美國民航后備隊建設及啟示

李遂汝，孟 軍，王 丙

(軍事交通學院 國防交通系，天津 300161)

● 戰略投送 Strategic Projection

美國民航后備隊建設及啟示

李遂汝，孟 軍，王 丙

(軍事交通學院 國防交通系，天津 300161)

針對當前我國戰略投送支援機隊建設存在的問題，借鑒美國民航后備隊廣泛承擔國防部平戰時運輸任務，具備系統完備的機動價值評價和激勵機制，建有軍地一體、高效集中的指揮管理機構的經驗做法，從轉變戰略投送思想觀念、調整戰略投送支援機隊的指揮體制和構建科學的激勵評價機制等3個方面，提出加強我國戰略投送支援機隊建設的建議。

美國民航后備隊；戰略投送支援機隊；戰略投送；軍民融合

戰略投送支援機隊，是我國在航空重點運輸類國防交通專業保障隊伍基礎之上構建的軍民融合航空戰略投送力量體系中的后備力量，是空軍建制運力的重要補充，有助于增強我軍全域機動、多方向快速投送的能力，有利于我軍有效履行海外撤僑、反恐維穩、國際維和、搶險救災等多樣化使命任務。從構成的主體和使用方式上來看，我國戰略投送支援機隊和美國民航后備隊均是以民用航空力量為實體構建，并作為現役建制空軍戰略投送力量的補充。但是，相比于我國戰略投送支援機隊剛剛起步，美國民航后備隊的發展時間更長，體制機制更為完備，并經歷了海灣戰爭、伊拉克戰爭等多次戰爭的檢驗[1]。借鑒美國民航后備隊的建設經驗，對于解決我國戰略投送支援機隊建設過程中遇到的問題，實現我國戰略投送支援機隊的跨越式發展具有重要的意義。

1 我國戰略投送支援機隊建設存在的主要問題

“十二五”期間，為盡快提高我軍戰略投送能力和快速反應能力，按照中央軍委的決策部署，我國開始著眼構建軍民融合的戰略投送力量體系。2013年，根據解放軍原總后勤部、國家交通運輸部、國務院國資委下發的《關于組建戰略投送支援機隊的通知》要求，依托我國現有的航空運輸類國防交通專業保障隊伍組建戰略投送支援機隊，作為我國軍民融合戰略投送力量的后備力量。2017年1月1日起施行的《中華人民共和國國防交通法》規定：“國家以大中型運輸企業為主要依托，組織建設戰略投送支援力量”，進一步為戰略投送支援機隊的組建提供了法律依據。戰略投送支援機隊組建以來，多次執行重大軍事演習、新老兵運輸等航空運輸任務，極大拓展了原有運輸類國防交通專業保障隊伍的職責使命，提高了民用運力保障部隊遠程投送的能力。但是，從我軍在未來戰爭中的投送需求出發，我國戰略投送支援機隊主要還存在以下幾個方面的問題。

(1)機隊運用范圍有限。自組建以來，戰略投送支援機隊主要承擔3大類軍事運輸任務：一是日常軍事運輸任務中的新老兵運輸；二是演習演練中整建制輕裝部隊或裝備輕型車輛的先遣分隊的運輸；三是應急條件下人員和救援物資的運輸。從被運對象的性質來看，戰略投送支援機隊主要以人員運輸為主，兼顧軍民通用型物資的運輸，極少參與彈藥等軍用危險品和中、大型常規武器裝備的運輸任務。但是，從未來信息化戰爭中我軍的投送需求來看，戰略投送支援機隊作為空軍現役建制運力的補充，應在戰場前沿和后方基地之間的戰略戰役運輸階段，能夠承擔與空軍現役建制運力基本相當的人員、裝備和物資的運輸任務。否則，就整個戰略投送力量體系來說，戰略投送支援機隊將由于不具備某些物資裝備的運輸能力，而成為整個力量體系的短板，影響體系整體效能的發揮。

(2)機隊組建模式不符合民航企業的主要價值取向。當前，我國戰略投送支援機隊是國家部委和軍委機關根據戰略投送力量建設整體規劃，依據《國防交通法》的有關規定，通過協調國有大中型民航企業以行政指令的形式組建的。對于民航企業來說，由于航空軍事運輸任務的危險較高、困難較大、運費偏低、易影響其正常運營，加入戰略投送支援機隊將對其經濟利益帶來直接的負面影響。隨著國家經濟體制的改革，在市場經濟條件下，國有民航企業作為自主經營、自負盈虧的市場參與者，追求經濟利益是其主要的價值取向。因此，在這種組建模式下，民航企業必然缺乏加入戰略投送支援機隊的直接動力。特別是當企業主管領導國防意識淡薄時，將給戰略投送支援機隊的組建帶來一系列困難，并會影響機隊執行任務的質量和效率。

(3)機隊組織管理權與空軍現役建制運力不一致。我國戰略投送支援機隊平時由民航企業負責組建和管理，戰時和應急條件下由部隊運輸投送部門統一調配，其組織權在運輸投送部門，管理權在民航企業；而空軍現役建制運力由空軍作戰部門集中管理，運輸投送部門僅負責運輸計劃的擬制和運輸組織[2]，其組織權在運輸投送部門，管理權在作戰部門。可以看出，盡管戰略投送支援機隊和空軍現役建制運力的組織權均在運輸投送部門，但管理權卻分屬不同部門，且兩大管理部門與運輸投送部門之間均不具有隸屬關系。由于不同部門管理之間的差別，運輸投送部門在組織航空戰略投送中將面臨通信聯絡、指揮協同和聯合保障等方面的困難，難以將戰略投送支援機隊和空軍現役建制運力真正融為一體，限制了軍民融合戰略投送力量體系整體效能的發揮。

2 美國民航后備隊建設現狀

美國于1952年3月通過《國防部民航后備隊計劃》，確立了“民航后備隊”這一組織形式，并在海灣戰爭和伊拉克戰爭中對民航后備隊進行了廣泛的運用。經過60多年的建設，美國民航后備隊在力量構成、指揮管理、獎勵評價、征召調用等方面形成了一整套較為成熟的機制做法，對解決當前我國戰略投送支援機隊存在的主要問題具有重要的啟示作用[1]。

(1)民航后備隊廣泛承擔國防部平戰時運輸任務。美國航空企業通過與國防部簽訂運輸合同來加入民航后備隊，并承擔國防部分配的運輸任務。在戰時和應急條件下，其主要承擔3大部分的運輸任務：國際運輸(長途運輸和短途運輸)、國內運輸(本土運輸和阿拉斯加運輸)和航空醫療后送(AE)。每一部分的運輸任務又可進一步劃分為人員運輸和貨物運輸。從運輸的對象來看，美國民航后備隊以人員運輸為主，并承擔大量包括彈藥在內的危險品運輸任務[3]。例如，海灣戰爭期間，民航后備隊共承擔了近2/3的人員和1/4的物資運輸。而根據美國運輸司令部公布的數據，如果未來美國介入大規模局部戰爭，民航后備隊需承擔40%的物資運輸和近100%的人員運輸任務[4]。此外，美國民航后備隊的承運企業在國防部下屬的美國運輸司令部的管理下，還承擔國防部城市間個人訂票業務、國內小包裹快運業務和全球快遞小包裹業務等平時運輸任務。通過廣泛承擔國防部平戰時的運輸任務，美國民航后備隊承運企業與國防部之間形成了穩定的合作關系，并熟悉國防部航空投送中各型物資的運輸要求，便于戰時和應急條件下實現快速動員。

(2)構建了系統完備的機動價值評價和激勵機制。為了吸引民航企業加入民航后備隊，美國國防部制定了一系列的激勵機制，主要包括3個方面：一是協調總務署將政府部門平時可盈利的城市間個人訂票業務、國內小包裹快運業務和全球快遞小包裹業務等交由民航后備隊的承運企業完成；二是允許民航后備隊的承運企業使用美國軍事基地進行商業活動，使用軍用機場作為備降機場；三是為參加美國民航后備隊的飛機和人員提供戰爭風險保險，并根據地區危險程度劃定民航后備隊的使用范圍。此外，在建立完備的激勵機制的同時，美國國防部還構建了系統的機動價值評價機制，以保證民航企業執行民航后備隊任務的質量和效率。所謂機動價值評價機制，即美國國防部根據民航企業編入民航后備隊飛機的可靠性、燃油經濟性和所承擔的運輸任務，按照一定的規則評價民航企業在航空投送中的價值大小，并根據民航企業的機動價值分數決定其所獲得的獎勵的大小。通過激勵機制和機動價值評價機制的雙重作用，美國民航后備隊實現了國防利益和民航企業經濟利益的統一，有利于充分調動民航后備隊的運輸能力。

(3)建立了軍地一體、高效集中的指揮管理機構。美國戰略空運力量包括美軍空中機動司令部管轄的現役建制運力和美國民航后備隊兩大部分。其中，美軍空中機動司令部雖然行政上受空軍部的領導，但在執行任務時，美國運輸司令部對其負有指揮權[2]。美國民航后備隊的承運企業在執行平時運輸任務時，如國內小包裹快運和全球快遞小包裹業務，便接受美國運輸司令部的管理，與美國運輸司令部形成了穩定的合作關系。戰時，美國運輸司令部通過與民航后備隊承運企業簽訂的合同，同樣對其負有指揮權。此外，美國聯邦航空局作為平時全美民用客、貨運輸公司的管理部門，戰時也將劃歸國防部管理，可進一步加強國防部下屬美國運輸司令部對民航后備隊的指揮管理權。通過將美軍空中機動司令部下屬現役建制運力和民航后備隊統一到美國運輸司令部下進行指揮管理，加強了美國軍地航空運力的協同配合，有利于充分發揮美國戰略空運力量的整體實力。

3 加強我國戰略投送支援機隊建設的建議

(1)轉變戰略投送的思想觀念，拓展戰略投送支援機隊的運用范圍。長期以來，基于我國國情軍情，我軍形成了一系列關于遠程戰略投送的固有思想觀念，成為我國戰略投送支援機隊運用范圍受限的根本原因。主要體現在3個方面：一是我軍長期以來堅持的國土防衛戰略和“大兵團作戰”的戰爭思維，導致軍隊指揮員形成了“重視以規模運輸為特點的鐵、公路投送方式，輕視以精干快速為特點的航空投送方式”的思想觀念；二是在航空投送裝備技術水平有限的情況下，我軍長期堅持的“人裝一體”式投送理念，限制了航空投送方式的適用范圍；三是由于我國航空運力的長期不足，導致航空運力難以單獨承擔規模化投送任務，進而形成了將航空投送視為輔助投送手段的基本認識。因此，隨著我軍軍事戰略的逐步轉變和國家整體航空運力的逐步提升，為拓展戰略投送支援機隊的運用范圍，必須從轉變戰略投送的思想觀念著手。具體來說，主要有3個方面：一是增加航空運輸在我軍日常運輸中的比例。可通過論證彈藥、油料、大中型常規武器裝備航空運輸的方式方法，適當將現有運用鐵、公路運輸的日常運輸任務交由民航運力來完成。短期內盡管會增加軍事運輸的運費和困難，但從長遠看既可以培養我軍運用民航運力進行投送的習慣，也可以將戰略投送支援機隊的訓練擴展到日常運輸之中，提高其參與軍事運輸的熟練度。二是探索“人裝分離”式投送模式，充分發揮民航飛機人員運輸的能力。我軍長期堅持“人裝一體”式的投送模式以保證被運部隊隨時可形成戰斗力，但從美軍在戰爭中利用戰略預置和空海聯運進行“人裝分離”式投送的經驗來看，只要處理好人員和裝備之間的銜接問題，“人裝分離”式投送模式可以作為拓展民航運力適用范圍的方向。三是在空軍現役建制運力執行任務時適當運用戰略投送支援機隊，以加強我軍軍地協同指揮的機制和軍地協同保障的能力。

(2)適應新時期軍隊改革要求，調整戰略投送支援機隊的指揮體制。為打贏未來信息化戰爭，在新一輪軍隊體制編制改革中，我軍形成了“軍委管總、戰區主戰、軍種主建”的基本格局。其中，“軍委管總、戰區主戰”就是要健全軍委、戰區的兩級聯合作戰指揮機構，形成“軍委—戰區—部隊”的作戰指揮體系；“軍種主建”就是要按照軍隊專業化發展要求，由軍種完成部隊的日常訓練、建設和管理工作。按照這一格局的基本要求，對于戰略投送支援機隊和空軍現役建制運力的組織指揮體制來說，二者平時的建設管理屬于“軍種主建”的范疇，應仍按照“民航企業建設管理戰略投送支援機隊，空軍管理建設其現役建制運力”的模式進行；但對于急戰時的指揮調配，需打破當前運輸投送部門僅有組織協調權的現狀，將二者作為保障聯合作戰行動的要素，統一由軍委或戰區的聯合作戰指揮機構進行指揮調配。具體來說，根據戰略投送支援機隊和空軍現役建制運力指揮權統一的層級，又可分為兩種不同的調整模式：一是將空軍現役建制運力按戰區進行劃分，并與本戰區內的戰略投送支援機隊統一由本戰區聯合作戰指揮機構指揮。同時，為保證航空運力跨戰區投送的順利實施，賦予軍委聯合作戰指揮機構對全國戰略空運力量的優先指揮權。二是充分考慮到航空運力跨區投送的戰略屬性，將空軍現役建制運力和戰略投送支援機隊的指揮權統一到軍委聯合作戰指揮機構的層級，由軍委聯合作戰指揮機構統一指揮調配全國的戰略空運力量。

(3)構建科學的激勵評價機制，激發民航企業參與航空投送的動力。構建激勵評價機制的最終目的是為了實現國防利益和企業經濟利益的統一，以最大化地發揮民航企業的運輸能力。其中，激勵機制的作用在于平衡企業的經濟利益，評價機制作用在于維護國家的國防利益。從美國民航后備隊的激勵評價機制來看：激勵機制方面，盡管美國民航后備隊的承運企業在完成美軍戰略投送行動中也面臨危險較高、困難較大、易影響其正常運營等有損其經濟利益的因素，但其激勵機制著眼于從其他可盈利項目上尋求企業經濟利益的平衡，其關鍵在于保證民航企業在與軍方的業務合作中實現總體盈利；評價機制方面，既考慮了民航企業所提供的飛機性能，又考慮了民航企業實際承擔的投送任務的安全風險，其關鍵在于客觀、全面、公正地區分民航企業在航空投送中的貢獻大小。基于此，按照美國民航后備隊激勵評價機制的基本邏輯框架，可構建適應我國國情、軍情的激勵評價機制。具體來說：激勵機制方面，要尋求戰略投送支援機隊承運企業的利益平衡點，就應當在提高運費標準、提供運輸保險和保證運輸風險可控的前提下，積極擴展戰略投送支援機隊承運企業與軍方合作中的盈利業務。如，將軍隊各部門的航空差旅、國內通用物資的周轉調配和海外維和部隊補給等可盈利的運輸任務，交由戰略投送支援機隊的承運企業唯一承擔。評價機制方面，應在征求戰略投送支援機隊主要承運企業意見的基礎上，從我軍航空戰略投送的實施要求出發，論證提出科學系統的綜合評價體系。

4 結 語

戰略投送支援機隊是我國民航運力急戰時航空戰略投送的拳頭力量，有效彌補了我軍航空戰略投送運力的不足。盡管戰略投送支援機隊的發展時間尚短，但美國等西方航空投送軍事強國在民航運力運用方面已有較為豐富的建設經驗。因此，結合我國國情、軍情，借鑒國外航空投送中民航運力運用的先進經驗，是實現我國戰略投送支援機隊跨越式發展的有效途徑。

[1] 劉寶新,伍林,魯飛,等.美國民航后備隊建設發展及啟示[J].軍事交通學院學報,2014,16(11):13-16.

[2] 楊爭會,徐為軍.美、俄航空軍事運輸特點及對我軍的啟示[J].軍事交通學院學報,2011,13(12):72-76.

[3] 鄭智,魏愛國,楊建明,等.美軍彈藥運輸配送發展趨勢及啟示[J].軍事交通學院學報,2013,15(6):84-86.

[4] 王守輝,常剛.美國民航后備隊建設發展及啟示研究[J].外軍軍交運輸,2013(3):7-10.

(編輯：張峰)

US CRAF Construction and Inspiration

LI Suiru, MENG Jun, WANG Bing

(National Defense Traffic Department, Military Transportation University, Tianjin 300161, China)

Considering the current problems in support fleet construction of strategic projection in our country, the paper firstly learns following experiences from US CRAF: undertaking transport task in peacetime and wartime, possessing systematic and complete value evaluation and incentive mechanism, and constructing civil-military integrated and efficient command management institution. Then, it proposes suggestions on strengthening support fleet construction of strategic projection in our country from 3 aspects: changing strategic projection thought and concept, adjusting command system of support fleet, and establishing scientific evaluation and incentive mechanism.

US CRAF; support fleet of strategic projection; strategic projection; civil-military integration

2017-03-07；

2017-03-20． 作者簡介： 李遂汝(1989—)，男，碩士，助教．

10．16807/j.cnki.12-1372/e.2017.07.002

E234

A

1674-2192(2017)07- 0005- 04