高速公路PPP模式下的融資問題及對策研究

楊艷芳

摘要：高速公路基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)歷了快速發(fā)展階段，隨著高速公路需求的與日俱增，高速公路資金籌措問題一直困擾著各級政府。本文試圖從高速公路PPP融資模式出發(fā)，對高速公路PPP融資模式進(jìn)行概述的基礎(chǔ)上提出高速公路PPP融資模式流程、PPP融資模式優(yōu)缺點的基礎(chǔ)上分析高速公路PPP模式項目可行性分析，認(rèn)為高速公路項目作為準(zhǔn)公共物品，其具備：外部效益性、投資大和公益性特點，針對這些特點得出高速公路PPP模式的可行性在于：政策可行性和收益可行性，可將PPP項目融資模式廣泛運用到高速公路項目融資上。

關(guān)鍵詞：高速公路PPP模式項目融資

一、引言

近年來，隨著中國的經(jīng)濟(jì)進(jìn)入了快速發(fā)展，高速公路修建進(jìn)入了快速發(fā)展階段。然而，伴隨著高速公路的迅速發(fā)展，高速公路資金籌措問題一直都困擾著各級政府，進(jìn)而阻礙整個社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。其中，最顯著的問題便是高速公路建設(shè)與日益增長的運輸需求和運輸供給不匹配，而造成這種現(xiàn)狀最根本的原因是融資資金的短缺。如何解決資金的短缺，恰當(dāng)?shù)馁Y金融資模式的介入可以解決類似高速公路等大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金短缺問題，如何從實際情況出發(fā)，匹配到恰當(dāng)合理的資金融資模式，已成為十分緊迫的問題。本文試圖從高速公路項目融資的發(fā)展情況出發(fā)，引入高速公路PPP融資模式，首先對PPP融資模式和高速公路的概念和特征進(jìn)行分析；其次對PPP模式的優(yōu)缺點和應(yīng)用于高速公路的可行性進(jìn)行分析；再次，針對高速公路PPP模式可能存在的風(fēng)險進(jìn)行分析和規(guī)避。

二、高速公路PPP融資模式概述

（一）高速公路PPP融資模式定義

高速公路PPP模式（Public-Private Partnership）即指政府與社會資本力量的介入和合作，PPP模式從19世紀(jì)被提出來到現(xiàn)在，經(jīng)過上百年時間的驗證，在全世界得到了廣泛的推廣和運用。PPP模式有廣義和狹義之分，廣義的PPP模式比較寬泛，聯(lián)合國培訓(xùn)研究院認(rèn)為PPP模式是指為滿足公共產(chǎn)品需求而建立的公共和私人之間的各種合作關(guān)系；歐盟委員會認(rèn)為PPP模式是指提供公用項目或服務(wù)而形成的公共部門和私人部門之間的合作關(guān)系。中國（財政部、政府和社會資本合作中心）認(rèn)為PPP模式是在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長期合作關(guān)系，通常是由社會資本承擔(dān)設(shè)計、建設(shè)、運營和維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報；政府部門負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。 狹義的PPP模式則認(rèn)為是公共部門和私人部門為了公共產(chǎn)品和服務(wù)而建立起來的具有契約性的項目管理合作經(jīng)營模式。由于各個組織對其看法都不統(tǒng)一，簡而言之就是指政府與社會資本合作共同提供公共物品和公共服務(wù)的過程。PPP模式中需要考慮三個重要的因素：一是風(fēng)險共擔(dān)；二是利益共享；三是合作伙伴。PPP模式與傳統(tǒng)的融資模式相對比，有其一定的內(nèi)涵：

第一，PPP模式是一種新型的融資模式。PPP融資模式本身靠項目自身的優(yōu)勢來吸引和實現(xiàn)投資。項目的發(fā)起方是政府而外，項目的實施方和投資方都是因為項目本身的資產(chǎn)狀況、預(yù)期收益和政府的扶持力度來充分安排是否該進(jìn)行融資及其如何融資的問題。同時，項目的收益主要來源于社會大眾中是使用者，而項目的還款不僅來源于項目的收益，同時還來于政府部門的財政補貼等。

第二，PPP模式通過引入私營企業(yè)，將社會資本用于公共基礎(chǔ)設(shè)施等項目的建設(shè)，通過市場手段降低了投資風(fēng)險的同時還提高了效率和服務(wù)質(zhì)量。PPP模式要求投資方前期對項目進(jìn)行調(diào)查、研究和分析，充分了解項目的基礎(chǔ)上進(jìn)行項目的投資和運行，同時將私營企業(yè)先進(jìn)的技術(shù)和高效的管理模式進(jìn)入到PPP模式中，降低了政府自己投建和運營的風(fēng)險，縮短了工期，實現(xiàn)了私營企業(yè)和政府部門的雙贏局面。

第三，PPP模式不僅能夠減輕政府的財政負(fù)擔(dān)，轉(zhuǎn)移財政風(fēng)險，同時還能引入社會資本，提高服務(wù)質(zhì)量和效率的同時降低政府財政風(fēng)險，充分集中力量促成政府提供其他更急迫和必須的社會公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。雙方共同作用下，實現(xiàn)PPP項目的投建和營運。

（二）高速公路PPP融資流程

高速公路PPP融資模式主要包括：可行性研究階段、招投標(biāo)階段、共同組織階段、融資階段、項目建設(shè)階段、項目運營階段和項目移交階段。其中：（1）可行性研究階段主要是政府部門通過嚴(yán)格、科學(xué)的程序進(jìn)行調(diào)查和查看，目的在于控制各方面的風(fēng)險和因素；（2）招投標(biāo)階段；主要是政府和私營企業(yè)相互配合，共同完成招標(biāo)等工作；（3）合同組織階段；關(guān)于合同事宜，政府應(yīng)當(dāng)與私營企業(yè)進(jìn)行合同細(xì)節(jié)等各方面進(jìn)行洽談和分析，力求達(dá)成一致意見，客觀的對項目的整個過程進(jìn)行分析，確定政府和私營企業(yè)雙方的風(fēng)險承擔(dān)機(jī)制和能力。（4）融資階段；雙方開始簽訂特許協(xié)議，并由SPC負(fù)責(zé)整個項目的融資；（5）項目建設(shè)階段；項目整個的設(shè)計及施工等階段，由SPC負(fù)責(zé)整個項目的建設(shè)，項目的財務(wù)交接完成后，就開始進(jìn)行項目建設(shè)，建設(shè)工程結(jié)束后，由各種政府進(jìn)行驗收，確保達(dá)到完工條件。（6）項目管理運行階段；該運行階段，項目公司需要對該項目進(jìn)行管理和保養(yǎng)，保養(yǎng)的參照標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)項目協(xié)定中的相關(guān)要求和標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，并且定期進(jìn)行維護(hù)，確保項目最安全和最高效的投入使用。（7）項目交接階段；項目交接時，為能持續(xù)順利的運營該項目，政府和私營企業(yè)要進(jìn)行項目交接，政府需要確保項目是否處于良好的工作狀態(tài)，同時，私營企業(yè) 也會象征性的得到相應(yīng)政府的補償或者補貼等。

（三）高速公路PPP融資模式優(yōu)缺點

PPP融資模式既有優(yōu)點又有缺點，其主要優(yōu)點包括：①更促進(jìn)政府管理改革，政府實現(xiàn)融資風(fēng)險的轉(zhuǎn)移；②私營企業(yè)前期可以參與項目的進(jìn)程，充分發(fā)揮私有企業(yè)的技術(shù)和項目經(jīng)驗；③私營企業(yè)和政府充分合作，共擔(dān)風(fēng)險，共同贏利，共同進(jìn)行項目的建設(shè)和運營；④私營企業(yè)可通過與政府充分商量來減少招標(biāo)和投標(biāo)時間和成本。PPP融資模式的主要缺點在于：①政府在選擇合作企業(yè)的時候有一定的難度，并且需要承擔(dān)一定的風(fēng)險；②政府與私營企業(yè)的合作方式相對要求比較復(fù)雜，對私營企業(yè)的協(xié)調(diào)和管理能力要求比較高；③如何確定項目的回報率和利潤率是一個十分具有爭議的議題。endprint

引入高速公路建設(shè)中，不僅可以緩解政府單一投資的資金壓力，同時還可以實現(xiàn)多方共贏的局面。對于政府等公共部門來說，可以匯聚社會各方力量的資金構(gòu)建出更好更多的公路；對于私營企業(yè)來說，可以找到更加穩(wěn)定的投資渠道，既是盈利的過程，又是服務(wù)社會的過程。

三、PPP模式下高速公路項目可行性分析

PPP模式下，高速公路項目的可行性分析主要從高速公路項目的公共物品的視角出發(fā)，對高速公路項目進(jìn)行定位并進(jìn)行特征分析，得出高速公路項目主要具備準(zhǔn)公益性、投資長、回收周期長和外部性強(qiáng)的特點。

（一）高速公路項目定位及特征

高速公路作為公共物品，具備公共物品的特點：首先高速公路具有非競爭性，即一個人的使用并不影響另外一個人后續(xù)的使用，并不會因為先后使用而造成絕對的差距；其次高速公路具有非排他性，即一個人的使用并不影響其他人的使用；當(dāng)然，高速公路服務(wù)是屬于有償服務(wù)的范疇，每個使用高速公路的人都可以通過支付手段支付并且有償使用，高速公路基礎(chǔ)設(shè)施對所有人提供同等數(shù)量和質(zhì)量的公共服務(wù)時，隨著消費者越來越多的情況，高速公路會出現(xiàn)消費遞減的現(xiàn)象，即可能出現(xiàn)交通緩慢或者擁堵的現(xiàn)象，這時就可以通過適當(dāng)?shù)氖召M機(jī)制進(jìn)行調(diào)節(jié)，排除一些人的消費，使得高速公路消費感受始終維持在一個比較滿意的狀態(tài)。這就是引入PPP模式的最主要和根本的原因。高速公路項目具有的主要特征如下所示：

第一，公益性；國家發(fā)改委對于公益性項目的定義是指為社會公共利益服務(wù)、不以盈利為目的、不通過市場化方式進(jìn)行運作的政府投資項目，而準(zhǔn)公益性項目是指同樣不以盈利為目的，但可通過產(chǎn)生穩(wěn)定性經(jīng)營收入的政府投資項目。高速公路即屬于準(zhǔn)公益性項目，它具有一定程度的壟斷性，可以進(jìn)行分割消費和具有外部性等特點，其收益來源是由政府或者私人向消費者收費及財政補貼；其應(yīng)用范圍涵蓋供水、供電、公共佳通建設(shè)運營項目例如高速公路、鐵路和碼頭。

第二，投資大，回收周期長；高速公路基礎(chǔ)設(shè)施相對于建設(shè)初期投資額度較大，而且隨著城市城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加深，土地價格不斷上漲，高速公路項目拆遷征地費用不斷提高，這就是說高速公路造價會越來越高。同時，高速公路運營后還要承擔(dān)運營和維護(hù)的費用。高速公路基礎(chǔ)設(shè)施項目由于其公益性，其投資金額大，投建時間長，其資金回收周期也長。

第三，外部效益性；高速公路基礎(chǔ)設(shè)施表現(xiàn)出很強(qiáng)的外部效益性，高速公路承建極大的方便和加強(qiáng)了城市間的溝通，緩解相鄰國道、省道的交通壓力，大大改善了出行壓力和便捷性，大大的增強(qiáng)了高速公路的外部溢出性，高速公路存在的外出效應(yīng)使得項目的社會效益遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于自身的經(jīng)濟(jì)效益。之所以稱之為外部性，是由于這種影響是對系統(tǒng)的外部造成影響，在價格體系和交易市場之外，是在某一經(jīng)濟(jì)主體謀取利潤最大化過程中產(chǎn)生的。

（二）高速公路項目PPP模式可行性分析

高速公路項目PPP模式由于具備公益性、投資金額大、投資周期長、外部效益性明顯等特點，促使了高速公路PPP模式具備一定的可行性，具體如下：

第一，政策可行性；高速公路項目投資金額大、投資周期長，私營企業(yè)要全面調(diào)研和分析來自于經(jīng)濟(jì)、法律和市場等方面的風(fēng)險，因此，私營企業(yè)需要一個良好的投資環(huán)境。國務(wù)院出臺了多項政策文件，包括《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》、《地方性存量債務(wù)清理處置辦法》、《關(guān)于地方政府存量債務(wù)納入元管理甄別辦法》、《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題做的通知》，以上所有的政策文件旨在深化預(yù)算體制改革、清理存量債務(wù)等方面積極主動的推廣PPP項目融資模式。所有這些政策的出臺旨在以政策的形式保障PPP模式，投入更多民間投資，各種現(xiàn)行政策已為我國高速公路實行PPP模式提供了良好的環(huán)境。

第二，收益可行性；高速公路項目基礎(chǔ)設(shè)施由于具備良好的外部經(jīng)濟(jì)溢出性，通過增加與鄰省、鄰縣的收入實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的有效還原。例如：收費收入、服務(wù)區(qū)運營收入、車輛過路收費和政府財政補貼等等。這些所有的收入都可以是可行的，同時，高速公路基礎(chǔ)設(shè)施及其服務(wù)設(shè)施的間接收益都是通過PPP模式進(jìn)行收益的，其收益形式主要通過直接收益和間接收益兩部分。直接收益是項目建成運營后的經(jīng)營收入，間接收益是帶動周邊鄰省、鄰縣的交通發(fā)展，帶動沿線城市鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展，間接增加其他城市政府收入。可以說，間接收入在某種程度上比直接收入帶來的外部效益更明顯。

第三，商業(yè)性。高速公路項目融資通常投資巨大，如若所有籌措資金都由政府來負(fù)責(zé)，則政府的財政負(fù)擔(dān)會加重。如通過PPP模式，引入私營企業(yè)，加入私營資本，通過特殊經(jīng)營權(quán)授予的形式，既減輕了政府負(fù)擔(dān)，又能將政府職能轉(zhuǎn)換到更多的其他公共服務(wù)職能上，從而確保其他公共物品和公共服務(wù)的的供給。

四、結(jié)論

在高速公路融資模式的選擇中充分應(yīng)用PPP模式，能夠有效緩解政府單獨投資的效率低下的問題、緩解高速公路資金短缺的矛盾，同時還能保證多方利益主體下的共贏局面。對于私營資本來說，既能保障高投資的安全性，又能確保資金的安全性和穩(wěn)定性。在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)任務(wù)日益艱巨的形勢下，有效融資模式日益變得重要，而PPP模式作為公共部門與私營企業(yè)部門共同合作的一種新型融資模式，充分體系那了公共部門和私營資本共同合作、風(fēng)險共擔(dān)、利益共享的合作理念，為未來高速公路的發(fā)展提出了啟示性的建議意見和運行流程。

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