對地方政府績效差異化考評的路徑探索

以GDP為核心指標的績效考評在一定程度上反映了地方政府對區域經濟增長數量和速度的重視程度，但卻忽視了經濟增長的方式、質量、效率以及為此付出的代價，不能作為衡量政府優秀與否、社會分配公平與否、人民生活質量提高與否的唯一標尺。因此，對政府的績效考評要兼顧對社會穩定、分配公平、文化多元、生態平衡等維度的考量。本文從差異化的視角出發，擬從以下方面對地方政府績效考評的路徑進行探索，采用360度考評使考評主體豐富化；以SMART原則為指導促進考評指標設置、權重分配科學化；采用長、短期考評結合，靜動態考評結合使考評方法合理化。

一、告別“唯GDP政績觀”

2013年6月，習近平在全國組織工作會議上強調，“再也不能簡單以國內生產總值增長率來論英雄了。”這表明簡單地以投資規模、財政稅收等數字為指標，最終以GDP反映經濟增長的考核，在政府績效評估體系中雖然具有一定的代表性，可以在一定程度上反映政府為地方經濟發展作出的努力，但絕不可以作為唯一決定性的力量，其執政期間整體社會發展情況，包括政治穩定、文化多元、社會和諧、生態平衡等方面也是不可或缺的部分。

（一）理念的落后性

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中強調，“完善發展成果考核評價體系，糾正單純以經濟增長速度評定政績的偏向，加大資源消耗、環境損害、生態效益、產能過剩、科技創新、安全生產、新增債務等指標的權重，更加重視勞動就業、居民收入、社會保障、人民健康狀況”。為貫徹落實該決定，2013年底中共中央組織部印發了《關于改進地方黨政領導班子和領導干部政績考核工作的通知》，強調不再唯 GDP馬首是瞻，而要堅持經濟、政治、文化、社會和生態文明等指標并重。要堅持科學發展觀的指導，做到以人為本，形成嶄新的全面、協調、可持續發展的政績考核指標體系。

十八屆五中全會提出要破解“什么是發展、怎樣發展”的難題，樹立創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，以理念來指導行動。并將生態文明建設放到與“經濟、政治、文化、社會”并列的高度，強調對環境的保護，這表明政府已經認識到不管不顧的經濟發展所帶來的生態危機、資源危機、能源危機等沉痛的代價。“五位一體”的總布局，不僅是帶領經濟發展的理念，也是解決經濟發展出現重大問題的理念。要求政府在指導企業發展經濟時，要堅持綠色發展、節約資源和保護環境，堅定走文明發展道路，以更好地促進生產發展、生活富裕和生態良好，建構資源節約型、環境友好型社會。

（二）實踐的非科學

1.過分依賴粗放型經濟增長方式。國家統計局局長李德水認為GDP不能反映社會經濟運行的質量，因為社會成本、經濟增長代價、經濟發展質量及社會分配與社會公正無法僅憑GDP得以表現。然而地方政府為盡快干出“政績”，不實事求是，不進行科學規劃和考察，盲目投資和審批，胡亂開發項目，不惜以資源環境為代價換取暫時的眼前的經濟增長。這種粗放型的經濟增長方式帶來了嚴重的環境污染和難以挽回的生態破壞，而后續政府對環境的治理成本遠遠超過了因片面追求經濟產出帶來的效益。由此可見，以GDP為唯一的考核指標顯然是不合理的，既與科學發展觀相悖，也影響“五位一體”總布局的實現。

2.誘使政治權力過度干預經濟的發展。政治與經濟的發展是相輔相成的，經濟是政治的基礎，政治反過來服務于經濟。把GDP作為政績考核的指標實質上把經濟發展與政府權力聯系了起來。作為“理性經濟人”的地方政府為尋求利益的最大化，會充分利用甚至過度利用手中權力，干預經濟的發展，濫權、尋租甚至腐敗，形成“政績工程”、“短期工程”、“爛尾工程”等。具體表現有：不考察企業的環保技術過關與否就審批項目，對企業破壞環境、濫用資源的舉動視而不見，缺乏監督等等，這樣做的結果是GDP數字上去了，環境質量下降了，人民滿意度不高了，政府公信力消失了。黨的十八屆三中全會重新界定政府和市場的關系是要讓市場在資源配置中起決定性作用，并更好地發揮政府作用。

3.貧富差距依舊存在，社會公平難以實現。從2011年到2015年的統計數據來看（見表1），五年來，GDP穩步增長，人均GDP突破了50000元大關，基尼系數（用來判斷收入分配公平程度的指標）呈現微弱的下降趨勢，但仍然處于較高水平，表明我國的貧富依然存在很大差距，人民沒有普遍享受到改革發展的成果。（作為參考：國際上通常把0.4作為衡量貧富差距的界限，發達國家的基尼系數浮動在0.24-0.36之間）這也就意味著，以GDP為政績考核的主要指標，雖然促進地方政府大力支持經濟的發展，但是忽略了財富的公平分配，缺乏科學性和合理性，必須改變“唯GDP”的發展理念。

需要辨明的是，告別“唯GDP政績觀”不能錯誤的理解成是完全拋開對GDP的考核，而是降低對GDP這一指標的考核比重，同時更加全面的關注其他反映經濟增長質量、效益或者是代價的指標。

二、迎接“差異化政績考核”

基于各區域現實發展能力和未來發展潛力，《全國主體功能區規劃》統籌考慮當前和未來我國人口分布、經濟布局、國土利用和城鎮化格局的基礎上，將國土空間劃分為優化開發區域、重點開發區域、限制開發區域和禁止開發區域四種類型。由此可見，中央政府對于地區發展的差異已經有了一定認識，提高考核的科學化水平，因地制宜地實行差異化政績考核迫在眉睫。

（一）差異化政績考核是什么？

當前，差異化政績考核并未出臺全國性的法律法規或指導意見，亦沒有統一的制度安排，多屬于地方性探索或部門性試行，例如咸陽市秦都區修訂《年度目標責任考核試行辦法》，指導考核采用加減分綜合考量和難度系數賦值的辦法，使考核體系更加全方位和立體式；洛陽市貫徹落實《洛陽市安全生產績效考核辦法（暫行）》，分別制定出各指標的具體百分比及詳細計算公式，使績效考核科學量化；滕州市試行《績效考核個性指標考核》，將業務開展、社會效益和內部管理三大板塊有機結合。類似的地方政府基于差異化的有益嘗試還有很多。

本文參考各地方從差異化出發對績效考評辦法的有益探索，對差異化政績考核作出概念上的界定。差異化政績考核，即以被考核對象的發展情況、區位優勢和主體功能的差異為基礎，遵循客觀公正、系統全面、注重實效、與時俱進的原則，采用不同的考核方法，賦予個性化的指標和權重，使各個單位能發揮優勢、補充短板、提升發展的效率和質量，達到以不平衡的考核破解不平衡發展的目的，使全區域實現綠色發展、可持續發展和科學發展。

（二）如何實現差異化？

1.考核主體上，讓社會公眾在政績考評中占有重要位置

民主化日漸深化，人們清醒地認識到政府治理的本質是為人民服務，政府績效的好壞要由人民來評價。因此，政府績效考評要注重考核主體的多樣化，堅持群眾路線，將人民滿意度納入考核體系，讓社會公眾在政績考評中占有重要位置。

360度考評是企業管理經常用到的績效考核辦法，具有全方位、多角度的特點，適應了現代經濟、科技飛速發展帶來的客觀要求。它是指由被考評對象的上級、同級、下級、客戶以及自身擔當考評主體，從多個角度對考評對象進行評價。360度考評強調考評者的廣泛來源，充分尊重考評者的意見，加強了主客體之間的雙向交流。對政府績效的考核也需要多樣化的考核主體來促使考核結果的公正公平，同時考核過程中要讓參與主體充分了解情況，在各個環節加大群眾評議的權重，提高考核評價質量。由此可見，360度考評為將群眾納入政府績效考核主體提供了方法論指導，形成了對政府績效的全方位、包圍式考評（如圖1）。

這里的群眾包括基層代表、媒體、專家、社會評估機構以及普通百姓。具體操作可以根據評價者的知情程度、專業知識、管理能力等的差別，給與其打分權。如專家考核30分、社會評估機構30分、基層代表20分，普通百姓20分，形成一個反映各方面意見的加權平均分，促進評價結果的客觀公正和全面。

人民群眾對社會的改革發展最具有發言權，因為其對政府所提供的公共服務質量是最有切身感受的。因此對政府績效的考核，尤其是直接與群眾生存和生活密切相關的考核指標，要切實暢通溝通的渠道，探討建立多層次多方面的公民評議體系，讓群眾有條件、有渠道了解政府政績，如建立政務公開、定期溝通、聽證會和新聞發言人制度等，以實現陽光行政。

2.考核指標和權重上，因地制宜，提取關鍵績效考評指標（KPI）

關鍵績效指標是指在績效考評指標體系中居于核心或中心地位，具有舉足輕重的作用，能起到影響和制約其他變量的考評指標，其選取基于考評對象的范圍廣闊性。在人力資源的管理中常用“SMART”原則選取指標，具體來說，“S”（specific）要求指標是具體、適度細化的；“M”（measurable）要求指標是數量化、可以衡量的；“A”（attainable）要求指標是可以實現的；“R”（relevant）要求指標與績效密切相關；“T”（time-bound）要求考慮指標實現的時間限制。

政府的績效考核指標也要多向度發展，打破“唯GDP”的界限，堅持“SMART”原則。我國地大物博，各地區資源環境承載能力、現有開發強度和未來發展潛力、人口的分布、國土利用等各方面存在顯著差別。因此，對地方政府的績效考核可以以主體功能為依托具體探討。區域劃分基礎上實施差異化考核，將直接轉變發展理念，唯GDP的發展模式將被有力扭轉。

各區域承擔的主體功能差異巨大，因此地方政府的政績考核應各有側重，指標設置也各有不同。其中，優化開發區是經濟科技等各方面發展良好的地區，主要面臨轉變發展方式，調整發展結構，提高發展的質量和效益的問題；重點開發區是經濟基礎和科技發展一般，但改善的空間較大的地區，主要面臨推進新型工業化、壯大經濟規模、推進城鎮化的問題；限制開發區包括農產品主產區和重點生態功能區，主要是生態安全問題和承載力問題；禁止開發區是各級各類保護區域，主要問題是如何強制性保護。綜上，各功能區指標設置可以參照下表2。

作為參考，在以政治、經濟、文化、社會、環境五大維度為一級指標的前提下，可以對應設置二級指標；社會這一一級指標下設置社會治安、基礎設施建設、社會保險覆蓋、就業率、醫療等二級指標；在基礎設施建設這一二級指標下，設置人均公用交通車輛數、人均公用健身器材數等三級指標。

3.考核方法上，長短期考核相結合、靜動態考核相結合

當前，一些地方政府重標新立異而輕基礎建設、重眼前利益而輕長遠發展，

主要表現有：“短期工程”、“政績工程”、“形象工程”等；以經濟增長為目的對自然予取予求，環境治理代價高昂；還有在職官員只處理在職期間的事務，“不理舊賬，不管新賬”，離調職后“一官一藍圖”。這些現象都是急功近利的短視行為。因此，對政府績效的考核需要將過去、現在和將來結合起來，把階段性的考核結果作為終極考核的參考值，即長短期政府績效考核相結合。我國各級政府任期均為5年，在政績考核時，要注意時間上的安排，時間過短容易使工作中斷，達不到目標，難以考核真實績效；時間過長，不利于政府效率提高，不利于人才培養。

同時要把績效的靜態考核與動態考核結合起來。靜態考核一般包括對干部總體素質、政府結構完整度的考核，比較籠統；而動態考核集中于對政府項目和活動全過程考察，將每個項目的預算、花費、結余等進行科學統計和計算，比較費時費力，但量化后的得分更具體和真實，易于進行橫向和縱向比較，從而真實反映實際政績，促進地方政府提高效率。

將政績的長短期考核相結合、動靜態考核相結合是對日新月異的變化做出的權變應對，將有效地防止制定工作目標重顯績、輕潛績，重近期、輕長遠的政府行為，克制攀比浮夸之風，抵制數字政績和形象工程。

三、結語

隨著政治、經濟、社會等各方面的飛速發展，我國當前的改革進入攻堅區和深水區，廣大人民群眾熱切期盼著更自由的政治參與、更富足的生活、更充實的精神享受，這無疑對政府公共服務的數量和質量提出了更高要求。因此，對地方政府績效進行全面科學的考核以促進服務型政府的建設顯得尤為緊迫。

差異化政績考核不僅關注經濟增長的數量和質量，更兼顧對社會穩定、分配公平、文化多元、生態平衡等維度的考量；不僅重視上級政府對其的考核，更將人民大眾作為考核的主體；不僅考核靜態的短期的政績，更考核動態的長期的政績。作為摒棄“唯GDP政績考核”的新方法在改進政府治理理念、轉變政府管理方法方面具有非常大的指導意義，可以因地制宜點到面的開展實施，以全面提升政府的服務水平，讓群眾共享改革發展的成果！

（作者單位：華中師范大學）