我國城鎮老年殘疾人社區福利發展對策探究

【摘要】：我國現有各類殘疾人達8296萬人，約占全國總人口的6.34%，其中60歲以上的殘疾人占63.24%，被稱為“老年殘疾人”。兼具殘疾和年老雙重困難，他們雖然也享受到了一定的經濟社會發展成果，但由于各種復雜的社會原因以及他們自身的障礙導致與社會格格不入，在改革中也受到了較之健全人群體更大的沖擊，承受了更大的壓力，付出了更多的改革成本，現行福利體制也不能很好地覆蓋他們的需求，特別是在生活成本和壓力更高的城鎮地區，老年殘疾人的需求并不能很好保障，無法實現“活得有尊嚴”。社區福利是殘疾人社會福利發展的新思路，本文從城鎮老年殘疾人現實問題出發，從社區福利發展的角度提出健全社會福利法律法規|、推廣小型社區服務模式、促進社區康復服務建設、加強專業人員和無障礙建設、提供老年殘疾人福利津貼、發展長期護理與臨終關懷等對策。

【關鍵詞】：老年殘疾人；殘疾人福利；社區福利

殘疾人是一個因身體殘缺與功能障礙有特殊困難的社群。在國際上，重視殘疾人社會保障不僅構成了殘疾人事業發展的基礎性內容，更被視為一個國家或地區經濟發展與文明進步的重要標志。[1]現今中國正處于經濟加速發展，機遇與挑戰并存的特殊時期，國家正加快建設覆蓋城鄉居民的社會保障體系，因此努力為殘疾人構建一個健全的社會保障網是發展殘疾人事業是中國時代發展與文明進步的客觀要求。黨的十八大明確提出，“健全殘疾人社會保障和服務體系，切實保障殘疾人權益”。[2]

2012年7月，國務院發布《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》，指出“提供基本公共服務是政府的職責”，“中國公民有權享受政府提供的基本公共服務項目及其標準”。《規劃》明確基本公共服務的范圍包括公共教育、勞動就業創業、社會保險、醫療衛生、社會服務、住房保障、公共文化體育、殘疾人服務等八個領域，目標是到2020年基本實現基本公共服務均等化，即不論貧富、性別、地域都可以公平地獲得基本公共服務。2017年3月，國務院印發的《“十三五”推進基本公共服務均等化規劃》進一步強調，基本公共服務均等化要從解決人民群眾最關心最直接最現實的利益問題入手，以普惠性、保基本、均等化、可持續為方向，按照“兜住底線、引導預期，統籌資源、促進均等，政府主責、共享發展，完善制度、改革創新”的基本要求，穩步提高均等化水平。殘疾人服務是殘疾人社會福利的重要模塊，也是推進基本公共服務均等化的重要內容。同時，殘疾人社會福利建設和發展一直以來是學界熱點，近幾年在養老問題的帶動下，老年殘疾人的社會保障問題開始受到關注，社區福利一直是殘疾人福利的重要內容，本文從老年殘疾人的特殊需求出發，探究城鎮老年殘疾人社區福利的發展對策，對提高老年殘疾人生存質量，實現我國社會福利體系構建以及實現基本公共服務均等化均有重要意義。

一、老年殘疾人群體特殊性

我國殘疾人口基數大，普遍生活水平低。我國現有各類殘疾人達8296萬人，占全國總人口的6.34%，涉及的家庭人口達2.6億人，相當于我國每五個家庭就有一個家庭有殘疾人，同時，我國60歲以上的老年殘疾人占殘疾人總數的63.24%[3]。老年殘疾人包括兩個類型：一是由隨著年齡的增大，因身體器官自然老化而殘疾的老年人，規模會隨著老齡化的加快而加速膨脹；另一個是在達到年老標準前便已經殘疾的，現在達到老年的殘疾人。無論是哪種類型的老年殘疾人，都兼具殘疾與年老兩項特殊困難，屬于雙重困難群體。老年殘疾人主要存在以下幾點特征：

1. 經濟基礎薄弱

生活在城鎮的老年殘疾人，無法依靠農業種植，也無法依靠農村集體經濟，同時他們因年老無法參與市場化競爭，無法進行經濟勞動，而現行的社會救助和福利制度也無法保證他們的生活需要，需要親人接濟，往往孤苦、極度貧困。

2. 自身機能障礙

對于老年殘疾人來說，年老帶來的身體器官老化及功能喪失會加劇殘障，與處在其他年齡段的同類別的殘疾群體相比較，其殘障程度往往更嚴重，完全康復的可能性低。由于殘疾人群體的特殊性，他們對于社會幫扶的需求程度更高，不僅僅是失能和護理需求，還包括自身障礙導致的困難，比如肢體障礙、語言障礙等，對社會和社區的需求更強烈。

3. 心理異常脆弱

老年期是人生的喪失期，不僅會喪失親友，還是會喪失健康，同時在經濟狀況不斷削弱，自理能力逐漸喪失的漫長過程中，老年人的自信心、自我價值也會逐漸逝去，特別是對于本就處于弱勢地位的殘疾人和因病致殘老年殘疾人群體更甚。羅伯特·哈維格斯特（R. Havighurst）認為，老年人只有積極參與社會，才能重新認識自我，保持生命的活力。[4]

4. 家庭依賴性強

與其他年齡段的殘疾人相比，老年殘疾人對家庭的依賴性更強，這既表現在對家庭經濟的依賴上，也表現在對大量照料服務和精神慰藉的需要上。第二次全國殘疾人抽樣調查表明，在未工作的殘疾人中，已喪失勞動能力的老年殘疾人占56%，而在60歲以上的老年殘疾人的主要生活來中，領取離退休金和領取基本生活費的只占未工作的老年殘疾人總數的21.5%和5.6%，有財產性收入、保險收入和其他收入的占2%左右，由家庭其他成員供養的比例高達72%。[5]老年殘疾人對家庭的高度依賴，既增加了家庭成員的經濟負擔，也減少了家庭成員的社會勞動供給時間和勞動供給量，使整個家庭陷入收入減少和負擔增加的雙重困境。此外，第二次全國殘疾人抽樣調查表明，老年殘疾人家庭戶在2005年的人均收入為3246元，其中城鎮老年殘疾人家庭戶人均收入為5904元，農村為2262元，分別占同年城鎮居民人均可支配收入和農村居民人均純收入的56.3%和69.5%。[6]這樣的現實，又會在一定程度上增加家庭成員對老年殘疾者的不滿和厭惡，很容易造成家庭照料供給不充分的現象。

二、我國城鎮老年殘疾人社區福利存在的問題

1. 缺乏專項的福利津貼

老年殘疾人的經濟來源一般由年輕時的積蓄、養老金或離退休金、家庭成員的經濟支持、低保金或救濟金以及工資收入等組成。從現實情況來看，以上幾項來源并不能滿足老年殘疾人對經濟保障的需求。目前我國養老金整體發放水平均不高，只有24. 15%的老年殘疾人享有養老金；領取低保的老年殘疾人只占5. 3%，領取過救濟的老年殘疾人占8. 6%，但老年人對貧困救濟的需求量卻占整個需求量的25%。[7]而且老年殘疾人的家庭經濟普遍比較困難，不能很好的滿足老年殘疾人的各類需求。在當前各項社區福利中，有兒童津貼、老年津貼，但是對于更困難的老年殘疾人群體并沒有一個更好水平的津貼補助。

2. 缺乏特殊的服務保障

在第二次全國殘疾人抽樣調查中，對醫療服務和救助有需求的老年殘疾人為63675人，占被調查老年殘疾人的74.4%，而實際得到過醫療服務和救助的為31572人，僅占有需求的老年殘疾人的49.6%，即醫療服務的供給與需求比小于0.5，有一半以上的老年殘疾人的醫療服務需求是得不到滿足的。[8]而目前能提供殘疾人特殊服務護理的社區養老機構更是屈指可數，在社區內接受針對老年殘疾人機能需求的服務也極度困難。

3. 缺乏必要的情感保障

老年人害怕寂寞和孤獨，各項功能喪失導致的心理創傷嚴重，更需要關愛和呵護，獨自生活也充滿危險。而老年殘疾人由于其身體機能的特殊性和社會認同度弱化，在社會地位上更處于弱勢，同時由于社會參與度低、與社會接觸少，缺少交流和溝通的現象更是普遍存在，情感上對家庭的依賴也更為強烈，但現實卻是家庭和社會很少能滿足老年人的情感需求。即使有一些配備比較健全的社區擁有老年服務型機構（如日托中心、養老院等），開展老年心理安撫活動，設置老年大學，但不能保證其工作人員經過老年學相關知識的專門訓練，無法真正了解和理解老年人的需要，無法替代家人給予老年人精神慰藉。

4. 缺乏完備的無障礙設施

實施無障礙建設存在認識盲點，政府沒有將無障礙設施作為一種社會福利制度來對待，民眾也沒有考慮弱勢群體的需求，很多時候無障礙設施會被忽略、占用和破壞。此外，相較于無障礙設施的建設，信息和交流無障礙建設的起步和發展更顯滯后。除了一些經濟發達、國際性強的大型城市，大多數城市對信息無障礙的建設觀念不強，服務行業的人員對于聾人手語、殘疾人特殊用品用具的使用方法掌握性低，對于殘疾群體的特殊生活用品的供給少，給殘疾人的生活帶來了極大的不便，特別是對于老年殘疾人來說，自身的殘疾加上衰老所帶來的器官性能衰退，導致生活非常不方便，與社會格格不入。

三、我國城鎮老年殘疾人社區福利發展對策

對于老年殘疾人來說，他們的身體狀況和經濟條件限制了他們的活動范圍，使得他們對社區的依賴程度要遠遠超過健全人群，社區才是殘疾人生活的最主要依托，同時基于對老年殘疾人特征的前述分析，老年殘疾人較其他殘疾群體更需要完善的、健全的社區福利體系。當前我國對于殘疾人福利事業的發展同歐美一些高度福利的國家相似，著力向社區化方向發展，強調“只有把社區殘疾人的工作做好，殘疾人事業才能扎下根本，才能獲得廣泛而堅實的基礎”。[9]但是針對老年殘疾人這一特殊群體并沒有更優化的福利設計。2000年8月，中國殘聯與民政部等14個部門聯合提出了《關于加強社區殘疾人工作的意見》，明確了當前我國開展社區殘疾人工作的基本原則。

殘疾人群體的多元性、復雜性決定了殘疾人社會福利發展路徑的多樣性。[10]福利社區化是我國目前社會福利制度發展的最新趨勢，是殘疾人社區福利建設的最突出成就，具體來說有三個特點：一是服務對象社會化，是開放型而非封閉型；二是資金籌集社會化，是多渠道籌集社會福利資金，包括政府公共投入、社會投入、福利彩票、受益者付費等；三是服務供給社會化，即社會福利需要通過廣泛的社會公共組織網絡來具體實施，服務愈是社會化，社會福利事業就愈是能夠得到全面的發展。福利社區化旨在讓社區中有能力的居民和團體就近提供服務，讓老人、殘障人等能在自己的家庭或社區中接受服務，目標在于建立起一個以家庭服務為基礎，社區服務為依托，福利機構為補充，投資主體多元化，服務對象社會化，服務方式多樣化，服務隊伍專業化與志愿者相結合的社會福利發展新格局。

1. 健全社會福利法律法規

當前，我國仍沒有專門的社會福利立法，根本無法對特殊需要的群體，如老年殘疾人群體提供根本上的法律保障，現行規章制度、地方性政策層次低，力度不強，是我國福利制度存在爭議和漏洞的根本所在。所以，健全社會福利相關法律法規的制定，是我國社會福利建設的頂層設計，也是殘疾人福利從根本上構筑起來的基礎工程。

2. 推廣小型社區服務模式

“麻雀雖小，五臟俱全”的小型社區服務模式更能夠為殘疾人提供家庭的氛圍、環境，并提高殘疾人士家庭成員的參與程度。[11]小型社區服務模式堅持以社區為基礎，因地制宜，發揮優勢，形成完善的社區康復服務網絡：在社區內，與殘疾家庭建立聯系，充分發揮社區居民委員會、社區服務中心、社區衛生服務網點、醫院、學校、駐區單位、殘疾人活動場所、志愿者等現有機構、設施、人員的作用，實現社區資源共享，融入到社區服務中，形成縱橫一體的康復服務網絡，即“中心、站、點三位一體”和“預防、治療、康復三位一體”。例如借鑒美國的經驗，以低廉的價格將社區中集中的房屋租給最需要幫助的老年殘疾人，統一提供家務清理、身體檢查、營養三餐等服務，也能監管深居簡出的老年殘疾人的居住安全。[12]

3. 促進社區康復服務建設

社區康復是一種專業康復服務和社區非正式支持網絡相結合的社會網絡模式，它通過在社區中為殘疾人建立各種社會支持關系網絡，并作為殘疾人獲得社區幫助和照顧的基礎。其意義在于：通過設立社區醫療服務中心，提供面向殘疾人的疾病預防、篩查和殘疾康復保健的服務，在社區幫助殘疾人改善身體和精神、心理的功能，使他們盡可能做到生活能自理，與人能溝通。社區康復是社區衛生服務“六位一體”中重要的一項工作內容，同時也是一項能讓社區衛生服務扎根社區的民心工程。

4. 加強專業人員和無障礙建設

目前，我國社區康復機構的專業人員不足，一方面參與社區工作人員不具備老年學、殘疾學知識和老年人、殘疾人專業護理技能，不能對老年殘疾人群體實行強有效的幫助；另一方面，社區工作人員以志愿者居多，他們不能長時間、持續性的對老年殘疾人建立援助關系。建立殘疾人的社會支持系統，從社區支持與服務的角度探索殘疾人教育與康復的模式與技術方法，同時組織與招徠專業人員參與社區福利建設，有助于輔助社區福利建設的發展。

同時，我國無障礙建設發展落后，認識不到位，因此要進一步提高政府、社會和民眾對建設無障礙環境的認識，不占用及破壞無障礙設施，以及加強社區無障礙建設。一方面擴建、改建老年人活動場所，加設無障礙通道、無障礙語音工具等。另一方面倡導服務行業人員學習、了解乃至掌握基本聾人手語；幫助有條件的殘疾人學會使用互聯網，獲取和交流信息；資助貧困殘疾人加入社區求助系統；為聾人、盲人設計和安裝便利生活用品等。

5. 提供老年殘疾人福利津貼

不僅包括現行的對長壽老人的高齡津貼制度、對重度殘疾人的殘疾津貼制度，更應該對老年殘疾人提供特殊的津貼。該津貼應該細分為多內容，分開進行管理，包括生活津貼、交通津貼、殘疾用品津貼、醫療康復津貼等，并可以根據我國的傳統思想，再劃分一份為喪葬津貼，了卻老年人的后顧之憂。當然津貼的水平應高于一般老年人津貼、殘疾人津貼。

6. 發展長期護理與臨終關懷

長期護理與臨終關懷的意義在于，保障老年人晚年生活有質量，死得有尊嚴。我國現階段長期護理以及長期護理保險已在籌備階段，然而臨終關懷仍是一個較空白的領域，中國人的傳統觀念中，“送終”很難讓人接受，但是基于人道主義的臨終關懷是不可避免的趨勢。

總而言之，探索和發展社區福利是我國城鎮老年殘疾人福利制度的發展新路徑，它不僅能有效保障老年殘疾人的生活，增強了老年殘疾人及其家庭對社區的歸屬感和認同感、社會的參與感、生活幸福感，更重要的是，有助于“讓殘疾人活得更有尊嚴”，促進社會的和諧發展，對我國社會保障體系健全完善有深遠意義。

參考文獻：

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