農(nóng)地入市喚醒“沉睡”土地

郭煦

農(nóng)村“三塊地”改革，喚醒了農(nóng)村“沉睡的資產(chǎn)”，將賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權利，但未來仍需要綜合配套改革。

沿著蜿蜒的鄉(xiāng)村道路向浙江省德清縣莫干山鎮(zhèn)仙潭村方向走，參天翠竹的映襯之下，道路旁3幢紅瓦白墻的樓房格外顯眼。4層樓房隨著時光的變遷而層層疊起，見證了一批又一批人的到來和離開。未來，這里將建起度假酒店，發(fā)展休閑旅游產(chǎn)業(yè)。

這幾幢樓的“成長經(jīng)歷”備受關注——它的“前身”為一處6.06畝的閑置廠房，是農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地。德清縣本地投資商趙建龍早在2013年就看中了這塊地，等了兩年卻遲遲未有進一步動作。

究其原因，是土地性質(zhì)“束縛”了發(fā)展。根據(jù)我國現(xiàn)行的土地管理法規(guī)定，農(nóng)民集體所有土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設。

終于，在2015年初發(fā)生了轉機——德清縣成為農(nóng)地入市試點縣市之一。2015年8月19日，這宗地以協(xié)議出讓方式給了趙建龍，成了真正意義上的“全國入市第一宗”。

隨后一切水到渠成。土地有了“合法身份”，趙建龍憑借集體土地使用證，于當年9月6日完成了全國第一筆農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地使用權抵押貸款，為部分項目建設提供了前期資金。

2015年初，根據(jù)中央要求和全國人大授權，國土部在全國選取了33個縣（區(qū)）進行農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市和宅基地制度等三項改革試點。這也被俗稱為農(nóng)村“三塊地”改革，趙建龍即是本次改革試點的受益者之一。

官方在2017年4月披露的數(shù)據(jù)顯示，集體經(jīng)營性建設用地入市地塊已達到278宗，面積約4500畝，總價款約50億元。換句話說，每畝集體經(jīng)營性建設用地的平均入市價格約為110萬元。

這項改革喚醒了農(nóng)村“沉睡的資產(chǎn)”，將賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權利，但未來仍需要綜合配套改革。

農(nóng)地入市的地方實踐

中央多部門于2017年6月起聯(lián)合對33個試點地區(qū)展開督察，加強三項改革和農(nóng)村相關改革的統(tǒng)籌，以及三項試點與本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展統(tǒng)籌。按照時間安排，33個試點地區(qū)的農(nóng)村“三塊地”改革將在2017年完成，因此，2017年是改革的攻堅決戰(zhàn)年。為了落實改革任務、確保取得預期成效，國土部聯(lián)合其他部門一起啟動此次督察工作。

對于此次督察內(nèi)容，國土部副部長、國家土地副總督察張德霖指出，一是督察改革試點的總體部署，看看地方組織領導是否健全，基礎工作是否扎實；二是督察改革試點的總體進展、成效，根據(jù)改革的目標和時間表、路線圖，看看配套制度是否及時出臺、抓緊落實，相關改革任務是否配套跟進，政策銜接是否順暢；三是對“三塊地”制度改革各自的進展情況進行督察，按照好、中、差的標準分別進行評判。

按照此前披露的督察時間表，2017年6月份對33個試點地區(qū)的試點工作開展一次交叉督察，9月份對33個試點地區(qū)開展一次督察反饋意見落實情況的檢查，11—12月開展試點工作總結評估和深入推進工作。

土地改革試點在2017年底收官，作為試點之一的四川省郫都區(qū)，該區(qū)試點農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市，取得了可觀的經(jīng)濟收入，并進行了現(xiàn)金分紅。

四川省農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市的“第一槌”，是在距離成都市中心城區(qū)半個小時車程的郫都區(qū)唐昌鎮(zhèn)戰(zhàn)旗村擂響的。2015年，戰(zhàn)旗村選中了村辦復合肥廠、預制廠和村委會老辦公樓用地入市拍賣，并最終在郫都區(qū)公共資源交易服務中心以700多萬元的總價成交。

戰(zhàn)旗村黨總支書記高德敏表示，從入市到開發(fā)，該宗地經(jīng)歷了頒發(fā)集體土地所有權證、入市主體提出申請并編制入市方案、表決通過入市方案、區(qū)公共資源交易中心組織實施等程序。

此前，拍賣的地塊目前正在打圍施工一個鄉(xiāng)村旅游綜合體。據(jù)了解，該項目總建筑面積8800多平方米，主體工程已經(jīng)封頂，正在進行內(nèi)外裝修。墻外的道路已經(jīng)鋪好瀝青裝好路燈，路邊的特色景觀帶基本成型。

高德敏表示，以前農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地是“沉睡的資產(chǎn)”，即便有想法也不能動，村子能有今天，首功要歸于這次“土改”。

據(jù)統(tǒng)計，截至目前，郫都區(qū)已完成30宗353畝農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市交易，獲得成交價款2.1億元。入市項目的加快建設，帶動發(fā)展規(guī)模以上養(yǎng)生養(yǎng)老中心、創(chuàng)意農(nóng)業(yè)基地、農(nóng)耕體驗園160多家，催生了一批農(nóng)、文、旅共融的新興產(chǎn)業(yè)、新興業(yè)態(tài)和幸福美麗新村。

同樣，浙江省德清縣亦是農(nóng)地入市試點縣市之一。試點兩年，成功拿下兩個“全國第一”的改革成果；規(guī)范、完備的配套機制引來各方學習；成熟的改革經(jīng)驗贏得國家相關部委的肯定和推廣。

改革紅利在不斷釋放。目前，德清全縣入市土地102宗、758畝，已成交總額1.64億元；惠及8.6萬余人，為農(nóng)民和村集體帶來1.33億元收入。

在這場農(nóng)村土地改革中，德清屢次探索創(chuàng)新。

德清中東部的洛舍鎮(zhèn)東衡村，一馬平川的廢礦地上，規(guī)劃完善的洛舍眾創(chuàng)園映入眼簾，這是德清集體經(jīng)營性建設用地首宗異地調(diào)整入市項目。

為什么要探索異地調(diào)整入市？“一方面，散狀、點狀用地入市后，難以形成規(guī)模效應。另一方面，東衡村千畝廢棄礦山等待適合的項目來盤活。”郭志偉解釋，異地調(diào)整入市有利于用地規(guī)模化，為打造“鋼琴小鎮(zhèn)”提供強有力的土地保障。

在洛舍眾創(chuàng)園，14家企業(yè)已入駐并開工建設。除此以外，德清還規(guī)劃了6個異地調(diào)整集中入市區(qū)塊，更為靈活地盤活“沉睡”的土地資源。

一種擔心隨之到來：土地變得更加值錢，會不會產(chǎn)生權力尋租？

“制度設計時，德清就對這個問題作了鮮明回答。”德清縣農(nóng)業(yè)局工作人員說，《德清縣農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市收益分配管理規(guī)定（試行）》，對各類方式入市獲得的收益，明確了屬性和用途。如以出讓方式入市的，其入市收益作為集體積累，統(tǒng)一列入集體公積公益金進行管理，并可作為村股份經(jīng)濟合作社（或村經(jīng)濟合作社）經(jīng)營性資產(chǎn)，追加量化成員股權。

更重要的是，隨著“農(nóng)地入市”試點工作的展開，德清縣已建立完善的市場交易規(guī)則，將全縣集體經(jīng)營性建設用地統(tǒng)一納入縣公共資源交易中心，建立多方協(xié)同的入市監(jiān)管服務機制，初步形成縣域內(nèi)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場。

國土資源部副部長張德霖表示，德清試點改革做出了一系列成效，形成可復制、可推廣的經(jīng)驗，其改革探索走在全國前列，值得借鑒。

農(nóng)地入市煥發(fā)活力

誰作為農(nóng)地的“主人”來主導土地入市？浙江省德清縣國土資源局局長郭志偉說，以前是國土部門大包大攬，現(xiàn)在是農(nóng)民集體包括村級集體和村民小組成為入市的主體，“農(nóng)村土地制度改革目的之一是為了讓農(nóng)民分享土地增值收益，讓他們成為土地的主人，激發(fā)管理、經(jīng)營土地的熱情”。郭志偉介紹，針對分屬鎮(zhèn)、村、組三級的集體經(jīng)營性建設用地，德清縣采用“自主入市、委托入市、合作入市”三種不同的入市方案。原屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的土地，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)資產(chǎn)經(jīng)營公司等全資下屬公司或其代理人實施入市；屬于村集體所有的土地，由村股份經(jīng)濟合作社實施入市，村民小組可委托村股份經(jīng)濟合作社等代理人實施入市。“德清縣2013年所有經(jīng)營性資產(chǎn)已完成量化入股，全縣106個村（社區(qū)）成立了股份經(jīng)濟合作組織，33萬農(nóng)民成為股東。這些合作社具備市場主體資格，成為入市主體”。

農(nóng)地入市能給村集體帶來收益，村干部就能決定農(nóng)地入市嗎？德清縣國土資源局副局長邱芳榮介紹說，明確了入市主體，就要把農(nóng)地入市參與權、知情權和決策權賦予集體和農(nóng)民。德清縣東衡村黨總支書記章順龍說，為了增加透明度，村里把入市涉及的宗地情況、入市方式、起始地價、收益分配等重大事項進行全程公開、民主決策、民主管理。在入市之前，對于是否入市、怎么入市，由村民表決同意之后，才能上報申請；入市項目獲批后，將地價評估、入市方案、收益分配等進行公開，經(jīng)村民同意后，項目才能實施。

“改革前，農(nóng)民和土地的關系更多體現(xiàn)在農(nóng)用地上，除了宅基地和公益事業(yè)用地之外，一般只能被動地通過征地、城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤等政策參與土地管理和土地增值收益分配。”邱芳榮說，通過自主入市，農(nóng)民從“被動”參與到“主動”管理，激發(fā)了參與經(jīng)營性建設用地入市決策的積極性，增強了農(nóng)民管好土地的意識。

農(nóng)地入市后，收益如何分配？浙江省德清縣農(nóng)經(jīng)站站長周偉國認為，農(nóng)地入市資金分配既要讓老百姓得利，也要促進集體經(jīng)濟發(fā)展，“平衡好國家、集體和個人這三者的利益，是農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市試點的重要任務”。

先厘清國家和集體。周偉國說，集體土地和國有土地享有同等價格同等權利時，也要履行相應義務。德清縣采取“按類別、有級差”的方式在入市出讓金中提取部分增值收益調(diào)節(jié)金，主要用于城鎮(zhèn)和農(nóng)村基礎設施建設、農(nóng)村環(huán)境整治等支出，以直接、間接的方式反哺給農(nóng)村，收取比例按土地成交價款的16%—48%不等。截至目前，德清縣共收取3400萬元調(diào)節(jié)金。

內(nèi)部怎么分？是不是可以把錢直接分到每個人手里？周偉國說，德清縣農(nóng)村土地分為村民小組所有和鎮(zhèn)、村集體所有，按所有權不同，利益分配也采用不同的方案。村民小組所有的，土地出讓金由村民小組直接分配，可以分到每家每戶，小組按12%提取公益金。鎮(zhèn)、村集體所有的土地，不能以現(xiàn)金形式直接分給個人，可以用于公共事務建設，或者追加量化股權，也可以用來發(fā)展壯大集體經(jīng)濟，有收益了再進行分紅，防止分光吃盡。東衡村2014年成立了土地股份經(jīng)濟合作社，全村3000人是股東，剛開始，每股只有680元，通過入市追加量化股權，現(xiàn)在每股增至2000多元。

入市資金的流向關系村民的切身利益，如何對資金進行監(jiān)管？周偉國說，為防止村集體私自、擅自動用入市資金，土地收益將被納入村里的建設用地專用賬戶，農(nóng)經(jīng)站對這筆錢的一舉一動進行監(jiān)管。村集體要拿錢去投資，需經(jīng)過村民同意，再向農(nóng)經(jīng)站報備，通過審核后，方可付諸實施。

農(nóng)地入市了，土地資源盤活了，村集體經(jīng)濟有了長遠收益，農(nóng)民利益得到了保障。不過，土地入市出讓金還面臨保值、增值難題。周偉國坦言，由于缺少好的項目，目前許多村的出讓金還躺在賬上睡大覺，既不能分走取盡，也無處可投。這個問題，顯然靠一個村的力量難以解決。

產(chǎn)權限制和政策配套成瓶頸

按照試點改革計劃2017底收官，試點成果呈報上級部門進行驗收和評估，對實踐證明可行的，修改完善有關法律；對實踐證明不宜調(diào)整的，恢復施行有關法律規(guī)定。

有專家表示，過去，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地難以自由流轉，其結果是城市建設用地日漸短缺的同時，城鄉(xiāng)建設用地卻利用粗放，造成大量空閑用地，得以流轉后，將賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權利，推進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置。

國土資源部調(diào)控和監(jiān)測司巡視員董祚繼表示，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地制度改革的基本思路，是允許規(guī)劃確定為經(jīng)營性用途的存量農(nóng)村集體建設用地，與國有建設用地享有同等權利，在符合規(guī)劃、用途管制和依法取得的前提下，可以出讓、租賃、入股，并完善入市交易規(guī)則、服務監(jiān)管制度和土地增值收益的合理分配機制。現(xiàn)階段農(nóng)村所擁有的存量建設用地多達2.5億畝，盤活農(nóng)村資源，激活農(nóng)村資產(chǎn)，那么，農(nóng)村將成為中國經(jīng)濟增長的“下一個風口”。

集體經(jīng)營性建設用地入市潛力很大，但董祚繼也表示，改革也面臨諸多困難和矛盾，需要理性看待。例如，由于長期以來對農(nóng)村土地產(chǎn)權制度建設重視不夠，造成農(nóng)村土地管理基礎普遍不夠扎實。各種歷史遺留問題錯綜復雜，土地及農(nóng)房產(chǎn)權資料缺失、權屬爭議、違法違規(guī)等情況大量存在，過去私下交易行為問題叢生，這些因素明顯影響到改革的全面推進。

專家認為，按照中央精神，改革應建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益。在很多地方改革試點中，由于人均土地增值收益還不算太多，分歧的焦點集中在村民內(nèi)部分配上，而如果是在大城市周邊，人均土地增值收益動輒百萬計，這時如何建立兼顧國家、集體、個人的分配機制，仍然是需要破解的難題。

此外，基層關心的另一大問題是，企業(yè)拍得集體建設用地后能不能和國有建設用地一樣抵押融資？一些地方國土部門干部建議，國家可授權改革試點區(qū)縣暫時調(diào)整實施擔保法有關條款，經(jīng)試點證明切實可行后，及時修改擔保法相關條款，消除金融機構顧慮，促使其積極參與改革試點。

實際上，對基層政府工作人員來說此次改革面臨各種困難。四川省郫都區(qū)國土部門相關負責人就坦言，隨著試點的不斷深入以及農(nóng)村土地征收、宅基地制度改革任務的疊加，集體經(jīng)營性建設用地入市在程序和措施上都面臨瓶頸。

上述負責人表示，一是改革的政策配套跟進不足，農(nóng)村土地制度改革涉及的利益關系復雜，單一政策支撐難以奏效。當前來看，農(nóng)村產(chǎn)權金融服務、土地入市的財稅征管和行政審批、土地供后監(jiān)管等方面的配套政策及制度建設尚屬空白，需要加快研討并協(xié)同跟進。

二是土地利用規(guī)劃管控缺乏彈性，農(nóng)村地區(qū)建設用地發(fā)展空間狹小，就地入市與現(xiàn)有基本農(nóng)田布局極易沖突。如何在確保基本農(nóng)田保護面積不減少、質(zhì)量不降低的前提下，突破現(xiàn)有土地利用規(guī)劃管理模式，利用好農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地，確實是一個難題。

三是農(nóng)村土地二級市場沒有放開。二級市場交易管理涉及國土、房產(chǎn)、工商等多個部門，由于沒有統(tǒng)一匯總和發(fā)布信息的渠道，造成了交易信息不對稱，增加了政府精準調(diào)控的難度，土地違規(guī)交易和隱性交易的隱患無法消除，不利于農(nóng)村土地市場的健康發(fā)展。

四川邁高旅游資源開發(fā)有限公司董事長張旭東認為，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市，要想真正實現(xiàn)與國有建設用地的同價同權，順利進行抵押融資是一把重要的尺子。但是，目前對此提供抵押貸款服務的金融機構很少，這對改革進程是一個很大的掣肘。

值得一提的是，有專家認為，改革成敗與否，土地用途規(guī)劃是關鍵。目前農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市試點中，被拍賣的土地多用于工業(yè)、倉儲用地，少量用于商貿(mào)用地，也有一些沿海試點地區(qū)嘗試將入市后的地塊用于住宅地產(chǎn)開發(fā)，也就是俗稱的“商住兩用”型地產(chǎn)。

在成都，很多“不差錢”的投資者同樣相中了農(nóng)村經(jīng)營性建設用地潛在的巨大市場價值。但是，在對改革政策進行一定了解后，有投資者就表示，如果完全按現(xiàn)行改革文件來操作，在試點區(qū)域投資“商住兩用”型地產(chǎn)開發(fā)，產(chǎn)權和交易都是今后很難繞過的“一道坎”。

上述專家表示，“農(nóng)地入市”的核心之一是分配，建議國家層面結合戶籍制度、農(nóng)村產(chǎn)權制度、農(nóng)村經(jīng)營體制、農(nóng)村社會治理等農(nóng)村綜合性改革，統(tǒng)籌研究農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格認定和農(nóng)村集體資產(chǎn)分配的問題，并出臺相關指導意見。