基于亳州市利辛縣實踐的空心村形成機理及治理研究

錢曉鐘，吳曉月，宋鑫煜

(1.安徽省土地勘測規劃院，安徽合肥 230601；2.安徽農業大學經濟管理學院，安徽合肥 230036)

2005年安徽省總人口(常住人口，下同)6 114.00萬，其中農村人口3 943.53萬，城鎮化率為35.5%；2015年全省總人口6 143.60萬，其中農村人口3 041.10萬，城鎮化率為50.5%。也就說，2005—2015年，安徽省農村人口減少了902.43萬，城鎮化率提高了15百分點。所以，從理論上講，城鎮化的推進導致農村人口減少，村莊用地面積也應隨之減少。但實際上，2005年安徽省農村村莊用地面積103.0萬hm2，2015年為113.3萬hm2，即隨著農村人口的減少，村莊用地面積卻增加了10.3萬hm2。這10年，安徽省通過實施“整村推進、土地整治”“增減掛”等項目，還復墾了大量的村莊用地，騰出的指標用于發展城鎮和補充耕地等。“十二五”期間，安徽省整治農村建設用地1.5萬hm2，復墾騰退農村村莊用地1.2萬hm2，即全省農村建房占地速度與規模快于農村村莊用地整治復墾速度。調研發現，造成上述現象的根本原因是農民違法占地建房。在新增宅基地中，70%以上屬于違法占地，使“一戶多宅”“超標準占地”“建新不拆舊”成為常態，很多是宅田合一的“田中房”。新建農房中，有的是老一輩為小一輩“置業”，無人居住；大多數是年輕人結婚，女方要求男方必須建一棟樓房，婚后小兩口外出務工，導致“人走樓空”，使農村原本已有大量閑置農房“雪上加霜”[1]。鑒于此，研究新空心村形成機理及其治理方略，既是推進美麗鄉村建設、有效保護耕地、實現城鄉融合發展的理論需求，更是實踐的要求。

1 空心村形成及其演變特征

1.1空心村演變階段分析農村居民點空心化主要分為2個階段，即空心村階段和新空心村階段。空心村階段包含了萌芽期、擴張期、形成期、穩定期，而新空心村階段則是回復期[2]。

1.1.1空心村階段。

(1)萌芽期。新中國成立后，隨著農村經濟的發展，部分富裕起來的農民開始有了建造新住宅的能力和打算。由于新中國社會穩定，形成了“夜不閉戶，路不拾遺”的良好社會風尚。因此，為了尋求良好的居住環境，這些先富起來的人開始在村莊外圍選地建房，村內老宅基地殘存，空心村開始出現。這一時期，富裕起來的農民畢竟少數，因而空心村發展緩慢，處于萌芽時期。

(2)擴張期。改革開放后，很多外出務工農民的收入普遍提高，同時20世紀60年代出生的人口到了成婚年齡，急需新建住房[3]。于是，在村莊外圍修建新房的浪潮開始出現，村莊規模擴大，開始了漫長的空心村擴張期。

(3)形成期。21世紀初，由于城市經濟的迅速發展，高額的工資收入吸引了大批農村勞動力進城務工。這一時期，很多農業轉移人口市民化，農村人口迅速下降，農村住宅大量空置，甚至整個村莊荒蕪，為空心村形成期。

(4)穩定期。中共十六大以后，由于新農村建設逐漸開展，農村受到城市驅動的影響減弱。新農村建設過程中農村生活環境得到了極大的改善，農民即便處于農村也能有一個不錯的收入來源，此時農村受到城市的吸引減弱，人口相對穩定下來，空心村的擴張進入了一個相對穩定的時期[4]。

1.1.2新空心村階段。新空心村形成主要是因為第二代農民工達到成婚年齡后，在農村建房成婚后繼續返回城市務工，空置出大量新房的現象。由于建設用地指標緊張，政府無地供給，所以絕大多數新宅都是違法占用自己的承包地建成的。

新空心村階段即回復期，由于推進新農村建設，統一規劃建設的新村占用大量土地，而第二代農民工在成婚建房后并沒有在農村定居下來，而是繼續返回城市租房打工，形成了“兩棲現象”[5]。

1.2空心村演變特征

1.2.1外圍擴張型。外圍擴張型是最初的空心村演變形態，在人們生活水平提高后，原本緊湊型的居住環境不再符合人們需求，人們開始在村莊外圍建設新房，村莊的內部逐漸空置。

1.2.2村莊撤并型。村莊撤并型即對幾個村莊實施村莊合并的方式，拆除原本的舊房，將農戶的居住地集中起來建立新房。這種方式可以很好地節約土地資源，改善農民的生活條件和居住環境[6]。

1.2.3“馬路經濟”型。隨著農村經濟的發展，交通的通達程度成為了農戶建房考慮的重要因素，當前，新房建設往往是沿著公路兩側而建，導致老宅基地空置[7]。“馬路經濟”下農戶對道路的追求主要是由于鄉村的基礎設施不完全，公路等設施不健全，鄉村的通達度不夠，農戶只能依公路兩側建設新房。

1.2.4新村重建型。在新村建設的過程中，統一規劃的新村大量落成，但大多數新房都處于空置狀態，同時受到傳統觀念的影響，許多老宅人們不愿意拆除[8]。

1.2.5整村荒蕪型。在我國一些偏遠山區或者貧困農村地區，由于當地過于貧困，新一代青年基本都選擇外出求學或打工，富裕起來的人們開始遷居到條件較好的城鎮，村莊原流失的勞動力得不到補充，人口急劇縮減，村莊開始出現荒蕪現象。

1.3空心村成因

1.3.1經濟因素。隨著城市化進程加快，城鄉差異不斷擴大，農村發展既缺少勞動力又缺少經濟基礎。農業比較效益低使得農民不再有種地的積極性，而是選擇進城務工或投資開辦小企業，農村留守人群基本是老人、婦女和兒童，無法支撐農業的發展。另一方面，年輕勞動力在城市依靠其智力和體力較容易賺錢，很少愿意回鄉種地，他們中的一部分人賺錢回鄉后攀比建房，導致大量耕地被占。這些年輕人建房后并不居住，再次進城后形成一批新的空心村。

土地曾是農民的命根子，但是，因農產品價格受市場因素的影響，收益的不確定性讓農民逐漸放棄了土地耕種。農民用承包地建房帶來的效益遠比種糧食高，擁有新房滿足了農民主觀上的要求，這種滿足程度超過了放棄耕地帶來的損失。放棄耕地建設房屋已經成為大多數農村耕地承包者的選擇[9]。

農村基礎設施有限，農村道路的建設滯后，雖然現在大多數農村有了水泥路，但是在新空心村形成的前期，農村道路幾乎沒有排水系統；此外農村的老房子也因為年久失修成為危房。交通不便加上房屋安全隱患，村民選擇另擇地址新建房屋或者直接搬走，形成了新空心村。

1.3.2制度因素。我國農村城市發展水平差異大，主要體現在戶籍制度及其附屬的各種保障和社會福利。擁有城市戶口的城市居民享有多方面的社保，而進城務工農民雖然為城市建設做出了很大貢獻，卻不能獲得城市戶口并享受其種種福利和保障，他們不能在城市終老[10]。因此，這些人就會選擇在農村自己建房，作為回鄉的后盾和保障，致使新空心村形成。

農村土地產權制度不完善也是形成新空心村不可或缺的因素。農村土地雖然屬于集體所有，可是屬于哪一級所有仍很模糊，給土地管理帶來了相當大的困難。法律的滯后性難以保障農村宅基地轉讓的既得收益，造成了農民寧愿將農村住房空置也不愿意轉讓的問題，即農民在外圍建造新宅后，因舊宅無法得到有效的處置而形成了空心村[11]。

1.3.3觀念因素。一是農民封建意識濃厚。很多人迷信風水隨意選擇宅基地，造成村莊無規劃，建房散亂無秩序，形成空心村。二是舊宅的翻建難度大。因農民對舊宅有一種根的情節，認為是上一代傳承下來的，不可以輕易處置，導致建新房不拆舊房而形成空心村。三是節約集約用地意識不強。很多農民認為，建了房子土地就是自己的，沒有意識到土地的所有權問題，隨意侵占土地，認為占地規模越大越氣派，導致土地粗放利用成為常態，形成現實意義上的空心村。

1.3.4法律因素。法律的執行力度不夠。在當前的執法過程中，由于空心村已經大量形成，相關政府部門在執法的過程中遇到的是“法不責眾”的難題，有的干部擔心解決了違法占地的老問題，可能會引起人命關天的大問題，于是對違法占地建房聽之任之，造成新空心村的形成。

1.4空心村危害

1.4.1不利于有效利用土地資源。土地資源是人類社會生產過程中最重要的資源，是諸多生產要素的基礎。我國人口眾多，人均耕地少,農村宅基地閑置更加劇了人地矛盾。空心村的大量擴張，嚴重損耗了土地資源。

1.4.2不利于農村經濟的發展。隨著農業轉移人口涌入城市，農民逐漸富裕起來，而在農村大量建造新宅卻不居住的做法，既浪費了耕地資源，又浪費了大量的資金，不利于鄉村振興戰略的推進。

1.4.3不利于社會的穩定。農民和農村問題始終是社會穩定和發展的關鍵,社會現代化的難點在農村,農民富裕、鄉村振興是城鄉融合發展的出發點和立足點。空心村的產生會導致人地矛盾加劇，在當前經濟的發展趨勢下農村逐漸將成為重心，因而如果不解決空心村問題，在以后的社會經濟發展中勢必引起各種矛盾，破壞社會的和諧穩定。

2 亳州市利辛縣空心村治理實證研究

2.1利辛縣村鎮發展概況利辛縣農村居民基本是自然聚居形成的,規模小，數量多，呈分散布局狀。村莊內部住房布局混亂，占地規模大,占用耕地較多,基礎設施不完善，環境較差,不能形成聚居形態。大多數的村莊居民點布局都不合理，七零八落。

最近幾年,由于農村勞動力大量涌向城市,從事非農業生產,不少人在城鎮安家落戶或是圍繞舊宅建新房等造成了舊宅基地閑置、荒蕪。而在建造新宅時往往大量侵占耕地，嚴重違反了國家法規。

2.2利辛縣空心村治理實踐

2.2.1對農村宅基地合理規劃。首先對于空置宅基地，政府對其進行整合改造轉化為建設用地；其次對于成片空置的宅基地，政府采用有償退出的方式將土地整合利用；最后對于占用農地的農村宅基地，依法采用勸告、協調等方式制止違法行為[12]。

2.2.2制定農村宅基地有償退出政策。利辛縣政府對閑置的農村宅基地治理主要采取農民自愿、合理補償、統一規劃的方式。對于申請宅基地退出的農戶，可以向鎮政府提出申請，經過嚴格審核后，方可批準并開展宅基地有償退出工作。

宅基地的補償工作主要分為新村建設房和貨幣補償。對于退出宅基地后仍有意愿在農村居住的農戶，可以在規劃建設的新村為其解決一套新建房作為補償。對于宅基地退出后在城鎮定居的農戶，可以直接以貨幣的方式對其進行補償。

退出后的宅基地，其處置方式主要是建造基礎設施、修建交通設施、轉化耕地和建設用地指標等。如果退出后的宅基地規劃為建設用地，要根據相關規定辦理集體土地征收手續，將宅基地使用權轉變為國有建設用地使用權[13]。

3 基于空心村治理實證研究的思考

3.1解決“法不責眾”的問題我國農村住房建設過程中大量出現超占土地、占用農村承包地等現象，在很大程度上是由于農戶法律意識淡薄，沒有意識到超占土地或侵占耕地屬于違法行為，甚至誤認為農村承包地的承包經營權為所有權，進而導致農村違法建房成為常態，幾乎家家或多或少都存在類似行為，使得執法難的問題長期存在。因此，安徽省應依法適時啟動地方立法權，制定相關法規，妥善解決“法不責眾”的問題，杜絕因為“法不責眾”就擱置難題。

3.2探索宅基地有償退出機制

3.2.1確定農村宅基地退出對象及退出規模。安徽省農村宅基地確權登記發證工作已基本完成，農戶擁有宅基地的“家底”已基本摸清，即有關部門已經掌握了每戶農戶實有的宅基地規模。下一步，要結合安徽省不同區域的法定人均或戶均擁有的宅基地標準，確定農村宅基地退出對象及退出規模。因此，通過農村宅基地確權登記頒發給農戶的《土地證》上要補充載明該農戶應有宅基地面積和實有宅基地面積，以及權源狀況等，為精準識別宅基地退出對象，推進“因類施策”的宅基地退出機制奠定基礎。

3.2.2建立農村宅基地退出的激勵機制。新型城鎮化必須要解決農業轉移人口市民化問題和城鎮建設的地源問題。與之對應，必須同步推進兩大舉措。

(1)發揮政府配置資源的引導作用。要依據中共十八大以來的一系列文件精神，建立健全宅基地流轉和交易市場，搭建退出宅基地的供需平臺；要建立信息互通、共享的省、市、縣(市、區)和鄉(鎮)4級交易平臺，解決宅基地供需信息不對稱的問題；依據宅基地“三權”分置的現狀和權源性質，合理分割宅基地資產，解決宅基地交易后的利益分配問題；要確保市民化的農民“住有所居，勞有所得，老有所養，病有所醫，學有所教”，逐步降低土地的保障功能。

(2)發揮市場配置資源的決定性作用。要遵循土地權利平等的原則，實行退出的宅基地與國有土地同等入市、同權同價，充分顯化宅基地的資產價值，讓農民有獲得感，激勵其自愿釋放手中所擁有的宅基地。

3.2.3推進“因類施策”的宅基地退出倒逼機制。“一戶一宅”是農民依法享有的居住權，“一戶多宅”“建新不拆舊”“超標準占地”等現象，屬于違法行為，必須糾正。實際運作中，要依據權源性質，因類施策，循序漸進地推進，切忌“一刀切”。

(1)屬于繼承房產的，采取收購的方式激勵其退出，對不愿退出的繼承人采用有償使用制度；對于“建新不拆舊”的，采取加成收費或補貼退出的辦法加以解決；對于極個別“搞特殊”形成一戶多宅的，要依法嚴肅處理。

(2)屬于歷史形成的超占農戶，若其自愿退出，應給予合理的補貼，不愿退出的采用有償使用制度；屬于新超占農戶，超出部分應依法收歸集體所有，或加成收費。

3.3有序推進宅基地“三權”分置2018年中央一號文件提出，要“探索宅基地所有權、資格權、使用權‘三權分置’”。遵循“堅持土地公有制性質不改變”的改革原則，推進農村宅基地改革的基本思路就是落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權，放活宅基地使用權，其根本目的是盤活閑置宅基地和其上的閑置農房。

3.3.1推進農房改客房，為鄉村旅游提供住宿保障。鄉村旅游的首要問題是居住和餐飲，這個問題不解決將嚴重制約鄉村旅游的發展，因為無地建房。安徽省望江縣雷池鎮在發展鄉村旅游的過程中，采取租賃農房或農房入股的形式，將農房改為客房。

3.3.2推進農房改景房，實現鄉村旅游與農房改造融合發展。有幾百年乃至上千年歷史的徽派建筑具有深厚的文化底蘊，但卻經過了“破舊立新”“拆房異地建景”等多次浩劫。一些散布于鄉村的莊院，古樸優雅，卻被千篇一律的現代建筑所取代。痛心疾首之余，人們開始痛定思痛，亡羊補牢。當今，一些地方政府開始在對古建筑進行普查的基礎上，實施搶救性保護措施，統一修繕，修舊如舊，留住鄉愁，將農房改造成景觀房，發展鄉村旅游。

3.3.3嘗試宅基地“返租倒包”，變農民為股民。安徽省合肥市廬陽區三十崗鄉利用區位優勢，由村集體出面租賃閑置農房，通過統一規劃、統一改造后再進行發包，用于發展農家樂等城郊型旅游產業。村集體再將租賃的農房租金折算成股份參與集體經濟發展，年終分紅，使農民成為“股民”。

4 結語

村莊聚合是村莊發展的特定規律和形式，城鎮化推進過程同時應是農村村莊用地減少的過程。但是，空心村的形成卻與上述規律相悖。研究結果表明，空心村治理與整治，首先，要解決“法不責眾”的問題，讓違法占地建房的農民敬畏法律，消除違法侵占耕地的僥幸心理；其次，要建立宅基地有償退出機制，要“因類施策”，不能搞“一刀切”；第三，要采取不同模式，有序推進農村宅基地“三權分置”，盤活閑置農房，這是解決空心村問題的根本途徑。