我國現行戶籍制度改革發展的幾點思考

【摘要】：在十八屆三中全會后的政策推動下，研究我國現行戶籍制度的發展方向，本文通過眾多學者關于戶籍制度改革的觀點，歸納出“取消論”、“脫鉤論”和“統一論”三種，在這三種觀點的啟發下，回歸戶籍制度的基本價值，力圖打破二元戶籍制度，建立一元戶籍制度，以及給出相應的發展建議。

【關鍵詞】：戶籍制度；改革途徑；發展方向

一、我國戶籍制度改革途徑的思路

關于中國戶籍制度改革的方向或路徑，許多學者提出了不同的觀點，歸納起來大致可分為“取消論”、“脫鉤論”和“統一論”三種。

（一）“取消論”，即要求從根本上取消戶籍制度，持這種觀點的人認為，當前戶籍方面存在的問題，無論是城鄉公民待遇差異，還是戶口流動的困難都是由戶籍制度本身造成的，戶籍制度對社會和國家來說是多余的，應該取消這種制度；

（二）“脫鉤論”者認為，現行戶籍制度存在的問題是由于戶籍承載了許多不該承載的負擔，如就業、保障等，因此，戶籍制度改革，實質上是使戶籍制度卸載與戶籍本身無關的各種功能；

（三）“統一論”者認為，戶口管理的二元化，使兩種戶口性質、兩類地域人口在獲得個人發展機會上不能享用平等的機會，客觀上形成了一種新的城鄉對立，因此，戶籍問題是城鄉二元戶口造成的，取消二元戶口是應有之義。

以上三種觀點都具有一定代表性，而且存在一定的理論和實踐價值，但也存在著片面性。在討論我國現行戶籍制度的改革方向上，我們應該認識到其存在的艱巨性，我們應該建立一種全新的、獨立的和完整的戶籍制度，并與改革完善其他相關制度相結合，同步推進，協調進行，綜合考慮。（肖海英，2006）

二、回歸戶籍制度的基本價值

戶籍制度的基本價值體現在人口動態統計和公民的民事權利證明兩個方面，讓戶籍制度遠離基本價值承載更多的社會公共產品分配職能顯然并不合適。因此，結合國情出發，中國的戶籍制度改革應該基于以下幾點進行：

首先，取消針對城市外來人口的各項歧視性管理，例如不合理的管制等；其次，城市社會公共產品（社會保障、教育等）的分配按照屬地原則一視同仁；最后，在擴大地方社會保障覆蓋面的基礎上努力構建全國范圍的可流動的社會保障體系，逐步形成城鄉勞動者平等遷移、平等就業的機制。余佳、丁金宏《中國戶籍制度：基本價值、異化功能與改革取向》一文中支出戶籍制度的發展方向是讓戶籍制度與社會公共產品的分配制度脫鉤，回歸基本價值。

戶籍的本來功能是證明公民身份與統計人口，現代行政管理理論和實踐也證明，在政府職能中，人口統計及公民身份的證明是一項重要內容，準確全面的人口統計是一個政府正確制定經濟社會發展計劃和政策的基本前提；公民身份的證明，從政府來說是保證社會成員正常相互交往保障社會正常持續的需要而應負的責任，從公民自身來說則是應當享有的一項基本權利。這兩項責任在社會生活中的重要作用以及作為一項職能在行使上的特殊性決定了其必須具備的權威性和有效性要求，從而又決定了政府這方面職能的獨立性和純粹性。我國戶籍制度改革之所以停滯不前，其原因之一就是現行戶籍承載了太多的社會功能，特別是社會福利功能，這也是戶口自由遷移和城鄉戶口呀一體化在相當長時間內無法實現的重要制約因素。

三、打破二元戶籍制度，建立一元戶籍制度

王海光教授對我國戶籍改革制度提出了如下建議：

①加強戶籍立法建設，通過統一立法，規范戶口管理，為保障公民在法治基礎上的遷徙自由確立一個法律制度的框架

②大力張揚戶籍制度改革對推進民主化進程的意義，提高全民的公民意識和平等意識，做到不僅在制度上而且在思想上解放農民，促進社會主義和諧社會的建設

③徹底打破城鄉二元戶口管理體制，建立健全城鄉統一的戶口登記管理制度，廢止阻礙公民遷徙就業的行政限制，培育城鄉一體化的勞動力市場

④建立以法制加市場的調節機制，處理好平等、效益、穩定三者關系，通過科學地設置門檻，促進人口的合理流動：充分利用門檻機制，合理調節城鎮化鏈條上的人口流動；利用市場機制，合理調整區位差異造成的人才流動由西向東的偏移現象；科學地制定門檻標準，促進人口合理流動，增強城市的發展活力

⑤建立由戶口登記、身份證管理等制度構成的，以現代科技裝備起來的科學的人口管理系統，實現靜態管理向動態管理的轉變：加強和完善戶口登記制度，恢復其人口信息統計的本來面目；由靜態管理模式轉變為動態管理模式，建立個人信用系統

⑥把戶籍制度改革同勞動就業和社會保障制度等各項社會改革結合起來，推動土地制度的創新，以城鎮為基礎，通過地區統籌，逐步建立全國統一的社會保障新體系：建立覆蓋城鄉的全社會保障體系；積極推動土地流轉機制的制度創新；轉變管理城市的觀念為經營城市的觀念，培育城鎮的經濟聚集能力和生長機制；在解決二元體制舊的不平等的同時，注意及時解決新的不平等問題，統一城鄉的各項政策規定。

除此之外，許多專家學者對我國戶籍制度的發展趨勢作出了預言：汪立鑫等人認為地方政府為獲得外來人力資本促進經濟增長的好處，將趨向于不斷降低戶籍門檻，因為我國中小城市和大城市相比，因其人均公共福利初始水平較低，從而外來人口加入戶籍后對公共福利的攤薄效應也就較為有限。同時，人均公共福利初始水平足夠高的大城市則可能傾向于不斷提高戶籍門檻，這一過程會一直持續到外來人口的流入下降到不再使城市人均公共福利降低時才能停止， 此時城市戶籍門檻也將趨于穩定。因此，在目前的體制背景下， 真正能自然走向戶籍限制取消的只能是那些人均公共福利初始水平較低的中小城市， 而就那些人均公共福利初始水平較高的大城市而言， 其戶籍政策的自然走向非但不會是戶籍限制的降低和消失， 反而會最終穩定在一個相當高的戶籍限制水平上。馬福云認為，戶籍制度體系改革要兼顧多個方面，受多種因素的限制，戶籍制度的變革目前遠未到位，尚有待深入推進。戶籍制度變遷的內部邏輯揭示出，我國戶籍制度改革要取得進展，需要放棄堅持多年的“城市中心主義”，放棄偏重城市、由城市主導邏輯思維定式，轉變為城鄉統籌發展，反哺農村，并將政府主導和民眾需求結合起來，對戶籍管理及其權益配置制度統籌改革，推進政府公共服務、社會保障的城鄉均衡發展，促進城鄉統籌的人口遷移和資源配置的合理化。

四、結語

總的來說，戶籍制度的改革方向應該趨向一體化，公共服務應該均等化，改革推進應該階段化，主體對象應該差別化，公共產品提供應該最大化，管理應該法制化。同時，我們不應該只看到戶籍制度存在的表面問題，更應該探討其深層次的原因，在資源配置上應該推進城鄉、地域的公平性，樹立國家、公民概念，使得人們不僅在戶籍上享受平等待遇，在人格上也應該如此。

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