供給側結構性改革下完善市場監管的幾點思考

文/盛保晨

供給側結構性改革下完善市場監管的幾點思考

文/盛保晨

市場秩序好壞，直接影響市場有效性發揮。隨著新情況、新問題的出現，維護市場秩序的難度加大，需要政府部門進一步加強市場監管，也需要全社會共同努力。要創新市場監管理念，改革市場監管體制，完善市場監管體系

十九大報告明確提出，深化供給側結構性改革，必須把發展經濟的著力點放在實體經濟上，把提高供給體系的質量作為主攻方向，顯著增強我國經濟質量優勢。而供給側結構性改革的核心在于制度創新和制度供給。通過建立完善、健全、規范的市場經濟體制，改變政府對市場的不當管制和干預等問題，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，同時更好地發揮政府作用，從而實現供給與需求的有效對接，避免錯配。想要實現這一目標，筆者認為，完善市場監管是重要抓手。

事實上，市場監管是政府的五大職能之一（其余四大職能：宏觀調控、社會管理、公共服務、環境保護）。但一直以來，后起的市場經濟國家，包括中國在內，則更多關注宏觀調控職能。過去，產業政策一直是我國的主要經濟政策。根據雁形理論，通過效仿發達國家，我國迅速在國際上形成產業比較優勢，全國各地通過制造政策“洼地”來招商引資，即使壓制公平競爭也在所不惜?，F如今，我國與發達國家產業差距不斷縮小，僅靠政府的優惠產業政策容易造成產能過剩。而且互聯網經濟的發展和市場經濟的成熟也使得各地區優惠政策的差異性不斷減少。世界銀行發布的《全球營商環境報告》指出，為促進經濟發展，政府必須實施“聰明的監管”（wise regulation）。所以筆者認為，完善市場監管，營造良好的營商環境，將是新時期經濟發展的重點。

我國市場監管存在的問題

當前我國市場秩序總體平穩向好，沒有出現市場秩序的系統性風險和區域性風險。但是由于我國的市場經濟還不完善，市場經濟運行中依然存在著行業壟斷、地方保護、市場分割、制假售假、信用體系不健全、監管效率不高等問題。

供給側結構性改革的核心在于制度創新和制度供給

一是市場監管內涵不清。自2013年商事制度改革實施以來，按照“誰審批、誰監管、誰負責”的原則，“先證后照”改為“先照后證”，極大縮短企業申領營業執照時間。近幾年進行的幾輪行政審批制度改革將原來188項工商登記前置審批事項削減為34項，大大提高開辦企業便利度。但市場監管內涵不清的問題依然制約著我國商事制度改革的進一步推進。目前，雖然企業領取營業執照只需1-2天，但2017年11月發布的《2018年全球營商環境報告》指出，中國開辦一家企業仍需21天，其原因就在于“證”、“照”界定不清，聯動性差。正因為如此，企業領取營業執照后仍需完成若干項后置審批才能最終開業。為了切實完善市場監管，就需要徹底厘清市場監管的內涵和權力邊界的外延。

二是市場監管規則不一，主要表現為：市場監管規定不統一，行政處罰力度不統一。根據美國商會針對中國市場環境發布的白皮書，中國“各地市場監管規則不統一”已成為企業連續3年反映最強烈的三大問題之一。必須承認，由于我國各地經濟發展不平衡，各地市場發展程度不一致，為了避免出現“一刀切”現象，各地市場監管部門對同一事項的規定和處罰確實不盡相同。例如，2017年3月，上海市工商局因發布虛假違法廣告對百度公司（上海）做出處罰。對此處罰，百度做出回應稱，對于某家醫院是否具備發布母嬰保健技術服務類廣告的資格，各地監管要求并不統一，上海地區要求的《母嬰保健技術服務許可證》，部分地區并不要求，甚至有些地區已經停止頒布此類資質。

三是市場監管體制不順。成熟市場經濟國家中，政府主要對終端產品質量安全進行監管，市場主體資格資質和行為標準的確定、認證等事務則交由市場和社會組織負責。我國則不同，政府的市場監管部門對企業主體資質、生產經營行為和產品本身三個方面進行全面監管。例如，在2014年新版《醫療器械監督管理條例》頒布之前，醫療器械生產企業需要從工商部門領取營業執照，即政府對其主體資質進行確認；同時，食藥監管部門對其委托生產行為進行實質性備案，即對生產行為進行限制；此外，企業生產的醫療器械還需通過質監部門的強制性安全認證（3C），即對產品本身的監管。類似情況在市場監管領域廣泛存在，但多重監管和執法不可避免地將會提高企業守法成本，同時有可能造成行政資源的浪費，甚至可能導致監管執法不公。

理想的市場監管體系應具有整體性。由于種種原因，我國政府市場監管職能長期散落在多個部門，部門之間難免出現職能交叉和真空，形成“九龍治水”的監管碎片化問題。在當前中國的語境下，由于食藥監等部門實行屬地分級管理，地方保護主義又將監管體制缺陷放大，導致信息本地化問題。在不少地方，市場主體違法犯罪信息呈現“村里知道說不知道，鄉里不知道裝知道，縣里想知道還真知不道”的層層衰減分布。橫向與縱向的監管體制缺陷，使得我們面臨日益嚴峻的食品藥品安全、產品質量和消費者權益受到侵害等問題。

四是市場監管機制不暢。長期以來我們采取的是地毯式、人盯人式的監管，按照“網格化”模式，由監管人員逐家進行市場巡查。但商事制度改革后，我國市場主體的快速增長，2017年前5個月平均每天新增市場主體1.56萬戶，同時“互聯網+”企業大量涌現。這使得現有巡查制一方面因政府監管干預多而影響了市場主體的正常經營，另一方面也因未能及時跟上市場形勢的變化而出現監管滯后。2016年，中國第一家共享單車企業出現。不到一年時間里，大量共享單車企業如雨后春筍般涌現。但2017年6月起，一系列共享單車企業因資金鏈斷裂等問題宣告破產，大量消費者面臨押金無法退還的問題。因此，改變傳統的無限監管理念，強化成本意識，增強效能觀念，理順新時期市場監管機制成了擺在市場監管部門的一道難題。

市場秩序好壞，直接影響市場有效性發揮。隨著新情況、新問題的出現，維護市場秩序的難度加大，需要政府部門進一步加強市場監管，也需要全社會共同努力。要創新市場監管理念，改革市場監管體制，完善市場監管體系。

更新監管理念

一是堅持依法依規監管。對各類市場主體一視同仁，依法依規實施公平公正監管，平等保護各類市場主體合法權益。要運用法治思維和法治方式履行市場監管職責，全面實施清單管理制度，通過權力清單明確“法無授權不可為”，通過責任清單明確“法定職責必須為”，通過負面清單明確“法無禁止即可為”，沒有法律依據不能隨意檢查，規范政府部門自由裁量權，推進市場監管的制度化、規范化、法治化。

二是堅持簡約監管。按照簡政放權、放管結合、優化服務改革要求，堅持“簡”字當頭，實行簡約高效的監管方式，消除不必要的管制，革除不合時宜的陳規舊制，打破不合理的條條框框，砍掉束縛創業創新的繁文縟節，減輕企業負擔，減少社會成本。

三是堅持審慎監管。適應新技術、新產業、新業態、新模式蓬勃發展的趨勢，圍繞鼓勵創新、促進創業，探索科學高效的監管機制和方式方法，實行包容式監管，改革傳統監管模式，推動創新經濟繁榮發展。對潛在風險大、社會風險高的領域，要嚴格監管，消除風險隱患。

四是堅持綜合監管。適應科技創新、產業融合、跨界發展的大趨勢，克服相互分割、多頭執法、標準不一等痼疾，推進市場監管領域綜合執法，建立綜合監管體系，發揮各種監管資源的綜合效益。加強信息共享，強化部門上下統籌，建立健全跨部門、跨區域執法聯動響應和協作機制，消除監管盲點，降低執法成本。

五是堅持智慧監管。適應新一輪科技革命和產業變革趨勢，適應市場主體活躍發展的客觀要求，充分發揮新科技在市場監管中的作用。運用大數據等推動監管創新，依托互聯網、大數據技術，打造市場監管大數據平臺，推動“互聯網+監管”，提高市場監管智能化水平。

六是堅持協同監管。市場監管要改變政府大包大攬的傳統方式，明確企業的主體責任，推動市場主體自我約束、誠信經營，改變“政府急、企業不急”、“消費者無奈、經營者無懼”的弊端。充分發揮信用體系的約束作用、行業組織的自律作用以及消費者組織、社會輿論和公眾的監督作用，實現社會共治。

黨的十八屆三中全會提出“改革市場監管體系，實行統一的市場監管”

完善監管體制

黨的十八屆三中全會提出“改革市場監管體系，實行統一的市場監管”?！秶鴦赵宏P于促進市場公平競爭維護市場正常秩序的若干意見》（國發〔2014〕20號）指出，加快縣級政府市場監管體制改革，探索綜合設置市場監管機構，原則上不另設執法隊伍。根據改革方向各地紛紛進行了有益的探索，大致形成四類模式。

一類是“紡錘型”深圳模式。2014年5月14日，深圳組建市場和質量監督管理委員會，主要承擔制定政策、規劃、標準等職能，并監督執行部門，由分管副市長任主任。在區一級分別設置市場監督管理分局和食品藥品監督管理分局作為市局直屬機構，在街道設市場監督管理所作為兩個區分局的派出機構。深圳模式呈現上下統一、中間分開的“紡錘型”結構。

深圳模式有三大優點：一是采取分類監管模式。充分考慮并區別對待普通產品質量與食品藥品安全，將食品安全監管職能調整由食品藥品監管分局承擔，實現專業化監管；二是統一監督執法隊伍；三是宏觀政策設計與微觀監管有機結合。但存在監管政策一致性和監管工作內部流程再造融合的挑戰。

二是“倒金字塔型”浙江模式。2013年12月9日，浙江省食品藥品監管體制改革正式啟動，在縣（市、區）整合工商行政管理局、質量技術監督局、食品藥品監督管理局的職能和機構，組建市場監督管理局，保留原工商、質監、食藥監局牌子；地級市自主選擇機構設置模式；省級機構設置保持不變。同時通過重新布局結構，綜合設置市場執法機構、基層市場監管所、技術檢驗檢測和市場投訴舉報等機構，具體設置形式由縣（市、區）政府結合實際確定?？梢?，浙江模式呈現基層統一、上面分立的“倒金字塔形”結構。

浙江模式的優點在于可以發揮各部門優勢，也有利于整合市場監管執法資源，在加強專業管理的基礎上推進綜合執法。缺點在于在“權責同構”的行政架構中，由于上級部門沒有同步改革，下級對口機構為應對上級工作要求而難以優化和精簡。所謂“下改上不改，等于沒有改”。

三是“圓柱型”天津模式。2014年7月4日，天津市市場和質量監督管理委員會正式成立。改革整合了市食藥監局、市工商局、市質監局的機構和職責，以及市衛生局承擔的食品安全有關職責，不再保留食藥監局、工商局和質監局三個市級部門。改革整合三個局的執法機構，設稽查總隊。在區縣層面，設市場和質量監督管理局，受天津市市場和質量監督管理委員會垂直領導，鄉鎮街道設置市場監管所作為區市場監管局的派出機構。這樣，天津從市級層面到區、街道辦全部實現“三局合一”，形成全行政區域內垂直管理的“圓柱型”統一市場監管模式。

天津改革是在簡政放權的大背景下實施的，具有明顯的政策導向性，目標是在一個部門負全責、一個流程優監管、一支隊伍抓執法、一個平臺管信用、一個窗口辦審批、一個中心搞檢測、一條熱線助維權等七個重點方面下功夫、見成效。天津模式的機構整合力度最大，但機構“物理疊加”并不意味著去職能“化學反應”，因此面臨內部行政流程整合的問題。有學者認為，過去“九龍治水”的分段監管模式與改革后“一龍治水”的大部制模式本質上具有結構相似性，只不過將部門間推諉扯皮變成部門內的協調。

四是“倒金字塔+統一黨委型”上海模式。2014年1月1日開始，上海市浦東新區率先進行了市場綜合監管執法體制改革。改革主要集中在四個方面：一、職能整合。將原浦東新區工商、質監、食品藥品監管部門合并成立縣區級市場監督管理局；二、監管重心下移，依托原來體制、隊伍較完善的基層工商所組建街道基層市場監管所。同時將29個區局內設機構精簡為18個，超過87%的機關精簡人員充實到執法一線；三、調整管理模式，由工商系統省級“垂直管理”改為浦東新區“屬地管理”；四、再造管理流程，統一監管執法標準，促進程序更優、效能更高。

上海模式的優點在于，一、推進市場監管領域“生活-流通-消費”全過程監督，促進監管到位；二、優化資源配置，實現綜合監管，集中執法；三、加強重點領域和薄弱環節的監管。將更多監管職能逐漸下放至基層。同時通過機關機構精簡，充實基層執法力量；四、推動管理創新，事中事后監管力度加大。通過整合原來三局監管業務數據庫，上海浦東新區建立了統一的綜合監管業務平臺；五、促進簡政放權，營商環境得以優化，實現“一口受理、一表申請、一門辦理”，企業辦事更加便捷、高效。

筆者認為，統一市場監管體制的建立是大勢所趨，綜合執法改革是市場監管改革的重要方向和重點任務，必須科學謀劃、統籌推進。研究制定深化地方市場監管領域綜合執法改革的政策思路，指導各地規范有序開展綜合執法改革，大力推動市場綜合監管。大力推進市、縣綜合行政執法，在總結縣級層面經驗做法基礎上，積極推進地市層面綜合執法，盡快完成市、縣市場監管綜合執法改革。按照市場統一性和執法統一性的要求，從完善政府管理架構、強化治理能力出發，加強市場監管體制改革的頂層設計，明確全國市場監管體制改革的方向。合理確定綜合執法范圍，探索有效的改革模式，統一執法資格和執法標準,提高綜合執法效能?！笆濉逼陂g，形成統一規范、權責明確、公正高效、法治保障的市場監管和反壟斷執法體系。

創新監管機制

要與時俱進、開拓創新，不斷完善市場監管體制機制，創新市場監管方式方法，適應市場經濟發展變化趨勢，提高市場監管的科學性和有效性。

執法人員正在農資銷售門市檢查農資商品質量

首先，強化競爭政策實施機制。要以完善社會主義市場經濟體制為目標，強化競爭政策在國家政策體系中的基礎性地位，健全競爭政策體系，完善競爭法律制度，明確競爭優先目標，建立政策協調機制，倡導競爭文化，推動競爭政策有效實施。

發揮競爭政策的基礎性作用，把競爭政策貫穿到經濟發展的全過程，推動我國經濟轉型和體制完善。把競爭政策作為制定經濟政策的重要基礎，以國家中長期戰略規劃為導向，充分尊重市場，充分發揮市場的力量，實行競爭中立制度，避免對市場機制的扭曲，影響資源優化配置。完善公平競爭審查機制，積極倡導競爭文化。

第二，健全企業信用監管機制。強化企業責任意識，增強企業自我約束機制，讓信用創造財富，用信用積累財富，發揮信用在經濟運行中的基礎性作用，促進社會信用體系建設。

完善企業信息公示制度，提高企業信息透明度，增強企業之間的交易安全，降低市場交易風險，提高經濟運行效率。強化企業信息歸集機制，促進信息的互聯互通，并健全信用約束和失信聯合懲戒機制，促進實現企業信用監管、協同監管、聯合懲戒和社會共治。全面推行“雙隨機、一公開”監管，提高政府部門對企業監管的規范性、公正性和透明度。

第三，加強大數據監管機制。以市場監管信息化推動市場監管現代化，充分運用大數據等新一代信息技術，增強大數據運用能力，實現“互聯網+”背景下的監管創新，降低監管成本，提高監管效率，增強市場監管的智慧化、精準化水平。

加強大數據廣泛應用，整合工商登記、質量安全監管、食品安全、競爭執法、消費維權、企業公示和涉企信息等數據資源，研究構建大數據監管模型，加強對市場環境的監測分析、預測預警，提高市場監管的針對性、科學性和時效性。發展大數據信用服務市場，積極穩妥推動市場監管數據向社會開放，明確政府統籌利用市場主體大數據的權限及范圍，構建政府和社會互動的信息應用機制。

（責任編輯 李秀江）

系國家工商總局