長沙市征地補償標準調整幅度測算

鄭俊鵬，王 婷，劉震宇，王雪瑩

(1.長沙永信土地規劃咨詢有限責任公司,湖南長沙 410007; 2.湖南師范大學資源與環境科學學院,湖南長沙 410081;3.長沙永信土地房地產評估測繪有限公司,湖南長沙 410007;4.中南林業科技大學理學院,湖南長沙 410004)

長沙市現行征地補償標準(此征地補償標準僅指土地補償費和安置補助費兩項之和，不包括地上附著物和青苗的補償費。該研究中的征地補償標準也僅指土地補償費和安置補助費兩項之和)《長沙市人民政府關于執行湖南省征地補償標準有關事項的通知》(長政發〔2013〕9號)自2013年1月1日開始實施，至今已超過5年，在促進經濟社會發展、維護被征地集體經濟組織和農民合法權益、保障社會和諧穩定等方面發揮了重要作用。

根據國土資源部《關于進一步做好征地管理工作的通知》(國土資發〔2010〕96號)規定：“各地應建立征地補償標準動態調整機制，根據經濟發展水平、當地人均收入增長幅度等情況，每2至3年對征地補償標準進行調整，逐步提高征地補償水平。未及時調整的，不予通過用地審查。”湖南省人民政府辦公廳《關于進一步規范集體土地上征地拆遷管理工作的通知》(湘政辦發〔2014〕21號)規定：“建立征地補償標準動態調整機制，根據全省經濟發展水平、人均收入增長幅度等情況，原則上每3年對征地補償標準進行一次調整。”2015年3月，國土資源部制定了《農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點實施細則》，在農村土地征收制度改革方面，提出要“完善土地征收補償標準，改進土地征收補償按產值倍數計算的方法，綜合考慮土地用途和區位、經濟發展水平、人均收入等情況，合理確定土地補償費和安置補助費標準；建立土地征收中兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制。”因此，根據國家、湖南省的相關規定，亟需對長沙市現行征地補償標準進行調整。

1 數據來源與研究方法

1.1研究區概況長沙是湖南省會，地處湖南省東部偏北，湘江下游、湘瀏盆地西緣，屬亞熱帶季風性濕潤氣候，氣候溫和、降水充沛，是湖南省政治、經濟、文化、科教和商貿中心，是我國重要的高鐵、航空樞紐，京廣高鐵、滬昆高鐵、長益常高鐵在此交匯，為全國兩型社會建設綜合配套改革試驗區核心城市，土地總面積11 819 km2，下轄芙蓉、天心、岳麓、開福、雨花、望城6區和長沙縣、寧鄉市、瀏陽市3縣(市)，擁有長沙高新區、長沙經開區、寧鄉經開區、瀏陽經開區、望城經開區等5個國家級開發區和9個省級園區。2015年4月設立國家級新區湖南湘江新區，戰略定位為“三區一高地”，打造“一帶一部”(東部沿海地區和中西部地區過渡帶、長江開放經濟帶和沿海開放經濟帶結合部)的核心增長極和長江經濟帶的重要區域。

2017年長沙市常住人口791.81萬，地區生產總值(GDP)10 535.51億元，三次產業結構為3.6∶47.4∶49.0，人均GDP達135 388元， 固定資產投資7 567.77億元，一般公共預算收入1 403.29億元。

1.2數據來源數據主要包括2013—2017年長沙市地區生產總值、固定資產投資、人均可支配收入、物價指數、農業產值等經濟社會數據和土地供應價格數據。經濟社會數據來源于長沙市歷年統計年鑒和經濟社會發展統計公報，土地供應價格數據來源于中國地價監測網。

1.3研究方法

1.3.1指標體系的構建。為確定長沙市新征地補償標準提高的幅度，通過研究有關征地補償標準測算的文獻[1-10]，結合相關政策規定和改革要求，選取了反映經濟發展水平、人均可支配收入、土地市場交易水平、物價指數、農業產值5個直接與農民生活息息相關的指標，見表1。

1.3.2指標權重的確定。由于各項指標對征地補償標準的影響程度不一樣，所以采用層次分析法確定各項指標的權重[4-5]。層次分析法是將決策問題按總目標、各層子目標、評價準則直至具體的備選因子的順序分解為不同的層次結構，然后用求解判斷矩陣特征向量的辦法，求得每一層次的各元素對上一層次某元素的優先權重，最后再用加權求和法遞階歸并各備選因子對總目標的最終權重。考慮到長沙市征地補償標準提高幅度測算指標體系因子層重要性差別不大的特點，對指標層采用層次分析法確定權重結果，而對同一指標下的因子層，相互之間具有同等的作用，所以因子權重按指標的權重進行算術平均取得，測算結果見表1。

表1 長沙市征地補償標準調整幅度測算指標體系

1.3.3征地補償標準調整幅度的計算。新征地補償標準調整幅度的測算采用多因素加權平均法進行計算，公式如下：

(1)

式中，F為征地補償標準的調整幅度；Fi為i因子的實際調整幅度；Wi為i因子相對于總目標的權重值；n為因子層因子的個數。

2 結果與分析

2.1各指標實際提高幅度根據2013—2017年長沙市經濟社會數據和土地價格數據，經過計算，各項指標都有一定程度的提高，但提高幅度并不一致，各項指標具體情況見表2。

表2 2013—2017年長沙市各項指標實際提高幅度

2.2征地補償標準整體提高幅度利用公式(1)對長沙市征地補償標準整體調整幅度進行計算，結果見表3。

由表3可知，經科學測算，長沙市新征地補償標準應在2013年征地補償標準基礎上，遵循統籌兼顧、調幅適中的宗旨，整體提高32.27%。

表3 長沙市新征地補償標準整體調整幅度

2.3各區(縣、市)各地類征地補償標準調整幅度為了更詳細地了解長沙市各區(縣、市)各地類征地補償標準的調整情況，該研究結合《關于印發<湖南省征地補償標準調整工作方案>的通知》(湘國土資辦發〔2017〕277號)中關于地類修正系數的要求(水田修正系數由1調整為1.2；旱地修正系數由0.8調整為1；園地修正系數維持0.8不變；林地修正系數由0.6調整為0.8；農村道路、坑塘水面修正系數由1調整為0.8；水澆地、建設用地修正系數維持1不變；未利用地修正系數由0.5調整為0.6)和關于征地補償標準區片等級劃分的原則(片區劃分一般不打破村界，各區(縣、市)的等級數量原則上不超過3個)，根據各區(縣、市)區片等級劃分結果(主要思路是在原2013年區片等級的基礎上進行合并，原I、II區合并為新的I區，原III區調整為II區，原IV、V區合并為III區)，從維護農村集體經濟組織和農民利益出發，以區片合并前高級別的征地補償標準為基準提高30%左右，按照各地類的修正系數進行各區(縣、市)補償標準的測算，結果見表4。

表4 長沙市各區(縣、市)各地類征地補償標準提高幅度

從表4可以看出：分地類來看，全市各地類實際征地補償標準的提高幅度平均為52.73%，除農村道路、坑塘水面外，其他各地類實際征地補償標準的提高幅度均接近或高于30%，其中最高的為林地，提高幅度為85.29%，其次為旱地，提高幅度為70.10%。分區(縣、市)來看，各區(縣、市)征地補償標準整體提高幅度介于45.17%～63.06%，平均提高幅度為52.73%，且各區(縣、市)之間差異較大，最高為長沙縣，整體提高幅度為63.06%，最低為天心區，整體提高幅度為45.17%，可以看出，各區(縣、市)征地補償標準提高幅度的最大差值達到17.88%。

2.4與周邊城市征地補償標準對比分析在征地補償標準調整過程中，需要注重與周邊城市的銜接，將長沙市本次征地補償標準調整情況與周邊城市征地補償標準進行對比分析，有助于分析長沙市征地補償標準調整的科學性。該研究選取株洲市、湘潭市、益陽市、岳陽市、宜春市等周邊城市進行對比分析(表5)，其中株洲市、湘潭市、益陽市和岳陽市征地補償標準根據《關于印發<湖南省征地補償標準調整工作方案>的通知》(湘國土資發〔2017〕277號)文件要求進行測算獲得，宜春市征地補償標準來源于《宜春市人民政府關于調整宜春市征地補償標準的通知》(宜府字〔2015〕66號)。

表5 長沙市與周邊城市征地補償標準對比情況

注：表中數據是各市市區I區的征地補償標準

Note:The data in the table is the compensation standard for land acquisition in District I of each city

從表5可以看出，6市征地補償標準存在一定的差異，主要原因為區位條件、經濟社會發展水平和調整時間的不同。長沙市、株洲市、湘潭市同處于長株潭經濟圈內，征地補償標準較為接近，而益陽市、岳陽市征地補償標準相對長沙市偏低，分別為長沙市的72.22%和79.44%。雖然宜春市征地補償標準的調整時間在3年以前，但綜合考慮近些年宜春市經濟發展情況、區位條件和城市地位，該標準的偏差在合理范圍之內，仍具有一定的參考性。經對比可以看出，宜春市征地補償標準相對于長沙市等省內城市而言偏低。

從各地類征地補償標準水平來看，6市差異較大，尤其是旱地、水澆地、林地和未利用地征地補償標準差異尤為明顯。從耕地的征地補償標準來看，長沙市此次征地補償標準調整充分體現了對耕地保護的重視，耕地征地補償標準的提高一方面可以提高耕地占用成本，從而有效抑制建設項目過度占用耕地的情況，另一方面也體現出耕地資源的稀缺性。從園地等其他地類的征地補償標準來看，長沙市與株洲市、湘潭市相差不大，稍高于益陽市和岳陽市，但宜春市明顯偏低，園地、林地和未利用地的征地補償標準僅分別為長沙市的49.77%、17.42%和13.27%。

3 對策與建議

3.1在全省或全市范圍內平衡征地補償標準從長沙市新舊征地補償標準變化分析可以看出，長沙市各地類實際征地補償標準平均提高了52.73%左右，高于《關于印發<湖南省征地補償標準調整工作方案>的通知》(湘國土資辦發〔2017〕277號)中要求的征地補償標準全省整體提高30%左右，故需要在全省或全市范圍內平衡征地補償標準，或者通過調整地類修正系數等手段，以達到全省整體提高30%左右的目標。

3.2對部分地類修正系數進行調整從前文分析可知，此次征地補償標準調整個別地類修正系數改動過大，從而引起各地類征地補償標準調整幅度不一致，且測算后的補償標準與周邊地區差異較大。

建議將林地地類修正系數由0.8稍微降低調整為0.7(2013年標準為0.6)；未利用地地類修正系數由0.6調整為0.5(2013年標準實施后在實際征地過程中多為0.3)，同時對未利用地的概念進行細分明確，因為2013年標準中荒山荒地、裸地等未利用地的地類修正系數不同，荒山荒地為0.5，裸地為0.3；鑒于《土地利用現狀分類 (GB/T 21010—2017)》重新定義了農村道路的概念，南方寬度大于等于1 m、小于等于8 m的道路都納入農村道路范圍，且絕大部分農村道路都已進行硬化處理，與交通運輸用地相差不大；而坑塘水面在實際中存在多種形式，利用坑塘水面從事養殖業也具有較大的收益，建議把農村道路、坑塘水面等其他農用地的修正系數由0.8調整為1(2013年標準為1)。

3.3注重征地補償標準區域協調長沙市征地補償標準調整過程中不僅要考慮市域內相對平衡和省內周邊城市的對比，也要考慮與鄰省周邊城市征地補償標準的銜接，實現征地補償標準相鄰區域內的平穩過渡，避免補償標準差距過大。市域內，應保證相鄰縣(市、區)征地補償標準接近，增強區域協調與平衡，減少縣際差異。省域內，加強與周邊以及同等經濟發展水平城市，如株洲市、湘潭市征地補償標準的對比銜接，實現省域內征地補償標準的可比性。同時，加強與宜春市等相鄰外省城市征地補償標準的銜接，保證區域征地補償標準相對均衡。