我國部分省市促進學前教育普惠發展行動計劃分析

摘 要：發展普惠性學前教育是當前我國學前教育發展的核心主題。從我國部分省市公布的學前教育第三期行動計劃和有關學前教育普惠發展行動方案來看，當前我國學前教育普惠發展政策主要從支撐策略和保障路徑兩個方面建構。支撐策略體現在完善布局規劃，多元發展普惠性學前教育;堅持城鄉統籌，完善農村學前教育公共服務體系;激活多方力量，優化學前教育資源配置;加強教師隊伍建設，提高幼兒園保教質量。保障路徑體現在落實各級政府職責，加強體制機制改革;增加財政性經費投入，建立公益普惠的公共服務體系;加強幼兒園收費管理，建立普惠幼兒園質量監管和指導體系。

關鍵詞：學前教育;普惠性;行動計劃

中圖分類號：G40-011.8 文獻標識碼：A 文章編號：2095-5995（2018）12-0017-04

一、政策背景

在入園難和入園貴問題日益凸顯的背景下，學前教育普惠發展進入政策視野。2010年，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2010年）》和《國務院關于當前發展學前教育的若干意見》兩大政策文件出臺以來，我國各省市掀起了發展普惠性學前教育的熱潮。2017年4月13日，教育部發布《教育部等四部門關于實施第三期學前教育行動計劃的意見》，明確提出當前學前教育發展的重點任務是增加普惠性學前教育資源供給，發展普惠性幼兒園。通過大力發展普惠性學前教育，到2020年，我國基本建成廣覆蓋、保基本、有質量的學前教育公共服務體系。[1]這一系列政策文件足以表明發展普惠性學前教育已成為當前我國學前教育發展的核心主題，普惠性不再是學前教育性質問題，已關涉學前教育體制機制問題。[2]

我國部分省市政府依照黨中央、國務院關于學前教育戰略部署和工作方針，根據教育部發布的第三期行動計劃的總要求，結合本地學前教育的實際情況陸續制定了各省市學前教育第三期行動計劃和促進學前教育普惠發展的行動方案。本文選取我國部分省市公布的學前教育第三期行動計劃和有關學前教育普惠發展行動方案作為分析對象，對我國部分省市學前教育行動計劃中關于促進學前教育普惠發展的相關內容進行分析，探究學前教育普惠政策的共同特點，以期對我國學前教育普惠發展有更清晰的認識和理解。

二、我國部分省市學前教育普惠發展行動計劃內容

在學前教育普惠發展政策的大背景下，我國大部分省市政府充分發揮自身主觀能動性，在認真分析學前教育第三期行動計劃的基礎上，結合本地區學前教育的基本情況，積極開展探索和實踐，發布了學前教育第三期行動計劃，確立了學前教育普惠發展的目標任務和工作要求。從我國部分省市發布的行動計劃看，大部分省市都以建成“廣覆蓋、保基本、有質量的學前教育”為目標，強調學前教育的公益性和普惠性，并根據本地的具體情況，制定了一系列舉措，以增加普惠性資源供給，完善體制機制，強化師資隊伍建設和提升保育質量。

（一）學前教育普惠發展的支撐策略

1.完善布局規劃，多元發展普惠性學前教育

《國務院關于當前發展學前教育的若干意見》明確指出，要建立政府主導、社會參與、公辦民辦并舉的辦園體制。據此，我國各省市依據第三期行動計劃的總要求，積極探索學前教育辦園體制，大力發展公辦幼兒園，積極出臺有關普惠性民辦幼兒園政策，以期促進學前教育多元普惠發展。

（1）大力提高公辦幼兒園占比

在政府統籌下，我國部分省市大力提高公辦幼兒園占比，努力形成以公辦幼兒園為主的辦園格局，促進學前教育普惠發展。其中，重慶市《關于第三期學前教育行動計劃的實施意見》中明確提出“到2020年年底，全市學前三年毛入園率達到90%以上，普惠率達到80%以上，公辦幼兒園占比達到50%以上”[3]。在重慶市《2017—2018年度加快發展主城區普惠性學前教育工作方案》明確提出了“到2018年年底，主城各區通過新建、改建、回購、回收等多種方式，新增公辦幼兒園332所;新增普惠性民辦幼兒園50所;新增幼兒園學位1.9萬個;公辦幼兒園占比達到30%以上，普惠率達到60%以上”的工作目標。重慶市主城各區主要通過“規劃新建一批獨立占地公辦幼兒園、新建城鎮小區配套建設并移交一批公辦幼兒園、開展已建城鎮小區配套幼兒園專項整治（使小區配套幼兒園全部用于舉辦公辦幼兒園）、利用閑置校舍改建一批公辦幼兒園、支持鄉鎮（街道）舉辦一批公辦幼兒園、依法登記一批公辦幼兒園”等舉措達成目標。[4]廣東省在《廣東省促進學前教育普惠健康發展行動方案》中提出：到2020年，全省公辦幼兒園在園幼兒數占比達到50%以上。[5]黑龍江省提出：到2020年全省新建、改擴建公辦幼兒園400所以上。總體上看，部分省市以公辦幼兒園為依托，大力提高公辦幼兒園占比。

（2）完善普惠性民辦幼兒園扶持機制

為加強普惠性民辦幼兒園認定與管理工作，擴大普惠性學前教育資源，提高學前教育基本公共服務能力和水平，我國部分省市將普惠性民辦幼兒園作為重點扶持對象，要求地方逐年確定一批普惠性民辦幼兒園，并通過購買服務、綜合獎補、減免租金、派駐公辦教師、開展教師培訓與教研指導等方式，積極規范和扶持普惠性民辦幼兒園的發展。其中，福建省出臺了《福建省教育廳、福建省財政廳關于加強普惠性民辦幼兒園認定與管理工作的指導意見》，甘肅省出臺了《甘肅省普惠性民辦幼兒園認定和管理辦法（試行）》，海南省出臺了《海南省普惠性民辦幼兒園認定及管理暫行辦法》，山西省出臺了《山西省教育廳山西省財政廳關于開展普惠性民辦幼兒園認定及獎補工作的指導意見》等，這一系列政策文件對普惠性民辦幼兒園的認定、扶持、獎補、管理和退出機制做出了明確的規定，進一步規范和扶持普惠性民辦幼兒園的發展。

（3）支持企業事業單位辦園

為有效促進學前教育多元普惠發展，我國各省市鼓勵和支持企業事業單位辦園，積極吸引有辦學實力的社會辦學主體按規劃布局和建設標準發展集團連鎖普惠幼兒園，鼓勵優質公辦幼兒園合作舉辦普惠幼兒園。其中，廣西壯族自治區出臺《廣西壯族自治區學前教育集團化辦園試點辦法》，鼓勵和支持示范幼兒園和經認證有實力的教育集團充分發揮自身優勢，舉辦分園、承辦新園、托管薄弱園、合作辦園，積極開展集團化辦學，并享受多元普惠幼兒園辦園政策，擴大優質教育資源。[6]廣西壯族自治區梧州市還鼓勵和支持特殊教育學校和社會福利機構開設附屬幼兒園。黑龍江省通過制定和出臺支持國有企業事業單位和集體舉辦幼兒園的具體措施，保障國有企業單位和集體舉辦的幼兒園可持續發展，強化其面向全社會的公益性和普惠性公共服務能力。

（4）落實城鎮小區配套幼兒園建設

城鎮住宅小區配套幼兒園對滿足人們的就近入園需求有著不可替代的作用。為有效促進城鎮小區配套幼兒園的普惠發展，各省市開展城鎮小區配套幼兒園專項整治工作，對規劃、建設、管理與使用等問題都做出了具體規定。對未按規定建設、移交、沒有辦成公辦或普惠性民辦幼兒園的城鎮小區要求其全面整改。其中，黑龍江省嚴格執行幼兒園建設規劃，保障老舊城區、改造的棚戶區和新城區、城鎮小區補足配齊幼兒園;重慶市2017年提出六項措施提升主城區學前教育普惠率，新建城鎮小區配套建設并移交15所公辦幼兒園，開展已建城鎮小區配套幼兒園專項整治工作;廣東省提出建設小區配套幼兒園，要做到同步設計、同步建設、同步竣工和同步交付使用，建成后用于舉辦公辦幼兒園或普惠性民辦幼兒園，優先舉辦公辦幼兒園;山東省按照“一園一案”原則對城鎮居住區配套幼兒園進行全面整改。

2.堅持城鄉統籌，完善農村學前教育公共服務體系

由于我國地區間、城鄉間學前教育發展差異較大，為完善農村地區學前教育公共服務體系，部分省市堅持城鄉統籌發展，通過多種政策扶持，擴大農村學前教育資源。其中，黑龍江省加大村級幼兒園建設力度，加快集中連片貧困地區鄉村幼兒園建設，依托鄉鎮中心園設立分園。每年每學段幼兒在10人以上的村獨立建園，小村聯合辦園，人口分散的偏遠地區設立巡回支教點，實施復試教學，納入鄉鎮中心園統一管理，充分發揮中心幼兒園的輻射指導作用;甘肅省實施《甘肅省精準扶貧學前教育專項支持計劃（2015—2020年）》，以23個深度貧困縣為重點，采取鄉鎮園辦分園、小村聯合建園、設立巡回支教點等形式，擴大農村學前教育資源;廣東省提出每個鄉鎮建1所以上規范化公辦鄉鎮中心幼兒園; 河南省要求在農村和城鄉接合部新建、改擴建公辦幼兒園，農村中小學閑置校舍等優先用于舉辦公辦幼兒園，積極促進城鄉普惠性學前教育發展;山東省即墨市建立城鄉幼兒園對口幫扶機制，支持城區幼兒園對口幫扶農村幼兒園，創新菜單式教研模式，將全市分為四個教研聯組，每個教研聯組側重不同的教研主題進行實踐探究，近三年共開展問題式教研活動160余次，打造了實踐探究、提煉升華和資源共享的教研新模式。

3.激活多方力量，優化學前教育資源配置

學前教育是一種普惠性事業，政府應激活多方力量，利用社會各種資源，推動學前教育健康快速發展。部分省市通過一系列途徑方法，優化學前教育資源配置。擴大普惠性學前教育資源的方法主要體現在兩個方面：一是增加普惠性幼兒園的數量;二是增加普惠性幼兒園的覆蓋面。其中，廣東省以城鎮住宅小區、城市發展新區、老城區改造區、城鄉接合部和外來人口聚集區等學位緊缺地區為重點，逐年新建和改擴建一批公辦幼兒園和普惠性民辦幼兒園，滿足戶籍兒童和異地務工人員隨遷子女等常住適齡兒童就近入讀普惠性幼兒園的需求;江蘇省泰州市通過出臺專項規劃、加強資源建設管理、擴大優質資源覆蓋面和實施相對就近入園等8項具體措施以期擴大學前教育普惠優質資源;青海省以人口相對聚集地區公辦幼兒園建設為重點，重點建設農牧區幼兒園、脫貧攻堅地區幼兒園、城鄉接合部幼兒園、城鎮幼兒園和小區配套幼兒園，大力發展普惠性民辦幼兒園，著力擴大資源總量，加快縣鄉村三級學前教育網絡建設，逐步實現建檔立卡貧困村學前教育資源全覆蓋，以期增加學前教育普惠性資源供給。

4.加強教師隊伍建設，提高幼兒園保教質量

高質量的師資隊伍是提高幼兒園保教質量的重要保障。為加強師資隊伍建設，各省市健全幼兒園從業人員準入制度，全面落實幼兒園教職工持證上崗制度，從而提高幼兒園科學保教能力，促進學前教育事業的可持續發展。其中，廣西壯族自治區實行持證上崗制度并分類開展教師培訓，從而加強教師隊伍建設;重慶市制定公辦幼兒園非在編教職工工資福利保障政策，解決公辦幼兒園非在編教師工資待遇偏低問題，引導和監督民辦幼兒園依法配足配齊教職工并保障其工資待遇，將幼兒園教職工依法全員納入社會保障體系;廣東省全面加強師德師風建設，加大幼兒園教師培養力度，加強對幼兒園教職工配備情況的動態監管，完善幼兒園教職工補充機制，指導和監督民辦幼兒園依法依規配足配齊教職工;河南省要求各地將公辦和社會力量辦園教師統一納入培訓范圍，幼兒園按照公用經費預算總額的5%安排教師培訓經費，并積極安排教師參加培訓，提升保育教育質量。

（二）學前教育普惠發展的保障路徑

1.落實各級政府職責，加強體制機制改革

學前教育作為一項公益性事業，各級政府責任的明確與履行程度，是影響學前教育普惠發展的根本前提。在有關促進學前教育普惠發展的政策文件中，部分省市明確規定了各級政府的責任，強化責任主體意識，落實各項工作任務。各省市將發展普惠性學前教育列入民生工程和有關部門的年度工作任務，確保各項發展目標落到實處，充分調動各方面積極性，推動學前教育普惠健康發展。其中，廣西壯族自治區通過推進改革創新以及加強考評和通報等方式強化政府責任，推進學前教育普惠發展;重慶市各區政府認真落實市級統籌、區縣為主和鄉鎮參與的學前教育管理體制，強化責任主體意識，落實各項工作任務;廣東省通過建立健全省市統籌、縣級政府為主、鄉（鎮）級政府和街道辦事處參與的管理體制，要求教育廳會同機構編制委員會、發展和改革委員會、財政廳、人力資源和社會保障廳等部門進一步發揮省學前教育聯席會議的作用，及時研究和協調解決學前教育工作及存在的問題，解除制約學前教育事業發展的體制機制障礙。

2. 增加財政性經費投入，建立公益普惠的公共服務體系

從部分省市關于促進學前教育普惠發展的行動計劃來看，這些省市均要求各地級以上市、縣（區）政府要將學前教育納入公共財政預算，提供財政經費保障，按照非義務教育成本分擔要求，建立起與管理體制相適應的生均撥款、收費和資助一體化學前教育經費投入機制，強化經費管理和監督。各地級以上市、縣（區）政府結合本地區經濟社會發展水平、辦園成本差異、財力狀況和管理體制建立公辦幼兒園生均撥款機制以及普惠性民辦幼兒園補助機制。其中，廣東省要求在2019年全面實施公辦幼兒園生均撥款制度;河南省從2018年春季學期起通過完善學前教育家庭經濟困難幼兒資助政策，促進學前教育普惠健康發展。吉林省通過出臺《吉林省學前教育資助辦法》，幫助家庭經濟困難兒童、孤兒和殘疾兒童接受普惠性學前教育，促進教育公平;廣西壯族自治區通過建立多元普惠幼兒園補助機制，實行多元普惠幼兒園升級獎勵政策，并通過落實多元普惠幼兒園建設用地稅收優惠政策，建立多元普惠幼兒園規范和體現優質優價的收費制度;浙江省寧波市提供了強有力的學前教育財政保障，設立學前教育發展專項資金，用于全市新（改、擴）建省定標準化幼兒園、區縣（市）學前教育發展獎補、引導和扶持普惠性民辦幼兒園以及培養培訓幼兒教師。

3. 加強幼兒園收費管理

為有效促進學前教育普惠發展，部分省市提出對幼兒園收費進行調節。其中河南省按照《河南省幼兒園收費管理暫行辦法實施細則》，規范幼兒園收費行為，建立公辦幼兒園收費標準動態調整機制，普惠性民辦幼兒園收費由所在縣（市、區）自行確定最高收費標準;江蘇省南京市通過完善辦園成本合理分擔和動態調節機制，根據國家和省幼兒園收費管理規定，按照公益性和家庭合理分擔教育成本的原則，統籌考慮政府投入、規范化辦園成本、經濟發展水平、家庭承受能力等因素動態調整公辦幼兒園收費標準。

4.建立普惠幼兒園質量監管和指導體系

科學合理的質量監管和指導體系在推進學前教育普惠發展過程中有重要作用，各級政府都較重視建立普惠幼兒園質量監管和指導體系。其中廣西壯族自治區通過加強對學前教育機構的日常監管，建立健全學前教育機構資質公示制度，并開展無證幼兒園和幼兒看護點治理整頓工作;重慶市將主城區普惠性學前教育發展工作目標任務完成情況納入年度黨政領導班子和黨政主要領導教育實績考核內容，將主城區普惠性學前教育工作納入民生實事督查內容和教育專項督導評估內容;江蘇省南京市明確各區政府學前教育發展工作的目標任務，建立健全區域學前教育發展重點指標年度監測、督查考核與通報獎懲機制，對各區學前教育重點任務推進落實情況開展專項督導工作，對按期全面完成工作職責和目標任務的區給予獎勵;海南省通過建立健全幼兒園辦園行為監管體系，要求各市縣要落實幼教專干和教研員的配備，提高管理人員的專業化水平，避免外行管內行。

三、對其他省市學前教育普惠發展的啟示

當前，學前教育普惠發展已經成為學前教育發展的主流。廣東省和重慶市已出臺有關學前教育普惠發展行動方案，部分省市在第三期行動計劃中也提及了學前教育的普惠發展。2018年11月7日，《中共中央 國務院關于學前教育深化改革規范發展的若干意見》明確提出：“各省市要把發展普惠性學前教育作為重點任務，并結合本地實際，著力構建以普惠性資源為主體的辦園體系，推進學前教育普及普惠安全優質發展。”[7]由此可見，各地政府制訂具體可行的學前教育普惠發展行動方案顯得尤為重要。據此，各省市應立足本地實際情況，從支撐策略和保障路徑兩個方面著手建構學前教育普惠發展行動方案。各省市要明確各地政府管理職責，加強各部門之間的統籌協作，將普惠性資源最優化發展;建立長效的體制機制、完善監管體系，為學前教育普惠發展提供條件保障。

參考文獻：

[1] 教育部等四部門關于實施第三期學前教育行動計劃的意見[EB/OL]. http：//www.moe.gov.cn/srcsite/A06/s3327/201705/t20170502_303514.html，2017-04-17.

[2] 袁秋紅.普惠性學前教育政策的瓶頸與方向[J].教育評論，2018（5）：7-8.

[3] 重慶市人民政府.關于第三期學前教育行動計劃的實施意見[EB/OL]. http：//www.cq.gov.cn/publicity/kjjy/jy/2556，2017-11-28.

[4] 重慶市人民政府辦公廳. 關于印發2017―2018年度加快發展主城區普惠性學前教育工作方案的通知[EB/OL]. http：//www.cq.gov.cn/publicity_zqsrmzfbgt/kjjy/jy/2790，2017-12-11.

[5] 廣東省人民政府辦公廳.廣東省人民政府辦公廳關于印發廣東省促進學前教育普惠健康發展行動方案和廣東省推動義務教育優質均衡發展行動方案的通知[EB/OL].http：//zwgk.gd.gov.cn/006939748/201808/t20180801_775831.html，2018-07-19.

[6] 廣西壯族自治區教育廳.廣西壯族自治區學前教育集團化辦園試點辦法[EB/OL]. http：//www.gxedu.gov.cn/Government/PublicInfoShow.aspx？ID=3990，2014-08-18.

[7] 中華人民共和國中央人民政府.中共中央 國務院關于學前教育深化改革規范發展的若干意見[EB/OL].http：//www.gov.cn/xinwen/2018-11/15/content_5340778.htm，2018-11-07.

（責任編輯：彭 慧）