人民政協開展地方立法協商的必要性分析

【摘要】：地方立法是中國特色社會主義立法體制的重要組成部分，在地方立法過程中，重視人民政協開展地方立法協商，有利于吸納多方意見、謀取最大共識，確保民主立法與科學立法的有機統一，有助于提升立法質量、強化政協職能，有利于建設社會主義政治文明，推進國家治理體系和治理能力現代化。本文主要對人民政協在地方立法過程中進行立法協商的活動的必要性進行研究。

【關鍵詞】：地方立法協商；人民政協

一、我國地方立法現狀

地方立法作為中國特色社會主義立法體制的重要組成部分，在法制建設和國家社會生活中發揮著不可忽視的作用，有著不可或缺的地位。地方立法是指相對應的地方國家機關，依立法權限制定和修改效力不超過本行政區域的規范性法律文件活動的總稱。[1]即享有立法權的地方國家機關，依據憲法和法律的相關規定，根據本地區的實際需要和具體情況，依照法定職權和程序，制定、修改、廢止規范性法律文件的活動。

根據2015年修訂的《立法法》第七十二條規定，在我國，地方立法包括兩個方面，一是地方人民代表大會及其常務委員會負責本級地方性法規的制定，二是地方人民政府負責本級地方政府規章的制定。從現狀來看，我國各地地方立法機關在進行地方立法活動之時在鞏固人民民主專政、適應社會主義市場經濟、推進全國地方法制建設等方面均取得一定實效。總體而言，地方立法在地方立法原則的正確指導下取得了一定的實績，但仍然存在一些不足。首先，不能夠充分體現正義價值，重利益輕正義、地方保護主義、過度保護部門利益等現象依然存在。最后，不能夠充分實現民主價值，公眾參與缺乏制度設計，阻礙多元利益表達。當前的問題主要體現在立法機關主導過強，民主立法傾向于形式主義，信息公開程度不夠，民主程度不足。

二、人民政協對地方立法協商的重要意義

中國人民政治協商會議章程規定，中國人民政治協商會議（簡稱人民政協）是中國人民愛國統一戰線的組織，是中國共產黨領導的多黨合作和政治協商的重要機構，是中國政治生活中發揚社會主義民主的一種重要形式。十八屆四中全會《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出：“充分發揮政協委員、民主黨派、工商聯、無黨派人士、人民團體、社會組織在立法協商中的作用”。地方政協參與地方立法有助于實現地方科學立法、民主立法。

（一）人民政協的性質、作用和職能

《憲法》序言中規定，中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度將長期存在和發展。中國人民政治協商會議由界別組成，實行“大團結、大統一、囊括一切代表人物”，是我國的最廣泛的愛國統一戰線組織，具有組織上的廣泛代表性，協商上的民主性。我國政協的作用是由其性質、地位決定的，具體表現為組織作用、參謀作用、監督作用、協調作用、團結作用、宣傳作用等方面。[2]政治協商、民主監督、參政議政。這三項主要職能是各黨派團體、各族各界人士在中國政治體制中參與國是、發揮作用的重要內容和基本形式，體現了人民政協的性質和特點，是人民政協區別于其他政治組織的重要標志。

（二）人民政協參與地方立法協商的重大意義

根據《立法法》第五條規定，立法應當體現人民的意志，發揚社會主義民主，堅持立法公開，保障人民通過多種途徑參與立法活動。立法協商是立法過程中立法主體、各類利益相關者對立法中的重要爭議問題溝通、商談、尋求各方最大共識的活動過程。[3]重視發揮政協在地方立法協商的作用，有利于實現地方科學立法、民主立法。在民主體制下，立法并不單純是法律事務，其還是國家與社會之間的重要紐帶，立法與利益表達、意見表達密切相關，政協其能夠為國家與社會之間的良性互動提供場域與平臺。[4]在此平臺之上，公民通過參與公共事務、立法事務來實現與國家、政府的良性互動。人民政協是基于政治公共領域而非國家權力體系的政治組織，其具有政治的表達權、建議權和參與權，但不具有制度意義上的表決權、決策權和決定權。

第一，地方政協本身就是中國最具特色的民主協商的平臺，是協商民主的重要渠道，有一套成熟的協商辦法、機制，也有著優良的協商傳統。民主立法的本質，是保障和實現人民民主，把人民的利益訴求和意志主張在民主法治的框架下充分表達出來，有效匯集起來，通過立法程序上升為國家意志。匯集民意和表達民意是民主立法的基礎，人民政協具有匯集民意和表達民意的組織基礎。廣泛的公眾參與是民主立法的重要體現，公眾最大限度地有序參與立法過程，通過多種形式和渠道有效地表達自己的意志和愿望。此外，如果公眾通過法律制度和程序使自己的意志在立法上表達得越充分、匯集得越完整，立法就越能夠充分體現人民當家作主的民主價值，那么，公眾也越愿意選擇通過法律制度和程序的方式來表達意志、追求利益，而更少地采用非法的、有可能付出極大代價的極端方式來尋求自己利益的實現。

第二，地方政協的機構設置及其工作機制使其能勝任地方立法協商職能。法律法規影響眾多不特定主體的行為與利益，因此，立法的過程必須要充分聽取各方的意見和建議，即使是少數人的意見也應當聽取與尊重。中國人民政治協商會議地方委員會的組成，根據當地情況，參照全國委員會的組成決定。地方人民政協委員來自于社會的各個界別，幾乎涵蓋社會所有界別類型，他們有序參與到地方立法協商中來，系統地反映本界別或各社會階層廣大群眾的意愿及對黨委、政府的建議和意見，最大限度地表達社會各界的利益訴求，天然搭建起聯系各界別內部廣大人民群眾的有效橋梁，保障其合法的民主權利，避免立法考慮不周給社會帶來的不利影響，避免出現部門利益法制化，部門利益制度化。此外，人民政協中委員多為社會各界的代表人物和社會精英，人才薈萃，智力密集，在立法協商中可以為立法設計提供更多有價值的建議，在經濟、科教、文化等領域有較強的說服力與話語權，更好地提升立法科學水平，提高立法實效。

第三，地方政協是地方民主立法制度執行的有效載體。制度是實現民主立法的基本前提和重要保障，同時，還要有能夠保證民主立法制度切實發揮實效的載體，人民政協組織就是民主立法制度執行的有效載體之一。立法，既關系國家和地方的大政方針，也是政治、經濟、文化和社會生活的重要問題，立法協商，是決策前的協商，是人民政協以政治協商的方式參與民主立法的一種重要活動。人民政協履行立法協商職能，是指政協常委會議、主席會議及有關專門委員會，在立法機關初審之前，對有關法律法規草案進行論證、協商，發表意見和建議的活動，是人民政協履行政治協商、參政議政職能的重要形式。由社會各政黨、主要社會團體和各界代表人士組成的人民政協，可以成為民主立法制度執行的有效組織載體之一。人民政協組織可以通過常委會會議、主席會議和各專門委員會會議，采用專題協商會、座談會和反映社情民意等方式，從立法原則、立法技術、立法內容、法律規范等各個方面，提出意見建議。把社會各界人士的意志和利益，通過具體的程序和機制，有序有效地進行匯集和反映，落實到法律文本中去。

注釋：

[1]周旺生：《立法學》，法律出版社2000年版。

[2]張平夫：《人民政協概論》，中央編譯出版社2008年版，第93頁。

[3]朱力宇、葉傳星：《立法學》第四版，中國人民大學出版社2015年版，第169頁。

[4]朱志昊：論立法協商的概念、理論與類型[J]，2015年，第4期《法制與社會發展》。

參考文獻：

[1] 周旺生：《立法學》[M]，法律出版社，2000年。

[2] 候東德：《我國地方立法協商的理論與實踐》[M]，法律出版社，2015年。

[3] 張平夫：《人民政協概論》[M]，中央編譯出版社，2008年版，第93頁。

[4] 朱力宇、葉傳星：《立法學》[M]第四版，中國人民大學出版社，2015年，第169頁。