內蒙古自治區牧區城鎮化發展研究

[摘 要] 隨著我國城市化的不斷發展以及公共服務均等化戰略的提出，農牧區成為了內蒙古自治區下一步工作發展中的重點。牧區地廣人稀，基礎設施條件落后，牧區城鎮化則有利于牧區的公共服務均等化得到實現，牧區的生活水平達到小康水平。基于此，本文依托于內蒙古大學的調查項目，深入內蒙古自治區通遼市庫倫旗進行實地調研，通過調研數據和訪談經歷總結出當前內蒙古自治區在牧區城鎮化發展過程中存在的問題，并提出相應的對策。

[關鍵詞] 牧區城鎮化；發展對策；內蒙古自治區

[中圖分類號] F299.2 [文獻標識碼] A [文章編號] 1674-7909（2017）26-33-4

1 牧區城鎮化問題的提出背景

城鎮在發展過程中需要發揮不同的功能以滿足不同時期的需求，可以說，城鎮化發展是現階段我國的必經之路。2014年，國家發展和改革委員會出臺了《國家新型城鎮化規劃（2014-2020）》，強調我國已進入全面建成小康社會的決定性階段，正處于經濟轉型升級、加快推進社會主義現代化的重要時期，在這個時間節點上必須意識到城鎮化發展對于整個國民經濟社會發展的重要性。在內蒙古自治區，牧區城鎮數量、面積、人口等方面在城鎮化建設中占有舉足輕重的地位。同時，牧區城鎮是在草地資源開發利用的基礎上發展起來的，是促進牧區經濟發展、提高牧民生活水平、保護草原生態環境的重要平臺。因此，對牧區城鎮化的研究具有推進民族地區發展，促進全國各區域協調發展的重要意義[1]。

內蒙古自治區庫倫旗是一個半農半牧區，蒙古族人口占59.17%，南部為農區，北部為牧區。2016年，庫倫旗政府工作報告顯示，庫倫旗累計投入城市建設資金29億元，實施了南環路橋、庫倫鎮城鎮供水改擴建、東出口連接線等工程。常住人口城鎮化率達到38.5%，較“十一五”期末提高了1.5%；庫倫鎮區建成區面積達到9.91 km2，較“十一五”期末增加了2.33 km2。該地區由于過度放牧存在著土地沙化問題，并且隨著公共服務均等化的推進，牧區由于地域特征和生活習慣的特殊性阻礙了公共服務均等化的發展。因此，研究庫倫旗的城鎮化發展問題具有一定的典型意義。

2 研究方法及內容

本文主要通過實地調研結合個別訪談的方法進行研究。調研地點選取為內蒙古自治區通遼市庫倫旗。庫倫旗是國家級貧困縣，其內部少數民族占總人口比例數量高達60%，具有一定的研究意義，經過考慮后選取該地區作為調研目標。

研究內容主要聚集在兩方面，一方面是針對已被城鎮化的農牧民，主要依托這部分群體研究城鎮化的質量；另一方面是針對未被城鎮化的農牧民，研究在牧區城鎮化過程中需要注意的問題及阻礙[2]。針對已被城鎮化的農牧民，調研涉及的主要內容如表1所示；針對未被城鎮化的農牧民，需要研究的內容則有一些區別，具體如表2所示。

通過以上研究內容，依托課題制訂的問卷，最終在通遼市庫倫旗的幾大城鎮化后新建的社區與庫倫旗下的幾個牧區進行發放，最終共得到261份有效問卷。

3 庫倫旗牧區城鎮化發展存在的問題

3.1 產業結構

2012年，庫倫旗全旗地區的一二三產業比為22∶52∶26，同2007年的34∶32∶34相比，第二產業占據著絕對的比重，第一產業和第三產業的比例均在減少。第一產業的減少說明現在政府的城鎮化工作正在進行，在農牧區進行農牧業生產的人減少了。但是，現在從事第一產業的農牧民在城鎮化過程中出現了問題。牧區城鎮化是一個自愿的過程，在保障其城鎮化的同時也要尊重其返鄉的意愿。但是，現在蒙古族居民一旦接受了城鎮化之后，就失去了他以前在農牧區擁有的土地和牲畜，當他們在城鎮中找不到工作，想回到農牧區生活時，已經失去了收入來源。隨著這樣一個不可逆過程的持續進行，庫倫旗第一產業的比重一直在降低。造成第一產業比值減少的原因還有近幾年的土地沙化問題。在當地了解到，庫倫旗周邊的塔敏查干沙漠不斷沙化導致很多蒙古族農牧民無法進行農牧業生產，政府只能在治理沙化的同時將這一部分的蒙古族農牧民遷入城鎮中。

同時可以看到，第三產業的比值也在降低。第三產業比值的降低引發了2個問題，一是已經城鎮化的失業蒙古族居民的再就業問題。第三產業比例的減少意味著自主創業的減少。調研過程中很多受訪者都表示，政府在就業方面缺乏指導。有些人表示在接受再就業培訓之后依然找不到工作，一方面是政府沒有提供就業崗位，另一方面是政府沒有提供服務信息平臺。以一位從事家政服務的居民為例，政府在對其進行再就業培訓之后沒有提供工作崗位，而她只能自己出去自謀生路。在家政服務方面，供需雙方存在信息溝通障礙。他們希望政府能建立一個提供就業信息的平臺，幫助他們自力更生。二是從事第一產業的蒙古族農牧民很難找到工作。由于蒙古族農牧民的文化水平限制，一般他們在城鎮內都是從事第三產業，第三產業比值的減少意味著從事服務業的企業和個人數量的減少，從而導致了就業崗位的減少，這就切斷了一部分城鎮化進程中蒙古族農牧民的經濟收入來源，進一步使城鎮化受阻。

另外還發現，一二三產業比值的調整很大一部分是由于政府的干預造成的。從2016年庫倫旗政府工作報告中看到，庫倫旗現在主要發展的還是第二產業。東蒙水泥有限公司三期工程、佐源糖業有限公司糖制品生產等一批立旗型項目相繼建成投產，并已成為全旗財稅收入的支柱。并且，總投資10億元、占地面積30 km2的庫倫沈陽工業園區和三家子工業城正在建設當中。政府大量的財政和精力投入到第二產業中，但由于工業生產的自動化和專業化特性，其并不能給庫倫旗帶來很多就業崗位。而且，現在的第二產業還在前期投入建設中，對于政府的財政并沒有多大幫助。由于政府將大量的資源傾斜給第二產業，所以造成了第三產業不受重視的現狀，導致很多私人企業和小型企業破產，直接減少了工作崗位的提供，從而進一步增加了牧區城鎮化的難度。

3.2 就業結構

從問卷結果發現，已經城鎮化的蒙古族居民的就業情況以自主創業、非正式務工及事業單位為主，企業員工的數量極少，這是一種就業結構的不平衡。

首先是無業的居民。之前提及，文化水平成為了蒙古族農牧民城鎮化之后就業的阻礙之一。他們的文化水平導致他們難以找到好工作，普通工作又不如他們在農牧區的收入高，所以他們陷入了一種尷尬的境地。而且，這些人由于語言和文字原因，來到漢族聚居地之后需要一定的適應過程，所以在就業方面缺乏優勢。第二種無業的居民是以前有工作但現在失業的蒙古族居民。由于政府的產業轉型，所以一些從事第三產業的蒙古族居民就失去了工作。而且很多失業后的蒙古族居民都沒有政府的任何補貼。政府一定要考慮如何將新來的人口安排到已經成熟的就業體系中，而不能讓失業成為城鎮化的代名詞。

其次是自主創業人員。在被調研的對象中，約有10%的人選擇自主創業。其實自主創業是解決城鎮化之后蒙古族農牧民就業的一個重要途徑?，F在，庫倫旗已經建立起專門的創業園區，為大學生和農民工提供創業服務。但是，這些創業服務并沒有針對已經被城鎮化的蒙古族居民。創業園區首先會為創業人員提供培訓，從前文可以發現很多已經城鎮化的蒙古族居民也參加了創業培訓，但制約創業培訓的效果有兩點，一是語言溝通和文化水平的制約，二是創業培訓沒有結合地方特色。首先，從受訪的對象來看，已經城鎮化的蒙古族居民文化水平普遍低下，語言文字也是他們的一個大問題，所以培訓效果可能沒有達到預期效果。其次，自主創業培訓沒有結合地方特色和實際。目前，庫倫旗的創業園區會提供焊接、新材料、計算機應用等技術培訓班，但這些培訓的內容并沒有結合當地的實際，而且沒有考慮到被城鎮化的蒙古族居民的文化層次。簡而言之，現在庫倫旗自主創業的服務一定要將被城鎮化的蒙古族居民覆蓋進來，為他們提供適合、有效的培訓[3]。

從企業員工的數量來看，政府在此領域還有很大的作為空間。被城鎮化的蒙古族居民都依靠政府安排工作是不現實的，所以大力發展各類企業，也是增加就業崗位，促進蒙古族居民就業的好途徑。現在，庫倫旗政府大力發展第二產業，反而將第三產業的比重減少了，這是不科學的。第二產業的建設周期長，同時依靠當地的各種自然資源，現階段對蒙古族居民城鎮化的幫助不大。而各種企業的發展，不僅可以帶來大量的工作崗位，同時也能提高政府的財政稅收，實現政府財政能力的提高，從而可以完善城鎮化后蒙古族社區的基礎設施。

3.3 人口結構

從受訪者的年齡結構分析發現，31～50歲的居民有64%，而10～30歲的受訪者不到10%。從年齡結構中可以看到，31～40歲的蒙古族居民是最多的，從另一個角度講，他們的孩子已經到了上學的年齡。在訪談的過程中，這一年齡階段的受訪者表示他們基本上都是為了子女的教育才來到城鎮。同時可以發現，調研對象中約有27%處于50歲以上的年齡階層。這部分人的城鎮化原因基本上是為了更好的基礎設施、更好的醫療條件等。所以，政府要想解決蒙古族居民城鎮化的問題，就要從教育、就業和公共服務三方面入手[4]。

3.4 教育結構

從調研結果看，受訪者的教育水平普遍在高中以下。造成教育水平低下的原因有以下幾點，首先是語言障礙。在庫倫旗有很多蒙古族學校，比如，庫倫旗蒙古族小學和庫倫旗四中等，這些學校都是蒙語教學，學生的民族百分之百都是蒙古族。他們接受的都是蒙語教育，在高中之后如果想接受高等教育，他們就必須接受漢語教育或者在僅有的幾個蒙語專業中選擇。以內蒙古大學為例，蒙授專業幾乎都集中在蒙古學學院，其他的專業都是漢語授課，因而，如果蒙古族居民從小接受漢語教學，那么他們的傳統語言文字就會丟失，如果他們從小接受蒙授教學，那么他們接受高等教育又是一個問題。其次是教學內容。每個民族都有自己的傳統思想和文化，這些文化的傳承很大一部分是通過教育來進行的?，F在的少數民族教育都是以翻譯漢語課本為主的，漢語課本體現的是漢族文化的傳承，如果蒙古族學校都學習這樣的課本，那么蒙古族的傳統文化就失去了書面的傳承。同時，翻譯漢語課本也是需要一定周期的，這些翻譯過來的課本缺乏時效性。但是，如果蒙古族學校使用蒙語教材的話，就會與現行的教育體制脫軌，造成了蒙古族學生的升學困難。

4 庫倫旗牧區城鎮化發展對策

4.1 提升領導干部群體整體專業素質

當前，政府領導干部群體缺乏一定的決策專業知識，所以產生了決策時缺乏前瞻性，決策只能解決一部分問題，對于以后的發展造成阻礙等一系列問題。對此，要不斷優化政府領導干部尤其是決策層的文化素質，吸納有才能的人投身到城鎮化建設中[5]。

4.2 政府要適度放權

針對政府過多干預企業問題，看似與牧區城鎮化沒有關系，但是調研后發現，政府過度干預企業成為了阻礙牧區城鎮化發展的一大因素。在這其中存在著一個鏈條：政府過度干預企業，致使企業破產，企業破產導致就業崗位減少，這就導致搬遷到城鎮的蒙古族居民沒有工作；同時，企業破產導致政府稅收減少，很多職工的養老保障也成了問題，因而城鎮化進程受到了阻礙。因此，政府對于企業發展要適度放權，給予企業自主性，充分發揮企業市場作用，促進企業發展，從而促進就業，為城鎮化中搬遷人員的就業提供保障[6]。

4.3 政府要有可持續發展觀

調研發現，當地政府的財政能力很低，沒有自力更生的能力。當地政府的財政主要依靠中央撥款和拍賣資源來生存。這種發展模式是不可行的，政府要有長遠的發展規劃，不能依靠販賣資源等先發展后治理的模式去生存，只有地方企業發展興旺，政府的財政能力才能提高。

4.4 加強政府在蒙古族居民城鎮化過程中的角色扮演

牧區城鎮化不是簡單地將蒙古族的農牧民搬遷到城鎮中，政府還應解決后續的就業、醫療、交通等問題。政府應出臺相關政策，解決城鎮化中出現的問題。

4.5 政府強化對返鄉機制的掌控

蒙古族居民城鎮化是一個自愿的過程，在保障其城鎮化的同時也要尊重其返鄉的意愿。但是，現在蒙古族居民一旦接受了城鎮化之后，就失去了他以前在農牧區擁有的土地和牲畜，當他們想回到農牧區生活時已經失去了收入來源。因此，政府應出臺針對性政策，為這些有意愿返鄉的農牧民提供便利[7]。

參考文獻

[1]周璇，唐柳，王茹.農牧區城鎮化模式創新與新型農牧區綜合體建設研究[J].農村經濟，2016（9）：49-55.

[2]王皓田.人畜合-離式游牧與牧區城鎮化新探索——以內蒙古四子王旗為個案[J].貴州民族研究，2016（4）：45-48.

[3]潘桂英，張江朋.牧區城鎮化路徑現實選擇——基于內蒙古自治區的調研[J].人民論壇，2015（36）：221-223.

[4]白維軍.牧區城鎮化進程中的地方政府職能轉變[J].貴州民族研究，2014（12）：24-28.

[5]厲以寧.牧區城鎮化的新思路[J].北京大學學報（哲學社會科學版），2012（1）：5-10.

[6]邢華.我國區域合作治理困境與縱向嵌入式治理機制選擇[J].政治學研究，2014（5）：37-50.

[7]蔡嵐.合作治理：現狀和前景[J].武漢大學學報（哲學社會科學版），2013（3）：41-46，128.