政績(jī)考核”

基于各區(qū)域現(xiàn)實(shí)發(fā)展能力和未來發(fā)展?jié)摿Γ度珖黧w功能區(qū)規(guī)劃》統(tǒng)籌考慮當(dāng)前和未來我國人口分布、經(jīng)濟(jì)布局、國土利用和城鎮(zhèn)化格局的基礎(chǔ)上，將國土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域、限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域四種類型。由此可見，中央政府對(duì)于地區(qū)發(fā)展的差異已經(jīng)有了一定認(rèn)識(shí)，提高考核的科學(xué)化水平，因地制宜地實(shí)行差異化政績(jī)考核迫在眉睫。

（一）差異化政績(jī)考核是什么？

當(dāng)前，差異化政績(jī)考核并未出臺(tái)全國性的法律法規(guī)或指導(dǎo)意見，亦沒有統(tǒng)一的制度安排，多屬于地方性探索或部門性試行，例如咸陽市秦都區(qū)修訂《年度目標(biāo)責(zé)任考核試行辦法》，指導(dǎo)考核采用加減分綜合考量和難度系數(shù)賦值的辦法，使考核體系更加全方位和立體式；洛陽市貫徹落實(shí)《洛陽市安全生產(chǎn)績(jī)效考核辦法（暫行）》，分別制定出各指標(biāo)的具體百分比及詳細(xì)計(jì)算公式，使績(jī)效考核科學(xué)量化；滕州市試行《績(jī)效考核個(gè)性指標(biāo)考核》，將業(yè)務(wù)開展、社會(huì)效益和內(nèi)部管理三大板塊有機(jī)結(jié)合。類似的地方政府基于差異化的有益嘗試還有很多。

本文參考各地方從差異化出發(fā)對(duì)績(jī)效考評(píng)辦法的有益探索，對(duì)差異化政績(jī)考核作出概念上的界定。差異化政績(jī)考核，即以被考核對(duì)象的發(fā)展情況、區(qū)位優(yōu)勢(shì)和主體功能的差異為基礎(chǔ)，遵循客觀公正、系統(tǒng)全面、注重實(shí)效、與時(shí)俱進(jìn)的原則，采用不同的考核方法，賦予個(gè)性化的指標(biāo)和權(quán)重，使各個(gè)單位能發(fā)揮優(yōu)勢(shì)、補(bǔ)充短板、提升發(fā)展的效率和質(zhì)量，達(dá)到以不平衡的考核破解不平衡發(fā)展的目的，使全區(qū)域?qū)崿F(xiàn)綠色發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展和科學(xué)發(fā)展。

（二）如何實(shí)現(xiàn)差異化？

1.考核主體上，讓社會(huì)公眾在政績(jī)考評(píng)中占有重要位置

民主化日漸深化，人們清醒地認(rèn)識(shí)到政府治理的本質(zhì)是為人民服務(wù)，政府績(jī)效的好壞要由人民來評(píng)價(jià)。因此，政府績(jī)效考評(píng)要注重考核主體的多樣化，堅(jiān)持群眾路線，將人民滿意度納入考核體系，讓社會(huì)公眾在政績(jī)考評(píng)中占有重要位置。

360度考評(píng)是企業(yè)管理經(jīng)常用到的績(jī)效考核辦法，具有全方位、多角度的特點(diǎn)，適應(yīng)了現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)、科技飛速發(fā)展帶來的客觀要求。它是指由被考評(píng)對(duì)象的上級(jí)、同級(jí)、下級(jí)、客戶以及自身擔(dān)當(dāng)考評(píng)主體，從多個(gè)角度對(duì)考評(píng)對(duì)象進(jìn)行評(píng)價(jià)。360度考評(píng)強(qiáng)調(diào)考評(píng)者的廣泛來源，充分尊重考評(píng)者的意見，加強(qiáng)了主客體之間的雙向交流。對(duì)政府績(jī)效的考核也需要多樣化的考核主體來促使考核結(jié)果的公正公平，同時(shí)考核過程中要讓參與主體充分了解情況，在各個(gè)環(huán)節(jié)加大群眾評(píng)議的權(quán)重，提高考核評(píng)價(jià)質(zhì)量。由此可見，360度考評(píng)為將群眾納入政府績(jī)效考核主體提供了方法論指導(dǎo)，形成了對(duì)政府績(jī)效的全方位、包圍式考評(píng)（如圖1）。

這里的群眾包括基層代表、媒體、專家、社會(huì)評(píng)估機(jī)構(gòu)以及普通百姓。具體操作可以根據(jù)評(píng)價(jià)者的知情程度、專業(yè)知識(shí)、管理能力等的差別，給與其打分權(quán)。如專家考核30分、社會(huì)評(píng)估機(jī)構(gòu)30分、基層代表20分，普通百姓20分，形成一個(gè)反映各方面意見的加權(quán)平均分，促進(jìn)評(píng)價(jià)結(jié)果的客觀公正和全面。

人民群眾對(duì)社會(huì)的改革發(fā)展最具有發(fā)言權(quán)，因?yàn)槠鋵?duì)政府所提供的公共服務(wù)質(zhì)量是最有切身感受的。因此對(duì)政府績(jī)效的考核，尤其是直接與群眾生存和生活密切相關(guān)的考核指標(biāo)，要切實(shí)暢通溝通的渠道，探討建立多層次多方面的公民評(píng)議體系，讓群眾有條件、有渠道了解政府政績(jī)，如建立政務(wù)公開、定期溝通、聽證會(huì)和新聞發(fā)言人制度等，以實(shí)現(xiàn)陽光行政。

2.考核指標(biāo)和權(quán)重上，因地制宜，提取關(guān)鍵績(jī)效考評(píng)指標(biāo)（KPI）

關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)是指在績(jī)效考評(píng)指標(biāo)體系中居于核心或中心地位，具有舉足輕重的作用，能起到影響和制約其他變量的考評(píng)指標(biāo)，其選取基于考評(píng)對(duì)象的范圍廣闊性。在人力資源的管理中常用“SMART”原則選取指標(biāo)，具體來說，“S”（specific）要求指標(biāo)是具體、適度細(xì)化的；“M”（measurable）要求指標(biāo)是數(shù)量化、可以衡量的；“A”（attainable）要求指標(biāo)是可以實(shí)現(xiàn)的；“R”（relevant）要求指標(biāo)與績(jī)效密切相關(guān)；“T”（time-bound）要求考慮指標(biāo)實(shí)現(xiàn)的時(shí)間限制。

政府的績(jī)效考核指標(biāo)也要多向度發(fā)展，打破“唯GDP”的界限，堅(jiān)持“SMART”原則。我國地大物博，各地區(qū)資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)強(qiáng)度和未來發(fā)展?jié)摿Α⑷丝诘姆植肌晾玫雀鞣矫娲嬖陲@著差別。因此，對(duì)地方政府的績(jī)效考核可以以主體功能為依托具體探討。區(qū)域劃分基礎(chǔ)上實(shí)施差異化考核，將直接轉(zhuǎn)變發(fā)展理念，唯GDP的發(fā)展模式將被有力扭轉(zhuǎn)。

各區(qū)域承擔(dān)的主體功能差異巨大，因此地方政府的政績(jī)考核應(yīng)各有側(cè)重，指標(biāo)設(shè)置也各有不同。其中，優(yōu)化開發(fā)區(qū)是經(jīng)濟(jì)科技等各方面發(fā)展良好的地區(qū)，主要面臨轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，調(diào)整發(fā)展結(jié)構(gòu)，提高發(fā)展的質(zhì)量和效益的問題；重點(diǎn)開發(fā)區(qū)是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和科技發(fā)展一般，但改善的空間較大的地區(qū)，主要面臨推進(jìn)新型工業(yè)化、壯大經(jīng)濟(jì)規(guī)模、推進(jìn)城鎮(zhèn)化的問題；限制開發(fā)區(qū)包括農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，主要是生態(tài)安全問題和承載力問題；禁止開發(fā)區(qū)是各級(jí)各類保護(hù)區(qū)域，主要問題是如何強(qiáng)制性保護(hù)。綜上，各功能區(qū)指標(biāo)設(shè)置可以參照下表2。

作為參考，在以政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、環(huán)境五大維度為一級(jí)指標(biāo)的前提下，可以對(duì)應(yīng)設(shè)置二級(jí)指標(biāo)；社會(huì)這一一級(jí)指標(biāo)下設(shè)置社會(huì)治安、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋、就業(yè)率、醫(yī)療等二級(jí)指標(biāo)；在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)這一二級(jí)指標(biāo)下，設(shè)置人均公用交通車輛數(shù)、人均公用健身器材數(shù)等三級(jí)指標(biāo)。

3.考核方法上，長(zhǎng)短期考核相結(jié)合、靜動(dòng)態(tài)考核相結(jié)合

當(dāng)前，一些地方政府重標(biāo)新立異而輕基礎(chǔ)建設(shè)、重眼前利益而輕長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，

主要表現(xiàn)有：“短期工程”、“政績(jī)工程”、“形象工程”等；以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為目的對(duì)自然予取予求，環(huán)境治理代價(jià)高昂；還有在職官員只處理在職期間的事務(wù)，“不理舊賬，不管新賬”，離調(diào)職后“一官一藍(lán)圖”。這些現(xiàn)象都是急功近利的短視行為。因此，對(duì)政府績(jī)效的考核需要將過去、現(xiàn)在和將來結(jié)合起來，把階段性的考核結(jié)果作為終極考核的參考值，即長(zhǎng)短期政府績(jī)效考核相結(jié)合。我國各級(jí)政府任期均為5年，在政績(jī)考核時(shí)，要注意時(shí)間上的安排，時(shí)間過短容易使工作中斷，達(dá)不到目標(biāo)，難以考核真實(shí)績(jī)效；時(shí)間過長(zhǎng)，不利于政府效率提高，不利于人才培養(yǎng)。

同時(shí)要把績(jī)效的靜態(tài)考核與動(dòng)態(tài)考核結(jié)合起來。靜態(tài)考核一般包括對(duì)干部總體素質(zhì)、政府結(jié)構(gòu)完整度的考核，比較籠統(tǒng)；而動(dòng)態(tài)考核集中于對(duì)政府項(xiàng)目和活動(dòng)全過程考察，將每個(gè)項(xiàng)目的預(yù)算、花費(fèi)、結(jié)余等進(jìn)行科學(xué)統(tǒng)計(jì)和計(jì)算，比較費(fèi)時(shí)費(fèi)力，但量化后的得分更具體和真實(shí)，易于進(jìn)行橫向和縱向比較，從而真實(shí)反映實(shí)際政績(jī)，促進(jìn)地方政府提高效率。

將政績(jī)的長(zhǎng)短期考核相結(jié)合、動(dòng)靜態(tài)考核相結(jié)合是對(duì)日新月異的變化做出的權(quán)變應(yīng)對(duì)，將有效地防止制定工作目標(biāo)重顯績(jī)、輕潛績(jī)，重近期、輕長(zhǎng)遠(yuǎn)的政府行為，克制攀比浮夸之風(fēng)，抵制數(shù)字政績(jī)和形象工程。

三、結(jié)語

隨著政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等各方面的飛速發(fā)展，我國當(dāng)前的改革進(jìn)入攻堅(jiān)區(qū)和深水區(qū)，廣大人民群眾熱切期盼著更自由的政治參與、更富足的生活、更充實(shí)的精神享受，這無疑對(duì)政府公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量提出了更高要求。因此，對(duì)地方政府績(jī)效進(jìn)行全面科學(xué)的考核以促進(jìn)服務(wù)型政府的建設(shè)顯得尤為緊迫。

差異化政績(jī)考核不僅關(guān)注經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的數(shù)量和質(zhì)量，更兼顧對(duì)社會(huì)穩(wěn)定、分配公平、文化多元、生態(tài)平衡等維度的考量；不僅重視上級(jí)政府對(duì)其的考核，更將人民大眾作為考核的主體；不僅考核靜態(tài)的短期的政績(jī)，更考核動(dòng)態(tài)的長(zhǎng)期的政績(jī)。作為摒棄“唯GDP政績(jī)考核”的新方法在改進(jìn)政府治理理念、轉(zhuǎn)變政府管理方法方面具有非常大的指導(dǎo)意義，可以因地制宜點(diǎn)到面的開展實(shí)施，以全面提升政府的服務(wù)水平，讓群眾共享改革發(fā)展的成果！

（作者單位：華中師范大學(xué)）