戰略投送軍民融合建設發展體制機制研究

劉嘉生，彭富兵，鄭 旭，徐學紅

(1.長安大學 研究生院，西安710064； 2.軍委后勤保障部 運輸投送局，北京100858；3.軍事交通學院 聯合投送系，天津300161； 4.駐哈爾濱鐵路局牡丹江軍代處，黑龍江 牡丹江157000)

● 戰略投送 Strategic Projection

戰略投送軍民融合建設發展體制機制研究

劉嘉生1，2，彭富兵3，鄭 旭3，徐學紅4

(1.長安大學 研究生院，西安710064； 2.軍委后勤保障部 運輸投送局，北京100858；3.軍事交通學院 聯合投送系，天津300161； 4.駐哈爾濱鐵路局牡丹江軍代處，黑龍江 牡丹江157000)

體制機制問題是制約戰略投送軍民融合發展的關鍵問題。針對當前戰略投送軍民融合建設發展存在的問題，從體制機制角度,提出建立權威高效的戰略投送軍民融合領導機構，健全協調順暢的戰略投送軍民融合運行機制，完善系統配套的戰略投送軍民融合法規制度，為加快形成全要素、多領域、高效益的軍民深度融合發展格局提供制度保障。

戰略投送；軍民融合；體制機制

習主席強調指出，軍民融合發展關鍵是要解決好體制機制問題，健全相應的組織管理體系、工作運行體系、政策制度體系[1]。當前，戰略投送軍民融合建設發展存在領導管理機構缺失、頂層規劃設計不完善、需求對接渠道不順暢、部門利益固化藩籬難破除、政策法規制度不細化等問題。解決戰略投送軍民融合發展的體制性障礙、結構性矛盾、政策性問題，要重點在健全完善體制機制上下功夫。

1 建立權威高效的戰略投送軍民融合領導機構

軍民融合深度發展是國家戰略，是國家意志的集中體現，這就需要強化國家主導，提升融合層次，逐步形成國家統籌統管、軍地無縫對接的深度融合發展格局。加大統籌統管的力度，推進軍民融合由目前的軍地主管部門分別對接、對口協調的行業融合，向以國家集中統一領導、統籌規劃安排和高層組織協調為主轉變，實現戰略投送與國家交通運輸建設同步設計、同步運籌、同步落實、同步推進。

戰略投送軍民融合建設發展，涉及軍地雙方多個部門、多類資源和多種力量的綜合運用，必須建立集中統一、權威高效的領導機構，在國家層面建立戰略投送軍民融合發展領導機構。2017年1月22日中共中央政治局會議決定，設立由習近平任主任的中央軍民融合發展委員會，作為中央層面軍民融合發展重大問題的決策和議事協調機構，統一領導軍民融合深度發展[2]。在中央軍民融合發展委員會下，可以考慮設立戰略投送軍民融合發展分委會或席位，統一領導戰略投送軍民融合深度發展。該分委會可由國務院分管交通運輸的副總理任主任，成員包括與戰略投送相關的軍委聯合參謀部、后勤保障部及國家交通運輸部、工業和信息化部等部委的領導。其辦事機構可以依托國家交通戰備辦公室來設立，專職負責處理戰略投送軍民融合建設管理的日常工作。

按照軍委管總、戰區主戰、軍種主建的軍隊領導管理體制改革思路，戰略投送軍民融合也應實現建用分離，國家戰略投送軍民融合領導機構領導戰略投送軍民融合建設，軍隊戰略投送指揮機構(聯合作戰指揮中心戰略投送指揮控制分中心)統管平戰時戰略投送軍民融合運用。為了加強戰略投送組織實施的統籌力度，戰時和應急情況下，可在軍委聯合作戰指揮機構下設臨時性戰略投送聯合指揮機構，以戰略投送指揮控制分中心為基礎，吸收軍委國防動員部、裝備發展部、軍種運輸投送部門，以及國家交通運輸部門(包括交通運輸部、鐵路局、民用航空局)、民政部、公安部等有關部門參加。主要職能是負責戰時戰略投送(軍事運輸)調度指揮工作，組織協調民用運力動員征用和軍地運力的統一計劃、統一組織、統一指揮，實現平戰有效銜接和快速轉換。

2 健全協調順暢的戰略投送軍民融合運行機制

2.1 軍地協商制度和納入發展機制

充分發揮國防交通建設協商制度的平臺效應，將戰略投送建設納入國家和地方交通建設規劃計劃，為全方位加強軍民深度融合提供指導。加強宏觀、中觀、微觀3個層次的納入發展。宏觀層次是將戰略投送軍民融合發展規劃納入國家交通建設發展規劃；中觀層次是將區域戰略投送發展規劃納入區域交通運輸發展規劃之中，優化區域戰略投送建設結構布局，提高建設效益；微觀層次是將戰略投送建設項目納入交通運輸企業或部門建設項目之中，重點解決好交通建設貫徹國防要求的項目和標準問題。地方各級政府在編制綜合交通運輸體系發展規劃和交通建設規劃時，必須征求國防交通主管部門的意見，并納入有關國防交通工程設施建設規劃相關內容。

2.2 軍事需求提報機制與建設項目通報制度

區分軍隊與地方兩大主體，完善軍事需求提報機制與交通建設項目通報制度，是實現需求有效對接的重要舉措。一方面，明確軍事需求提報的責任主體和事權劃分，特別是應強化國家和戰區兩個層次國防交通主管部門在軍事需求提報及匯總中的職能。加強軍事需求論證研究，準確反映新的軍事戰略方針、新型作戰力量建設、國家安全利益拓展、軍事斗爭準備對交通基礎設施及民用運載工具的客觀要求，解決好貫徹什么、在哪些領域貫徹、貫徹到什么程度的問題。規范需求提報、論證、審核、落實的程序方法，把握軍事需求提報的時機，確保軍事需求能夠及時納入國家交通建設中長期發展之中。另一方面，健全國家交通建設項目通報制度，使軍隊及時掌握發展動態、跟進提出軍事要求，地方及時掌握軍隊需求、納入交通建設之中。

2.3 基于市場運作的激勵約束機制

在社會主義市場經濟條件下推進戰略投送軍民融合，必須轉變思想觀念，探索建立與多元化市場經濟(價值規律、市場化運作)相適應的利益驅動機制。合理調整利益關系，增強交通運輸企業參與戰略投送的積極主動性。首先，細化征用補償辦法。充分利用經濟杠桿，對貫徹國防要求任務、承擔軍事運輸保障任務的單位和個人，參照《國防交通法》，進一步規范補償內容、形式、辦法，合理劃分補償類別，明確補償標準，做到有據有依[2]。其次，建立合同管理制度。借鑒美軍“第一類后備役力量”契約化管理方式，與交通運輸企業簽訂“戰略投送力量建設和應急保障協議”，并結合年度任務和重點運輸任務，細化相關協議，完善合同體系，形成戰略投送力量契約化的管理體制。如新疆方向的航空油料運輸、西藏方向的冷鏈集裝運輸，都可以通過“商業協議”運輸的形式，外包給有關地方運輸企業，減輕部隊運輸的壓力。再次，完善運價策略方法。深入開展軍事運輸運價水平和運價政策研究，重點進行通用裝備物資市場運價研究、特殊軍事裝備運輸價格和增加勞務成本支出數量研究、軍運設施新建以及改(擴)建成本研究、載運工具貫徹軍事要求及加(改)裝成本研究以及組織開展戰略投送支援力量組建、管理、訓練成本和運營損失研究；優化運價計價，完善結算方式，落實補助補償標準，分類構建國家、軍隊、交通運輸行業運價政策、補償方式和結算方式，為戰略投送支援力量、后備力量健康有序發展創造良好環境。

2.4 監督評估機制

要研究制定戰略投送軍民融合監督評估管理辦法，建立常規化的監督評估工作制度，明確軍地有關部門在監督評估中的責任和權利，以及評估的種類、指標、程序等，推動形成行業內部評估與第三方評估、中期評估與總結評估、定性評估與定量評估等相結合的監督評估體系。強化對具體項目實施情況跟蹤、分析、評估，加強對戰略投送軍民融合資金的審計監督，健全項目跟蹤問責制度。根據軍民融合發展目標，軍地聯合制訂工作指標量化考評體系，納入各級機構績效考評體系和領導干部考核體系，對規劃計劃執行、重大項目進展、綜合效益發揮等情況進行評估、監督、反饋和通報，真正形成黨委統攬、軍地配合、強勢推進的良好氛圍，促進軍民融合持續協調發展。

3 完善系統配套的戰略投送軍民融合法規制度

隨著軍民融合戰略的深化，軍民融合相關的法規制度取得了一些進展，但仍顯薄弱，大多為部門規章或規范性文件，綜合性法律仍未出臺。要徹底改變軍民融合靠感情維系、靠關系協調、靠覺悟推動的現象，形成全要素、多領域、高效益軍民融合深度發展格局，還需要加強法規體系建設，發揮法律法規的規范、引導、保障作用，將軍民融合納入法治化軌道。

3.1 加快出臺戰略投送軍民融合的基本法律

世界發達國家都制定有一整套基本法規制度來保證經濟社會建設滿足國防和軍隊建設需求。與發達國家相比，我國軍民融合發展基礎法律建設比較滯后，相關的基本法律立法范圍窄、界定不夠明晰，目前，我國只有《國防法》《國防動員法》《國防交通法》等母法，軍民融合式發展在許多方面無法可依。針對這一問題，一方面要加快頒布出臺專門、統一的基本法。當前，《國防交通法》已經頒布實施，指導軍民融合的綜合性法律《軍民融合促進法》已擺上日程。這兩大法律的出臺，將為戰略投送軍民融合深度發展提供基本遵循，有力解決戰略投送法規制度在上位法律的薄弱問題。另一方面，對現行的上位基本法律進行修改、補充。雖然《國防法》對軍隊建設和經濟建設協調的有關組織領導管理機制作了宏觀規定，但其中缺乏對軍民融合發展的具體規范和可操作性條文，需要對相應的條款進行必要的修改、補充，尤其要注重總結成功經驗和軍地認可的程序辦法，及時固化為規章制度，充實到相關法規政策中去。

3.2 制定民用運力動員征用、補助補償等法規辦法

發達國家大多建立了一套比較完善的關于戰略投送軍民融合發展的法律制度，明確規定在戰略投送軍民融合發展過程中，軍地雙方的權力、責任、義務和組織實施的具體要求。美國總結第二次世界大戰的經驗，專門制定了較為完備的法律制度，如《州際商務法》《海運法》《商船法》《民航后備隊條例》和《海事安全法》等。美國《商船法》從4個方面規范了美國商船必須執行的事項。其中一項是：商船在建造時，必須符合能擔負戰時運輸任務及迅速改裝為海軍補給船只的各項軍事要求。對于滿足軍事要求產生的額外費用，政府要拿出占商船總建設費的35%作為“造船差額補貼”。僅此一項，美國政府每年就要拿出200多億美元，作為商船建設滿足軍事要求差額補貼的專項費用。我國近年來先后頒發的《國防交通條例》《民用運力國防動員條例》《國防交通法》等，為戰略投送軍民融合走上法制化軌道打下了基礎。要進一步完善相關法規體系，完成相應的配套和規范，增強法規的覆蓋層面和可操作性。如在民航運力動員方面，要高度重視對租賃飛機的規范程序進行論證，為戰時租賃飛機動員提供法理依據。在民船運力動員方面，要解決好民用船舶軍事可用性問題，細化動員征用、加改裝的經費補助補償的規定辦法，提高民用運力動員征用的操作性。

3.3 統一規范軍地戰略投送技術標準

發達國家在軍民融合過程中大多率先從規劃著手，由政府、軍隊共同制訂軍民融合發展的技術標準。在我國，要促進戰略投送軍民融合工作健康、順利發展，制度標準也必須先行。一方面，要完善戰略投送技術標準體系。在制訂與戰略投送建設相關的標準時，應在充分參考地方交通運輸行業技術標準基礎上，切實加強軍用標準體系的統一規劃，根據軍隊戰略投送的要求，提出中、長期總體規劃，對交通相關標準的立項、論證、協調、修改、送審等各個環節，實行全過程領導和政策傾斜。加快建立在民用港口、機場等基礎設施建設，民用船舶、飛機等運載工具建造中貫徹國防要求的技術標準；抓緊修改完善部隊輸送裝載、專業訓練考核評估、軍用飲食供應等技術標準；積極協調將相關技術要求及時納入國標、軍標之中，增強標準的權威性和執行力。另一方面，要推進戰略投送裝備標準化建設。在充分考慮部隊特殊需要的前提下，盡可能做到軍民投送裝備能夠通用、技術能夠共用，盡量減少裝備的型號和種類。要堅持把標準化作為綜合集成建設的一個重要途徑，盡快建立一整套規范的戰略投送裝備標準體系，從裝備型號、科研立項、定型生產到維修保障等，都嚴格執行標準規范。凡是能夠軍民共用的，都應歸口研制，按標準定型，按標準生產，按標準配套列裝統一配發。

3.4 探索構建運輸服務采購合同政策制度

隨著現代軍事物流發展和國家交通運輸市場化，軍事運輸保障逐步從計劃指令模式轉向計劃指令+服務采購等多樣化模式，運輸服務采購實踐逐步增多。如軍用油料運輸中，軍隊與煉油廠、鐵路間的合同運輸，與合資鐵路間的協議運輸；水路、航空軍事運輸中的單一來源式采購運輸，等等。軍事運輸投送要充分發揮市場的杠桿作用，積極探索運輸服務采購的路徑辦法，構建運輸服務采購合同政策制度。一是建立承運商備選庫。全面收集交通運輸企業、物流企業的功能、數量、規模、運營狀況等相關數據，重點結合以往參與軍事運輸表現情況，挑選具有一定規模、保障能力強、服務質量好、信譽高的交通運輸或物流企業，形成“運輸服務采購承運商備選庫”。二是嚴格合同監督驗收環節。簽訂服務采購合同后，應嚴格控制合同變更，對于無故要求變更合同的，應在承運商評估管理時予以記錄，在之后的承運商選擇中原則上不再考慮。嚴密組織合同驗收，運輸企業完成軍事運輸任務后，由評估與監督部門會同被運單位對企業完成任務情況進行綜合驗收。三是突出對合同企業的戰時補償。對參與戰時運輸服務的企業，除正常支付服務費用外，還應給予一定的政策補償。如采取“業務關聯”的方式，將戰時軍事運輸業務與國家大項運輸業務關聯捆綁，對參與戰時軍事運輸的運輸及物流企業在競爭國家運輸業務時有優先權。

4 結 語

戰略投送軍民融合建設發展，重點要在體制機制上下功夫。通過建立權威高效的戰略投送軍民融合領導機構，健全協調順暢的戰略投送軍民融合運行機制，完善系統配套的戰略投送軍民融合法規制度，可為戰略投送軍民融合建設發展提供組織基礎和制度保障，可為推進戰略投送基礎設施、運載工具、力量隊伍、信息平臺等多個要素領域的軍民融合深度發展奠定基礎。

[1] 習近平.把握“五個更加注重” 努力實現更高質量、更高效益、更可持續的發展[M]//中央軍委政治工作部.習近平國防和軍隊建設重要論述選編(三).北京：解放軍出版社，2016：158.

[2] 新華社.中共中央政治局召開會議[N].解放軍報,2017-01-23(1).

[3] 原華.增強軍交運輸軍民融合發展內生動力的對策建議[J].軍民融合，2016(5): 54.

(編輯：張峰)

Development System and Mechanism of Civil-military Integration Construction for Strategic Projection

LIU Jiasheng1,2, PENG Fubing3, ZHENG Xu3, XU Xuehong4

(1.Postgraduate School, Chang’an University, Xi’an 710064, China; 2.Transport & Delivery Bureau,Logistic Support Department of CMC, Beijing 100858, China; 3.Joint Projection Department,Military Transportation University, Tianjin 300161, China; 4.Mudanjiang Military Representative Office Stationed in Harbin Railway Bureau, Mudanjiang 157000, China)

System and mechanism is the key problem of restricting civil-military integration development for strategic projection. Considering the existing problems in current civil-military integration construction, the paper proposes following suggestions to provide system guarantee for forming a total-factor, multi-domain, and efficient development pattern: establishing authoritative and efficient civil-military integration leading institution, completing coordinated and smooth civil-military integration operation mechanism, and perfecting systematic laws and regulations for civil-military integration.

strategic projection; civil-military integration; system and mechanism

2017-03-13；

2017-04-27． 基金項目：國家社科基金重大項目(13&ZD055). 作者簡介： 劉嘉生(1976—)，男，博士研究生.

10．16807/j.cnki.12-1372/e.2017.07.001

E234

A

1674-2192(2017)07- 0001- 04