老齡化背景下民辦養老機構發展狀況分析

【摘要】：廣州市自1992年就開始進入老齡化社會，據統計，廣州市民辦養老機構數量占廣州市養老機構的60%，民辦養老機構的占地面積和老人活動面積均大于公辦養老機構，由此可見，民辦養老機構是養老機構的重要組成部分。目前廣州市公辦與民辦養老機構存在著入住率不均衡，且民辦養老機構存在服務設施不完備、護理人員素質不高、經營水平欠佳、優惠政策落實不到位等問題，因此政府管理部門應積極參與，對民辦養老機構在政策法規層面給予積極扶持，促進民辦養老機構健康穩定經營。

【關鍵詞】：老齡化；民辦；養老機構

一、引言

早在2010年2月，廣東省老齡委公布的一份官方數據稱，2015—2035年將是廣東老年人口數量增長最快的時期，平均每年凈增長48萬人左右。作為省會城市，廣州面對社會老齡化的挑戰更為嚴峻。 按照國際慣例，60周歲以上人口占總人口比例達到10%即已進入老齡化社會。2014年10月，廣州市老齡工作委員會、廣州市民政局、廣州市統計局首次發布2013年老年人口和老齡事業數據，指出廣州初步進入中度老齡化社會。

從國內外養老事業的發展歷程看，要想養老事業健康有序的發展，應該將養老機構作為社會事業建設的重要內容，根據投資主體的不同，國內將養老機構分為公辦、民辦兩大類，民辦養老機構是養老機構的重要組成部分。因為廣州市現有公辦養老機構床位數遠不能滿足需求，民營養老機構作為第三組織部門，能夠彌補市場失靈和政府失靈的缺陷，然而民辦養老機構卻存在床位閑置率高、配備設施不完善、資金不足、缺乏專業人才等現象，因此政府管理部門應積極參與，在政策法規層面給予積極扶持，對民辦養老機構落實相關優惠政策，建立指導和監督兼顧的收費機制，以促進民辦養老機構健康穩定經營。

二、民辦養老機構發展現狀

隨著人們生活水平的提高、質量的提升、觀念的改變、少子化老齡化的趨勢日趨嚴重，但隨著人口流動性的加強，養老機構已成為許多老人除了居家養老之外的一種重要的養老選擇，養老機構是一個受福利，多元主義理論所影響的重要產物，即政府將社會福利的供給部分或完全轉移到私人部門，同時引入市場機制，這種養老方式不僅可以減輕現代家庭的負擔，同時又需要由政府和社會共同的支持和分擔。

總體來說，廣州市養老機構的供給主要是民辦機構所提供。在未來，民辦養老機構仍然是養老行業發展的主力軍，這些機構的發展關系到了整個養老機構的服務品質與發展方向。結合廣州市老齡人口數量與廣州市目前的養老機構所提供的床位來看，若按國際通用標準每100位老人需要五張養老床位計算，目前床位的缺口約為3萬張，其實我國所提出，到2015年床位數的標準為每千人三十張床位計算，人均五千張，這說明廣州市養老機構的供給不能滿足社會的需要，在老齡化繼續加劇的背景下，養老機構的市場發展前景很廣闊，有巨大的潛力可以開發和挖掘，而其中民辦養老機構起支柱作用。

但是由于設施設備和管理方式的不同，廣州市養老機構發展呈現兩極分化，差距較大，大部分公辦養老機構規模龐大，設備先進，按國家標準配置設備和人員，服務內容多樣化，服務隊伍專業化，經營模式現代化，入住率直線上升。而一些民辦養老機構，規模較小，設備簡單，管理方法單一，服務內容局限于基本的生活照料上，入住率較低，個別機構近一年，入住率不足10%。根據國際經驗表示，民辦養老機構的發展需要政府的支持和助推，強化政府在機構養老服務中的責任擔當，是有效緩解養老供需失衡，矛盾的根本途徑，本文基于老齡化日趨嚴峻的背景下、廣州民辦養老機構的現狀及養老市場供需失衡的現狀，找出當前民辦機構發展存在的主要問題，并探討未來民辦養老機構的發展思路和途徑。

三、民辦養老機構的必要性與可行性

1、有效彌補公辦機構養老的不足

目前，全市每千名老年機構養老服務床位30張，離國家目標每千名老年人35到40張床位有一定差距。廣州市存在著公辦養老機構床位“一床難求”，民辦養老機構卻床位閑置、入住率低的問題。自2014年1月20日起，廣州市公辦養老機構入住評估輪候試行辦法在廣州實行，廣州市市民可以直接通過政府在官方網站上的社保服務欄目中所公布的相關信息，查詢到各家養老機構的入住情況，并可以通過上網申請進行入住。從政府官員網站公布的信息可以看出，公辦養老機構均無空床位、等候入住與評估的老人，各個機構的數量不一。而民辦養老機構入住率，還存在較高的空置率，入住率不到一半的情況占20%，這說明對于民辦機構來說，他們的服務沒辦法吸引老人入住，這些直接影響到他們的經營情況以及未來的發展。因此民辦養老機構的發展需要政府的支持和助推，強化政府在機構養老服務中的責任擔當，是有效緩解養老供需失衡、矛盾的根本途徑。政府應積極引入社會力量 ，加大對民辦機構的政策法規支持力度，積極有效緩解公辦養老機構床位不足的問題。

2、整合社會資源，拓展社會組織發展空間

目前，廣州民辦養老機構床位占床位總數的70%左右，成為廣州提供機構養老服務的主要力量。廣州已形成了政府主導、社會力量廣泛參與的養老服務格局。廣州在全國率先出臺規范和扶持民辦養老機構發展的專門政策，通過新增床位資助、運營資助、稅費減免等方式，大力扶持民辦養老機構發展。

為充分發揮市場在資源配置中的決定性作用和更好地發揮政府作用，逐步使社會力量成為發展養老服務業的主體，民政部、發展改革委、教育部等十部委2015年聯合發布了《關于鼓勵民間資本參與養老服務業發展的實施意見》。意見提出，支持采取股份制、股份合作制、PPP（政府和民間資本合作）等模式建設或發展養老機構。鼓勵社會力量舉辦規模化、連鎖化的養老機構，鼓勵養老機構跨區聯合、資源共享，發展異地互動養老，推動形成一批具有較強競爭力的養老機構。這便使民辦養老機構可以充分利用社會資源，拓展社會組織發展空間，充分利用政府的優惠政策及政策扶持政策實現發展，刑成強有力的競爭市場。

四、當前民辦養老機構遇到的困境

1、床位閑置、入住率低

廣州市公辦養老機構與民辦養老機構入住率存在冷暖兩重天的現象。公辦養老機構提供的床位數量有限，收費不高，長期處于供不應求的狀況，與公辦養老機構相比，大多民辦養老機構入住率并不高，同時還存在部分機構的床位大量閑置的情況，究其原因主要是公辦養老機構有大量與充足的財政資金以及多項優惠政策的支持，且公辦機構的收費不高，服務質量較好，受到人們的好評與青睞。相反，民辦養老機構由于存在盈利或生存的壓力，迫使他們的收費，使得其遠不及公辦的有吸引力，同時部分機構的服務也不及公辦的具有競爭力， 導致民辦養老機構出現床位閑置、入住率低的想象。

2、資金不足、經營水平總體不佳

養老服務本身就是一種“準”公共品，當這種服務由政府提供，即公辦養老機構的相關費用是通過財政部門提供資金，有了政府的兜底，這類機構很容易做到收支平衡，但相對民辦養老機構來說，生存比什么都重要，沒有收支的平衡就不能談發展。目前廣州大多民辦養老機構，都存在虧損、經營不佳等情況。社會養老服務機構不以盈利為主要目的，但是合理的收益是必要的，政府實施什么樣的政策法規來幫助民辦養老機構發展是關鍵，這需要政府更好地定位，并提供相應的政策與資金支持。

3、服務人員專業化程度不高、缺乏專業人才

護理服務人員的素質與能力，直接影響到入住老人的滿意度和養老機構的聲譽，養老護理不僅僅是簡單的日常照料，還包括老年人的心理，生理及健康維護等方面的內容，需要專業的知識和技能，但是當前廣州市養老機構所配備的護理人員隊伍總體學歷不高，文化素質偏低，一方面由于年齡偏大，學習能力較差，接受新知識的能力減少，知識結構老化，專業知識匱乏。另一方面是個養老機構，對培訓護理人員的重視程度不高，培訓率不高是這些護理人員缺乏系統的培訓。這也是導致養老事業停滯不前的重要原因之一。

4、配套設施、服務亟待完善

隨著社會的進步，養老服務由滿足老年人的基本溫飽型需求，逐漸轉變為高層次服務需求，即全方位的服務。廣州市公辦養老機構普遍開辦時間較早，硬件設施比較優越，管理服務有一定的經驗，有較強的市場競爭能力。民辦養老機構雖開辦時間較短，設備配置較新、配套設施比公辦機構更為完備，但是由于成本和費用等原因，這些設施并沒有得到充分的利用，相應的服務與管理水平還欠佳，養老服務的效果并不太令人滿意，且經營管理理念還比較落后，難以提高服務層次與品質。

5、審批手續復雜，優惠政策落實不到位。

國家對社會力量興辦養老機構，主要有幾方面的優惠政策：一是土地使用優惠，如對營利性養老服務機構建設用地，可參照新建制造業項目，以工業用地最低保護價供地。二是稅收的優惠，包括營業稅、房產稅與土地使用稅。三是床位的建設性補貼與運營補貼。四是電、用水、用氣、用熱將全部按照居民生活類價格執行。五是對行政事業性收費包括土地復墾費，土地閑置費，耕地開墾費，土地登記費等進行減免，但這些優惠政策只是原則性的規定，各地政府民政部門在貫徹落實中存在很大差別，許多民辦機構在水費電費，土地使用建筑等方面并沒有享受到足夠的政策優惠和制度扶持。究其原因是由于在執行政策中，各個部門沒有聯合辦公，范圍，責任不明確出現相互推諉，最后導致相應的政策不能得到落實，據調查，多數機構的管理人員認為，企業虧損的主要原因是由于政府所給優惠政策落實不到位所致。

五、應對措施

1.政府加強政策法規扶持，提高入住率

積極引入社會力量，政府購買服務，引導老人進入民辦養老機構，提高利用率。政府應優化輿論環境，制定有利于民辦養老機構發展的政策法規，提高社會對民辦養老機構的認可，同時以宣傳為先導，促進傳統養老觀念向新的養老觀念逐步改變，應切實加大宣傳力度，充分發揮主流媒體的作用，針對不同類型的老年群體，廣泛開展宣傳活動，引導人們改變傳統養老觀念。讓人們認識到民辦養老機構的優點，積極入住民辦機構，這樣有利于緩解公辦養老機構床位的緊缺和民辦養老機構床位的不足。

2、加強專業培訓，提升護理水平

加強養老護理人員的專業化，是發展養老服務業的決定性要素，是推進社會養老服務體系建設的重要任務之一。在當前的養老服務體系中，從事護理的專業人員大多沒有經過系統的培訓，并獲得相應的資格證書，專業化水平較低，這是影響老人選擇進入養老機構的一大阻力。未來應聯合企業學校，政府三方面的力量，共同促進這一隊伍培養與發展，在高等院校和中等職業技術學校增設養老服務相關專業和課程，加大培訓力度，加快培養老年醫學護理，營養和心理等方面的專業人員，為養老機構提供充足的后備專業護理人員。

另外政府有關部門應撥出專款，加強對養老服務機構在職人員的崗位培訓，強化持證上崗制度，企業應聯合社會力量，結合政府給予的幫助政策實行專業化，職業化和志愿者相結合方式，建設一支專業性強，結構合理，素質優良的護理人才隊伍，進一步提高養老服務水平、為老人提供高質量的生活護理、關注老人的身心健康。

3、加大投入資金、完善相關配套設施

就民辦養老機構而言，應該多方籌資擴展融資渠道，充分利用政府在此方面的專項政策，并結合民間籌資等多種方式發起設立養老機構，拓寬融資渠道，有條件的養老機構可以形成大規模的養老服務點，并積極尋找事實，實際上是吸引，更多資金支持。完善配備設施，如醫療設施，運動，休閑公共設施等，為老人提供一個更加設備齊全的生活環境，滿足老人在醫療運動，娛樂等方面的需求，完善的配套設備，高質的服務將為民辦養老機構創造良好信譽，從根本上提高社會認可度，社會認可度得到提高，將吸引更多的老年人入住，資金來源得以擴大，有利于進一步完善運營條件，為可持續發展奠定良好的基礎。

4、簡化審批手續，落實優惠政策

省政府發布《廣東省人民政府關于加快發展養老服務業的實施意見》要求，對民辦養老機構，各地簡化審批手續、規范程序、公開信息，逐步實現網上審批、服務動態跟蹤和信息化管理。

要促進養老服務業的發展，必須要有政府的支持。自2000年以來，我國各級政府及多個部門在養老機構土地，房產取得或使用，行政管理費用，相關稅收及部分的運營費用等多方面進行了減免呼吁補貼，制定了支持機構養老服務發展的優惠措施，但是在實際的操作中，由于各部門具體操作不明確，溝通不流暢，缺乏執行力度，缺少機構監督，政策落實不到位，這些優惠政策及措施并沒有使用老機構得到相應的優惠，結合具體的實際情況，應將各項優惠政策的內容和執行單位明確化和具體化，理順各部門政策之間的關系，在社會養老機構優惠政策的落實過程中，土地保障，稅費減免金融信貸財政投入，分工機制的問題，應加強相關部門之間的溝通與合作，將各項優惠政策在各個部門中形成具體的操作化。此外，還應加強政府內部或社會第三方機構的監督與監察和作用，保證優惠政策得到切實得落實和到位。

六、結語

隨著社會進步，養老問題越來越成為人類社會生活中的焦點，為減輕國家和家庭養老負擔，建立以居家為基礎，社區為依托機構為支撐的養老服務保障體系，是未來我國養老服務保障的主要模式。隨著社會生活水平的提高及觀念的轉變，機構養老缺口越來越大，僅靠政府力量，已無法滿足不斷增長的養老需求，為此，政府方面提出以民間資本為關鍵力量，推動我國社會化養老服務體系建設，以民辦養老機構承接公辦養老機構部分職能，彌補市場養老需求缺口。所以民間養老機構的發展成為當前和今后一段時間內養老服務體系建設的關鍵推力。

廣州市民辦養老機構在發展狀況與政府為其設定的構想間存在一定偏離，為促進養老機構更高效的參與養老機構行業、更好扶助政府完善養老行業發展，一方面，民辦機構應針對消費者及老人的需求，有針對性的改善民辦養老機構服務質量，以提高服務的滿意度和經營績效，在利用政策優惠的同時，明晰自身的定位，加強自身建設。另一方面政府則應加強幫扶政策的落實，優化民辦機構發展環境，為其更好地彌補社會養老缺口作出貢獻，民間資本若能高效參與發展養老機構的行業，將緩解政府當前養老負擔，為老年群體提供一個更加優質的養老環境，推動我國社會化養老服務體系建設。

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