流域生態保護存在的問題及對策

江秋陽 江佳琦

(1.歙縣水利局，安徽 歙縣 245200;2.黃山市水利局，安徽 黃山 245000)

新安江流域生態共建示范區理念始于2004年由全國人大環資委考察新安江時提出，2011年，財政部、環保部下發《關于開展新安江流域水環境補償試點的實施方案》，由浙、皖2省共建試點期為定2012～2014年。2014年底第1輪試點經國家驗收后，2省積極爭取繼續實施新1輪試點，隨后財政部、環保部下發《關于明確新安江流域上下游橫向補償試點接續支持政策并下達2015年試點補助資金的通知》，明確中央財政繼續對新安江流域生態補償試點工作再支持3年。

1 新安江生態補償機制的成效

經過連續2輪試點，新安江綜合治理，成效顯著，體現如下：

(1)生態效益。試點以來，新安江流域總體水質為優并穩定向好，跨省界街口斷面水質達到地表水環境質量標準二類，千島湖湖體水質大為改善，營養狀態指數逐步下降。

(2)經濟效益。科學編制新安江生態經濟示范區規劃，構建綠色產業體系。結合生態補償機制試點，倒逼產業轉型，構筑綠色產業體系，實現綠色生態與綠色發展和諧統一。

(3)社會效益。新安江流域首輪試點工作入選2015年中央改革辦評選的全國十大改革案例，得到央視、人民日報、新華社、經濟日報等主流媒體深入報道并予以高度評價，流域內廣大干部群眾的生態環保意識不斷增強。

(4)制度效益。建立了較為完整的工作機制，包括綜合協調、“河長”管理、垃圾兌換超市、斷面水質考核、創新資金投入、項目管護機制等。2017-07月29日中央第4環境保護督察組在向安徽省反饋督察通報中，特別肯定了安徽省積極探索建立生態補償機制，為全國生態補償工作提供了經驗。

2 流域生態補償機制的問題分析

2017年2輪生態補償機制全部結束，分析前2輪工作繼續新安江生態補償機制存在的問題如下：

(1)資金壓力。試點結束后國家部委及中央資金很可能退出，而繼續推進新安江流域生態補償機制已是2省浙皖共識，要繼續推進資金壓力就擺在2省領導的面前。目前，流域上下游在人均GDP、財政收入、城鄉居民收入等經濟指標上有較大差距，上游廣大群眾脫貧致富的愿望仍然強烈，加快發展與保護環境的矛盾顯得更為突出，如何做到既要GDP的增長又要COD指標的下降矛盾突出。

(2)生態成本化轉經濟效益困難。新安江流域綜合治理是一項系統工程，具有長期性、復雜性、艱巨性和反復性等特點，隨著全球氣候變暖和流域年均徑流的變化，工業化、城鎮化進程加快，水體自凈能力降低、水質變差和各種污染物增加，極端天氣遭遇等不特定因素產生，水質就難以控制，新安江現狀水質處于一、二類標準，繼續向好空間很小，稍有不慎就會反彈，目前水質指標遠嚴于國家水質目標要求，再改善空間不大，黃山人民維護上游水質再提高難度較大，保護生態成本投入化轉經濟發展困難重重。

(3)經濟不平衡下共享共贏問題。浙江經濟遠發達于安徽，上游黃山生態好，但經濟欠發展，下游杭州經濟發達，需要良好的水資源，安徽省在放緩經濟發展速度下，用有限的財力進行生態建設與保護，未來如何尋找自身經濟發展平衡點。

(4)全民參與生態長效機制問題。建立生態保護長效機制要有出于自身利益而積極推動和監督制度運行的組織和個體，生態補償不能僅依靠政府單一投入，唱獨角戲，如何吸引社會各界及全民參與是生態補償機制的新課題。

(5)流域水環境監測網絡和區縣考核體系不完善。前2輪浙皖2省考核以跨界斷面街口斷面水質為和要依據，而區域內沒有建立較為完善的水環境監測網絡，水質惡化后很難較為準確地判斷出問題出在哪里，區縣及鄉鎮上下游沒有具體的考核指標，未開展上下游之間的補償工作。

3 建立流域生態長效機制對策

經分析建立流流域生態長效機制的對策如下：

(1)建立共管機構：新安江跨浙皖2省，隸屬太湖流域局管理，為此建議成立太湖流域局、安徽省政府、浙江省政府為主要成員單位的新安江保護領導組，統籌組織實施新安江生態保護工作，其主要工作職責是協調2省共建共享之大事和建立資源環境承載能力監測預警機制 ， 進行水功能區水質及資源環境承載能力實時監測和定期監測，成果共享，互相監督。

(2)采取多種方式融資。政府要科學引領，積極吸納企業、社會團體、科研機構、社會公眾參與，采取財政貼補、政策鼓勵、稅收優惠、免息貸款、PPP融資等多種方式吸納社會資金注入新安江生態保護工作。

(3)變輸血為造血。前期補償機制主要依靠政府財政資金補貼為主，未來的保護工作要依據2省自身財力造血供血，努力創造“造血”補償的條件，將補償轉化為地方生態保護或提升地方發展能力的項目，并著力解決“斷腕”治水后的“接骨”問題。

(4)加大治污力度。生態保護工作的根本是治污，治污包括空氣、水、土等方面的管理，著力2手抓治污，一手抓綜合整治，通過項目實施提高生態效益，一手抓執法監督，嚴厲打擊破壞生態的行為。

(5)全力推行河長制工作中的一河一策 ：新安江流域600多條河流，5km以上河流均逐河排查、逐段排查、全面梳理，提出問題清單和年度整治任務清單，落實責任主體，制定一河一策，報經縣以上人民政府批準實施。

(6) 細化各地水功能區劃工作： 水功能區劃是水資源保護和水污染防治目標管理的重要基礎，水功能區中的納污能力是水環境管理的重要指標，我省現行水功能區劃是本世際初期頒布制定的，已遠遠不能滿足當前生態環保發展要求，為此，建議迅速組織力量，以區縣為單位制定水功能區劃實施細則，作為區域管理水環境的依據，并明確相關生態保護技術標準和操作管理流程。

4 結束語

2012年實施新安江生態補償機制試點工作，在國家財政部、環保部的支持和下，安徽省把新安江綜合治理作為生態強省建設的“一號工程”，把黃山列為全省唯一的四類市進行考核，降低GDP考核權重，加大生態環保考核權重。試點6年來，黃山市以項目為支撐，突出系列治理和綠色產業，完成投資120.6億元，加快實現末端治理向源頭控制轉變、項目推動向制度保護轉變、生態資源向生態資本轉變，促進流域產業結構調整和綠色發展，推進山水相濟、人文共美的新安江生態經濟示范區建設，建立了可復制系列成功的生態補償制度，取得了一定成效，但對于建立生態強國，服務經濟發展需要還仍有滯后，在新輪國家護持政策未明朗情況下，如何從流域水系著手，建立“源頭管控、過程嚴管、損害賠償、責任追究”的全過程管控體制，深化生態補償機制建設，持續加大治理力度，促進區域一體化發展是擺在黃山和浙江人民之間的重大課題，為此，2省人民必須堅持創新，堅持環境同治、產業共謀、責權明確，建立互利共贏長效的生態保護機制。