深入推進農業供給側結構性改革提升農產品國際競爭力

孫秀玲

摘要：2016年底中央農村工作會議提出，要把推進農業供給側結構性改革作為農業農村工作的主線，培育農業農村發展新動能，提高農業綜合效益和競爭力，讓農業成為有競爭優勢的產業。基于農產品競爭力視角，本文分析認為，農業供給側結構性改革有效提升了我國農產品競爭力，但與世界發達農業國家相比，我國農產品競爭力依然不強，要深化農業供給側結構性改革，完善農產品價格形成機制和收儲制度，加快實施“藏糧于地、藏糧于技”戰略，著力提升我國農產品品質，增強我國農產品競爭力。

關鍵詞：農業供給側結構性改革國際競爭力

一、農業供給側結構性改革的現實背景

新世紀以來，我國農業取得巨大成就，糧食取得“十二連增”的歷史好成績，連續站上1.1萬億斤和1.2萬億斤大關，農民收入連續10多年保持較快增長。然而，在成績的背后，也存在一些不容忽視的問題，特別是農業生產成本逐年提高、農產品國際競爭力日趨下降，導致國外大量農產品進入國內，出現了糧食產量、進口量、庫存量“三量齊增”以及農業比較效益快速下滑的局面，對我國農業可持續發展和糧食安全都帶來了嚴峻挑戰。

（一）農產品進口快速增加，糧食安全受制于人

入世以來，隨著工業化、城鎮化的快速推進，我國農產品成本急劇上升，國內外價格倒掛，農產品進口增速明顯超過出口。2001年至2015年，我國農產品進口額由118.5億美元增加到1168.8億美元，年均增長17.8%，比出口增速高6.6個百分點。2004年我國農產品貿易由順差轉為逆差，2013年逆差額達到510.4億美元的峰值，近年一直保持在高位。部分農產品進口依存度高企，如大豆產業由于競爭力不足，迅速被國際市場擊潰，國內種植面積和產量不斷下降，進口不斷增加，對外依存度不斷提升。中國大豆在2004年達到歷史最高的1740萬噸后，以后逐年下降，到2015年總產量為1170萬噸，比2004年下降32.8%。與此同時，大豆進口量激增，2015年達到8169.4萬噸，比2004年的2023萬噸增加了3倍，進口依存度達87.5%，基本失去話語權，部分產品受制于人的問題已相當嚴重。

數據來源：中國海關數據庫

數據來源：中國海關數據庫

（二）糧食庫存積壓嚴重，財政壓力大

隨著國外農產品的不斷涌入，為保障國內種糧農民收入，降低進口農產品的沖擊，國家對主要農產品實行托市收購并不斷提高收購價格，這導致了大量糧食收儲到國家的倉庫中，出現“國貨入庫，洋貨入市”的怪相。據測算，到2015年底，我國糧食庫存5.2億噸，糧食儲備率達83.2%，遠超聯合國糧農組織規定的17%-18%的安全儲備水平。其中玉米庫存約2.6億噸，比2015年全年玉米產量2.25億噸還要多。超額儲備帶來沉重的財政負擔，據測算國家每年用于糧食儲備的支出超過1300億元；超量的儲備還會對農產品價格形成壓制，并導致糧食超期存儲，給農業產業安全和農產品質量安全都帶來不利的影響；過量的儲備還人為改變了供需關系，抬高了農產品市場價格，導致“稻強米弱”、“麥強面弱”等突出問題，不利于農產品加工流通產業鏈健康發展。

（三）農業比較效益低，制約農民持續增收

我國農產品競爭力弱，缺乏市場議價能力，使得農業處在價值鏈末端，直接影響到農業比較效益，不利于提高農民的農業經營收入。據統計，自2011年以來，我國稻谷、小麥、玉米三種糧食平均凈利潤處于下滑狀態，2015年三種糧食畝均凈利潤僅為19.55元，不及2011年的十分之一；成本利潤率1.79%，比2004年低40多個百分點。

數據來源：2005-2016《全國農產品成本收益資料匯編》

二、農業供給側結構性改革積極成效

為破解農業領域出現的這些矛盾和問題，提升農業綜合效益和競爭力，中央作出了推進農業供給側結構性改革的決策部署，提出優化產業產品結構、加快科技創新、促進融合發展、推行綠色生產等重點任務，以及糧食等重要農產品價格形成機制和收儲制度、農村產權制度、財政支農、農村金融、農村創新創業等重點領域改革。特別是，圍繞理順政府和市場的關系，在農產品價格形成機制和收儲制度改革上邁出關鍵性步伐，取消了油菜籽臨時收儲；開展了新疆棉花、東北大豆目標價格改革試點；2016年又取消了玉米臨時收儲政策，按照“市場定價、價補分離”原則對農民實行直接補貼。總的來看，這些政策有利于緩解過去價格政策對市場的扭曲，對農業結構調整和競爭力提升起到了積極的促進作用。

（一）促進了農業結構調整和布局優化

以玉米市場化改革為例，通過實施玉米收儲制度改革，徹底改變了過去政府照單全收的慣性，農民市場意識大大增強，各類農業經營主體對政府和政策的依賴性減輕，農民種植習慣和銷糧習慣正在發生改變。用農民自己的話講，“種地不聽市長的，而要聽市場的”。這種改變體現在農業生產領域，就是玉米等過剩產品種植面積有所調減，大豆等緊缺產品恢復性增長，產品產業結構和區域布局有所優化。2016年，玉米播種面積和產量結束了連續10多年的連續增加，分別比上年下調了2035萬畝和100億斤，而大豆播種面積和產量都出現了恢復性增長，分別比上年增加1200萬畝和40億斤。值得一提的是，農業的改變不僅體現在產業結構上，還表現在品種結構上。在市場化環境下，一些淀粉含量高的品種如先正達408、天河一號的收購價格比普通玉米每斤高3-4分錢，農民一改過去單純注重高產品種的傾向，開始關注和種植更受市場歡迎的高品質品種，追求適銷對路、優質優價，市場機制正逐步發揮作用

數據來源：2002-2016《中國統計年鑒》

（二）激活了農業產業鏈條

玉米收儲制度改革以后，改變了政策托市價對產業鏈的扭曲，理順了農產品價格形成機制。截至2016年12月底，全國玉米均價為1621元/噸，較年初下跌341元/噸，跌幅達17.4%，黑龍江、內蒙古部分低品質玉米產區跌幅接近30%。從國內外價差看，12月交貨的美國2號黃玉米到岸完稅價約為1685元/噸，廣州港玉米主流成交價在1600元/噸，國內價格甚至一度低于國外價格，價格倒掛局面在一定程度上扭轉，國產玉米競爭力有所增強。

通過理順玉米價格機制，玉米加工業利潤快速回升，多元化主體積極入市收購，徹底改變了完全由國家收儲帶來的價格倒掛、庫存高企、財政負重的局面，從長遠看有利于玉米產業鏈的可持續發展。據調研了解，2016年新玉米上市以來，東北地區玉米加工企業開工率持續回升，玉米淀粉、酒精等加工品還出現出口大幅增長，有些深加工企業稱“迎來了好多年都沒有的春天”。玉米收儲制度改革可以說是“一著激活、全盤皆活”。

（三）改善了農產品國際貿易狀況

通過對比玉米市場化改革前后的國際貿易狀況，就可以很容易看出改革的成效。2015年是玉米實行臨儲政策的最后一年，在國內玉米天量庫存的背景下，我國進口玉米及替代品共計3298.3萬噸，比上一年猛增了71.8%，使得本已過剩的玉米庫存問題雪上加霜。2016年，國家取消了玉米臨儲政策，取得了立竿見影的效果，當年進口玉米玉米及替代品共計1838.8萬噸，同比下降44.3%，這顯示了國內玉米競爭力已具備一定競爭力，把相當數量的農產品擋在了國門之外。這一趨勢在2017年得以延續，據海關總署統計，2017年1-3月，玉米進口量同比減少52.5%，出口量達1441噸，同比增長1.1倍。從整個農產品貿易情況看，我國貿易狀況也有所改善。2016年全年，我國農產品進出口額1845.6億美元，同比減1.6%。其中，出口729.9億美元，同比增3.3%；進口1115.7億美元，同比減4.5%；貿易逆差385.8億美元，同比減16.5%，已連續兩年縮小。

數據來源：中國海關數據庫

當然，在看到改革帶來諸多成效的同時，也不能回避出現的突出問題，特別是糧價下跌帶來的農民收入下降，以及種植結構調整的盲目性及農民出路問題等。這些改革“陣痛”，亟待在后續改革中不斷完善政策加以解決。

三、當前我國農產品國際競爭力的現狀及原因分析

通過實施農業供給側結構性改革，我國農產品國際競爭力得到了一定程度提高。但應清醒地看到，與世界主要農業強國相比，我國農產品國際競爭力依然有很大的差距，提高農產品國際競爭力依然任重道遠。據國家糧油信息中心監測顯示，目前我國大米、小麥、玉米三大主糧的國內價格都高于國外進港完稅價格，國內外價格倒掛的現象依然延續。其中，5月船期美國軟紅冬麥到港完稅價1770元/噸，與廣州港國產麥價差約940元/噸；5月下旬越南5%破碎大米到我國南方港口完稅價為3082元/噸，與國產早秈米南方銷區價差778元/噸；5月下旬美國2號黃玉米6月船期對我國廣東港完稅價1621元/噸，與廣東港口遼吉玉米價差249元/噸。特別是目前小麥的進口還在快速增加，2016年6月-2017年4月，我國共進口小麥374.89萬噸，較上年同期的243.68萬噸增長了53.8%。主要原因就是優質小麥市場糧源緊缺，且國內外小麥價差較大。

導致我國農產品競爭力不強的原因是多方面的，既有資源稟賦等先天因素，也有政策等人為因素。歸納起來，主要包括以下幾個方面。

（一）中國農業生產成本高是競爭力不足的根本原因

過去一直以來，我國生產力總體水平還比較低，農業生產的物質成本、土地成本和勞動力成本都不高，農業的生產成本比世界上主要的農業國家要低，在成本上具有一定的競爭優勢。進入新世紀和加入世貿組織以來，我國經濟發展進入快車道，工業化、城鎮化快速推進，我國農業的物質費用日益上升，土地和勞動力的機會成本迅速飆升，農業成本逐年快速提升，并超過世界主要農業國家，成本快速提升成為制約農業競爭力的根本因素。

以中美農業成本比較為例，2015年，中國玉米、稻谷、小麥、大豆、棉花等主要農產品畝均總成本分別為1083.72元、1202.12元、984.30元、674.71元、2288.44元，分別比美國高出56.05%、20.82%、210.42%、38.44%、222.84%。如此“高成本”，必然會帶來國際競爭力相對下降。

從成本變化情況來看，2004年-2015年，中國水稻、小麥、玉米三種主糧平均成本由395.45元/畝提高到1090.04元/畝，增長1.8倍，年均增長9.7%。同期美國三種主糧平均成本由554.68元/畝提高到668.84元/畝，增長20.6%，年均僅增長1.7%。2010年中國三大主糧平均成本超過美國，以后逐年拉大，到2015年平均成本已達美國的1.6倍。

數據來源：2005-2016《全國農產品成本收益資料匯編》

從成本構成因素看，導致中國農業成本較高下面幾方面的因素。首先，中國農業資源稟賦相對不足，人均土地、水資源相對匱乏，中國與美國、與世界相比，農業基礎競爭力存在先天差距。特別是隨著工業化、城鎮化的推進，土地的稀缺性日益顯現，成本快速攀升。2004年-2015年，中國三種主糧平均土地成本從54.07元/畝上漲到217.76元每畝，漲幅3倍以上。其次，中國農業勞動力多，勞動生產率相對較低。2015年中國農業就業人員數達2.19億人，是美國的90倍。中國農業勞動力平均經營面積9.24畝，美國勞均經營耕地面積957.47畝，美國勞均經營耕地面積是中國的103.6倍，這表現在成本上就是單位土地面積勞動力成本高。2015年中國三種主糧平均人工成本達447.21元/畝，是美國的8.9倍。最后，中國的農業機械化水平相比農業發達國家還比較落后，特別是播種和收獲環節的機械化率較低，油菜籽、棉花、甘蔗等作物機械化率還很低，丘陵山區的機械化在關鍵技術上還沒有突破；農業科技相對落后，特別是現代種業發展滯后，像國產大豆的產量一直徘徊在300斤/畝左右，比國際上主要大豆種植區產量低1/3，嚴重缺乏競爭力。

（二）日益提高的托市收購價格加劇了國內外價格倒掛

為解決種糧農民積極性低下和糧食供應不足問題，從2004年開始，國家逐步在糧食主產區實行托市收購政策。其中，2004年實施了水稻最低收購價格政策，2006年，小麥也被納入最低收購價范圍。2008年，國家為保證農民收入，對玉米實行了臨時收儲政策，按照高于市場價格的臨時收儲價格來收購東北地區的玉米。2008年以后，國家收購小麥、稻谷、玉米的價格呈逐年上升趨勢，穩定價格政策逐步演化為農民收入政策。

資料來源：國家發展和改革委員會網站

在托市收購政策的支撐下，國內糧食市場價格逐步上行。而國際糧價卻在國際金融危機的影響下，從2012年起價格中心逐步下移。此消彼長，國內主要糧食品種價格在2012年、2013年相繼超過進口糧食到岸完稅價格，國內外糧價倒掛并一直持續至今。國內糧食由于缺乏市場競爭力，大量的糧食儲存在國家的倉庫中，不能順利出庫，與之對應的是進口糧食大量涌入國內，“洋貨入市、國貨入庫”的局面由此形成。因此，可以說，持續提高的政府托市價格加快助推了當前糧食市場的困局。

（三）農產品品質不高制約了市場競爭能力

總的來講，我國土地細碎，戶均經營規模狹小，一家一戶的分散經營仍是當前農業經營領域的主流形態。在這種背景下，很難進行規模化、標準化生產，生產農產品也難免會出現良莠不齊、品質不高的問題，甚至個別地區還發生農產品質量安全問題，極不利于提升國際競爭力。以國產大豆為例，與進口大豆相比存在弱勢，競爭力明顯不強。從品質方面看，國產大豆一般由散戶種植，混種混收、品種雜亂，大小不一、雜質較多，與工業化生產要求的標準化不相匹配；而進口大豆統一了品種和各環節標準，標準化和均一性程度更高，這決定了加工企業在國產大豆和進口大豆進廠價格相同的情況優先選擇進口大豆。從出油率方面看，國產大豆出油率一般為15%-16%，而進口大豆出油率達到19%-20%，國產大豆處于明顯劣勢。從交易成本看，我國都是小規模大豆種植戶，大豆企業一般是通過農村經紀人或大豆流通企業與農戶進行交易，必然導致增加了較多的流通費用，大豆入廠價要提高較多，國產大豆可能比進口大豆還要貴，加工企業收購的積極性不高。

（四）缺乏品牌效應和身份認同使得國內農產品難以獲得“信任溢價”

在國際農產品市場上，價格高低并不是決定貿易行為的唯一因素，常常存在不同國家間的價差足以覆蓋貿易成本但貿易量并不大的現象。其中的一個重要原因，是進口國的消費者愿意付更高的價格購買本國農產品，這種支付意愿建立在對本國農產品品質更為信任的基礎上，這種現象稱作“信任溢價”。以日本為例，該國資源極其匱乏，但部分食用農產品仍保持較高自給率。據OECD（2016）的監測數據，2013-2015年平均，日本農產品國內生產者價格是邊境價格的1.79倍，國內農業總產出價值是出口價值的1.94倍；國內消費者平均額外凈支出4.9萬億日元，其中70%轉移給了農業生產者。究其原因，正在于日本消費者對國內農產品特別是蔬菜、乳品、肉類、魚類、大米的信任度更高，愿意支付“信任溢價”。

而反觀我國，與日本的情況恰好相反，我國消費者普遍愿意為進口農產品支付“信任溢價”，澳大利亞牛肉、新西蘭牛奶、東南亞水果、南美大蝦等在中國的超市大行其道。事實上，中國有很多農產品的品質并不比進口農產品要差，但由于缺乏規范的管理，以次充好、劣幣驅逐良幣的情況時有發生，形不成標準化規范化的生產，沒有打造出響當當的區域品牌，消費者對產品的信任度和認同感不夠，在進口農產品面前只能屈居“二等品”了。

四、深化農業供給側結構性改革，進一步提升農產品國際競爭力

針對制約我國農產品競爭力的主要原因，要進一步加大農業供給側結構性改革力度，提高農業整體效益，讓農業成為有競爭優勢的產業。

（一）進一步完善農產品價格形成機制和收儲制度，逐步使價格回歸到市場定價的軌道上來

改革農產品價格形成機制和收儲制度是農業供給側結構性改革的當務之急，也是提升我國農產品國際競爭力必須面對的重大課題。改革的總體方向是要充分發揮市場形成價格作用，加快培育多元市場購銷主體，逐步實現由政策性收儲為主向政府引導下市場化收購為主轉變。建議在系統總結近年來農產品價格和收儲制度改革經驗的基礎上，重點把握以下幾個方面的問題。一是對稻谷、小麥等口糧品種，國家已經明確堅持最低收購價制度，建議進一步研究完善該制度，特別是要根據市場供需情況、替代品成本收益情況等綜合因素科學設定最低價格，讓托市價格更具彈性，讓各品種間的比價關系更加合理，讓價格真正釋放出市場供求關系變化的信號，改變過去只注重糧食生產和農民收入而單方向提高收購價格的做法，努力實現穩定糧食生產、保障農民收入和有效激活市場三者之間的平衡。二是對玉米來講，要堅持市場化收購方向不動搖，以優化產品結構和區域布局為導向，研究完善補貼標準和補貼方式，按照分類施策、區別對待的辦法，鼓勵玉米優勢產區保障產能、提升品質，引導“鐮刀灣”等非優勢產區調整種植結構、有序調減玉米播種面積。三是改革農產品收儲制度，結合中國實際和借鑒國際經驗，科學確定糧食等重要農產品國家儲備規模，形成適度、有效、規范的國家儲備體系。

（二）大力推進規模經營和機械化發展，提高農業生產效率，把單位面積的勞動力成本降下來

發展適度規模經營、推進機器替代人工，是提高農業勞動生產率、控制農產品人工成本過快上漲、增強我國農業基礎競爭力的根本出路。要積極支持土地流轉、土地托管、土地入股、代耕代種、連耕聯種等多種形式規模經營，加大對家庭農場、農民合作社、龍頭企業、農業社會化服務組織等新型農業經營主體的支持力度，培養造就一大批職業農民。要大力發展農業機械化，從播種和收獲這兩個薄弱環節入手，著力提高玉米機收率、水稻機播率、棉花機收率、薯類和油菜等農作物綜合機械化率，以代替不斷減少的農業勞動力，提高農業生產效率，降低單位面積的人工成本。要完善相關支持政策，財政補貼要向規模經營主體傾斜，大力支持農業基礎設施建設、土地流轉、農機購置和作業、農產品產加銷等重點領域；金融制度上要創新抵押擔保方式，探索將土地經營權、大型農機具、農業基礎設施等納入抵質押范圍，探索對規模主體建立信用評價體系，對符合條件的靈活確定貸款期限，簡化審批流程，實行利率優惠和稅費減免，做到讓利于農；保險政策上對規模經營農戶提高保險覆蓋面和理賠標準，探索開展大災保險，中央財政對地方特色優勢農林產品保險實行補貼。

（三）實施好“藏糧于地、藏糧于技”戰略，提高土地產出率和資源利用率，把物質投入和土地成本降下來

農業基礎設施落后、科技水平比較低，是我國農業的突出短板，也是制約農產品競爭力的重要因素。落實“藏糧于地、藏糧于技”戰略，對提升我國農業國際競爭力、保障國家糧食安全具有根本性的意義。要大力開展農田水利基礎設施建設和土地整治，提高土地、水利等農業基礎設施條件，提高土地生產率和水資源利用效率，降低農業基礎性生產成本。進一步加大農業科技投入，吸引社會資本投資農業科技，補齊科技欠賬，加強農業基礎性、關鍵技術以及適用技術的研發，創新農業科研體制機制，積極促進農業科技成果轉化，強化農業科技推廣與應用。

（四）著力提升農產品品質，打造區域性品牌，努力獲得消費者的“信任溢價”

贏得消費者信任，讓其愿意購買甚至以更高價格購買國內農產品，這本身就是農業競爭力的重要體現。實現這一目標，就需要我們在農產品品質提升和品牌塑造上下功夫。一是要堅持質量興農，突出優質、安全、綠色導向，建立健全質量可追溯體系，著力提升農產品品質。特別是要發揮標準的倒逼作用，加快實施農業標準化戰略，盡快改變我國農產品質量標準低于國外水平、內銷農產品質量標準低于出口農產品的局面，促進農產品質量與食品安全標準與主要農產品出口國水平接軌，盡快做到“兩個市場、一個標準”。二是大力推進農業品牌化建設，依托地方特色，講好品牌故事，以優勢企業和行業協會為依托打造區域特色品牌，發揮好品牌的增信作用，提高消費者的認知度和忠誠度；要加強質量安全監管、行業自律和品牌維護，堅決將影響品牌建設的“害群之馬”清除出去，防止“劣幣驅逐良幣”。三是發揮新主體、新業態的引領作用，支持新型農業經營主體率先實行農業良好生產規范、生產記錄臺賬制度，申請“三品一標”認證，示范帶動普通農戶共同提高產品品質。

（五）實施“走出去”戰略，統籌用好國內國際兩個市場兩種資源，提高國際話語權

開放是農業現代化的必由之路。提高我國農產品國際競爭力，也必須放眼全球，統籌考慮全球農業資源和農產品供求格局。要把打造國際大糧商放在重要位置，積極培育一批具有國際競爭力和品牌知名度的生產商、流通商和跨國農業企業集團，支持企業到國外建基地、設工廠、搞貿易，在農產品生產、加工、倉儲、港口和物流等環節開展跨國全產業鏈布局。要繼續鞏固果蔬、茶葉、水產等傳統出口產業優勢，培育一批有國際影響力的那樣品牌，促進優勢農產品出口。與此同時，還要加強農產品進口調控，把握好重要農產品進口時機、節奏，完善進口調控政策，積極參與全球農業貿易規則制定，健全產業損害風險監測評估、重要農產品貿易救濟等機制，保障國內農業的產業安全。

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