國際海底區域的全球治理和中國參與策略

劉芳明，劉大海,2

(1.國家海洋局第一海洋研究所海洋政策研究中心 青島 266061；2.青島海洋科學與技術國家實驗室海洋地質過程與環境功能實驗室 青島 266061)

國際海底區域的全球治理和中國參與策略

劉芳明1，劉大海1,2

(1.國家海洋局第一海洋研究所海洋政策研究中心 青島 266061；2.青島海洋科學與技術國家實驗室海洋地質過程與環境功能實驗室 青島 266061)

海底礦產資源的實質性開發有可能引發國際社會的政治、經濟和環境問題,全球治理是協調各方利益、調節相互沖突和解決系列問題的有效途徑和方式。文章概述國際海底區域的全球治理體系,在此機制框架下通過具體案例分析海底礦產資源開發利用的潛在生態環境風險和治理挑戰,介紹了可實現深海資源商業開發和深海生境保護平衡發展的區域環境管理計劃,并對其在全球海洋治理中發揮的作用進行探討。在分析中國國際海底區域利益的基礎上,提出中國參與國際海底區域治理的策略建議，即參與制定國際規則、完善國內相關立法、研究海底空間規劃、發展關鍵技術裝備和加強國際聯系合作。

國際海底區域；全球海洋治理；深海資源開發；海底礦產資源；海洋權益維護

深海為人類提供豐富的生態系統產品和服務。一些生態系統服務產生直接經濟價值，如深海漁業提供的食物、海底油氣和礦產資源；另外一些系統服務不能直接用經濟價值衡量，如氣象和氣候調節[1]。隨著人類對海洋空間的需求日益增長，國際海底區域成為各國關注的對象，工業金屬需求的擴大和價格上漲，加上技術能力的進步，使國際海底礦產資源開采變得切實可行。然而，人類對于深海系統仍知之甚少，對于未知領域的盲目開發將帶來不可估量的生態損失和難以修復的海底環境問題。如何平衡海底資源的商業開發和生態環境保護之間的關系是重要而迫切的議題。進入21世紀，全球治理發展迅速，國際海底區域作為海洋地理單元，其產生的問題是全球治理問題的一部分，可將國際海底區域納入全球治理體系中，運用全球治理的方式，協調各方利益和相互間沖突。

1 國際海底區域的全球治理體系

1.1 全球治理與全球海洋治理內涵

全球治理的理論在20世紀90年代被提出，其目標是要在復雜的全球交往中建立起公正的秩序。隨著全球化的發展和全球性問題的不斷涌現，全球治理的內涵與實踐空間也在不斷發展之中，聯合國全球治理委員會給出的“全球治理”的闡釋為，治理是或公或私的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和。在全球層次，治理不僅指政府間的關系，同時也與非政府組織、各種公民運動、多國公司以及全球資本市場等相關聯[2]。全球治理的目標是在面對全球性問題時，需要國家以及國際間組織、各類非政府組織、國際行為體以及世界各國人民超越狹隘的國家、民族、組織以及個人利益，為人類的共同利益而合作以解決難題[3]。

海洋是全球治理的領域之一，目前對全球海洋治理并未有權威定義。根據學者的研究成果[4-5]，全球海洋治理可理解為，在全球化背景下，各國政府、國際組織、非政府組織(國際間非政府組織)、企業(跨國企業)、個人等主體，為了在海洋領域應對共同的危機和追求共同的利益，通過協商和合作，制定和實施全球性或跨國性的法律、規范、原則、戰略、規劃、計劃和政策等，并采取相應的具體措施，共同解決在利用海洋空間和對海洋資源開發利用活動中出現的各種問題。

全球海洋治理的客體或對象，主要是指海洋領域的已經影響或者將要影響全人類利益的全球性問題。這些問題的共同特點是，依靠單個國家難以解決，而必須依靠雙邊、多邊乃至國際社會的共同努力，通過具有約束力的國際規制和廣泛的協商合作來共同解決。

1.2 國際海底區域的全球治理體系

為了確保國際海底資源得到和平有序的開發與利用，環境得到有效的保護與管理，國際社會早已將國際海底區域納入國際法秩序框架，1982年通過的《聯合國海洋法公約》(簡稱《公約》)開啟了國際海底區域全球治理的序幕。《公約》規定，區域及其資源是人類的共同繼承財產[6]，這表明國際海底區域屬于全球公域(公地)；區域專為和平目的利用[7]，保護海洋環境不受“區域”內活動可能產生的有害影響[8]；各國在為保護和保全海洋環境而擬定或制訂符合《公約》的國際規則、標準和建議的辦法及程序時，應該在全球性基礎上或在區域性基礎上，直接或通過主管國際組織進行合作[9]。《公約》的這些規定為國際海底區域的全球治理奠定了法理基礎，提供了治理目標和治理方法。

結合全球治理及全球海洋治理的相關理論，本研究認為國際海底區域全球治理體系應由目標、規范、主體、客體4個部分組成。治理主體包括各主權國家的政府、政府間國際組織、非政府國際組織、跨國企業、個人等；治理規范除了《公約》外，還包括《生物多樣性公約》、聯合國漁業資源協議及相關海洋保護區制度[10]等；治理客體包括國際海底區域安全、資源和環境等現實問題；治理目標是確保區域和平利用、資源可持續開發和環境生態免受開發活動的有害影響。國際海底區域全球治理的過程，就是上述4種要素相互作用、相互影響形成的完整的、解決區域問題的體系過程(圖1)。

圖1 國際海底區域全球治理體系

2 國際海底區域的全球治理挑戰

國際海底區域蘊藏著豐富多金屬結核、富鈷結殼、錳結核和熱液硫化物等礦產資源，各國對資源需求的增大促使其將目光轉向深海海底。截至目前，尚未有深海采礦項目進入實際開采階段，但國際海底管理局簽訂的采礦合同的數量一直在增加，2001年深海采礦合同只有6個，到2017年已經有27個項目，其中19個合同是最近6年簽訂的，采礦合同區域總面積超過100萬km2[11]。采礦合同的急劇增多，說明近年各國加速了國際海底礦區的戰略布局，未來將有更多的合同進入到實質性開發階段。本研究從試驗性采礦和科學干擾研究、即將進入商業采礦項目2個層次，分析采礦的環境影響和潛在風險及給全球治理帶來的挑戰，并介紹已經開展的平衡商業開采和環境保護的管理計劃，探討這種管理計劃在應對全球治理挑戰中扮演的角色。

2.1 深海試驗性采礦的影響和潛在風險

深海多金屬結核商業化試驗性開采最早出現在1970年，此后一些小規模商業化試驗性開采及科學干擾研究開始實施[12]。商業化開采會對深海環境產生嚴重影響，但人們對這些影響的認識卻很少。基于現有的試驗結果，深海采礦可能存在2個方面的影響和風險。

(1)采礦可能影響深海為人類提供的重要環境效益。深海在地球碳循環中扮演關鍵角色，通過捕獲人類排放大量的碳以調節天氣和氣候，采礦活動可能會擾亂這些深海碳匯，將多余的碳釋放回大氣層[13]。

(2)采礦會造成生物多樣性損失，而且損失是長期的、可能是不可挽回的[11]。某針對太平洋7個試驗點生物群落的研究表明，開采后的“即時影響”是非常嚴重的，會出現群體性的生物密度和生物多樣性減少，少數生物群落需要20余年才能恢復到基線或控制條件[12]。另一針對中太平洋東部深海斷裂帶多金屬結核覆蓋區域及覆蓋區上方區域的生物群的對比研究表明，結核上方海域生物群密度比結核覆蓋區生物群密度2倍還高，通過“模擬開采37年”試驗發現，采礦將幾乎完全清除該區域生物群落，其完全恢復是非常緩慢的[14]。

一個由科學家、經濟學家和律師組成的國際小組提到，國際海底管理局作為負責規范公海海底采礦的機構，必須認識到采礦活動的風險，并要讓參與國及公眾都清晰認識到這些風險[11]。國際海底管理局是制定深海治理規范的關鍵主體，采取保護措施減少生物多樣性損失并將這種措施制度化，是其面臨的重要挑戰。

2.2 深海實質性商業采礦面臨的治理挑戰

鸚鵡螺(Nautilus)礦業公司是世界上率先開展海底采礦的公司之一，其在巴布亞新幾內亞沿岸的SolwaraI金銅銀礦項目將于2019年初開始運營，這是史上首例深海商業開采項目。該項目位于新愛爾蘭省俾斯麥海域1 200～1 600 m深海底，計劃開采礦石總量2 700萬t，預計開采時間為30個月，大約有13萬t非固態沉積物(覆蓋礦藏約6 m)及11.5萬t廢石將被移至或泵送至附近更深的海床下坡區域，礦石由一個海底采礦設備進行收集。SolwaraI礦區包含了大量活躍和不活躍的熱液噴口共4萬余個，由于塊狀硫化物礦床與深海熱液噴口系統及其獨特的化能合成生態系統密切相關，采礦行動將會嚴重破壞深海熱液噴口及周圍生態系統，因此項目自從首次提出以來就受到了環保人士的反對。2008年9月鸚鵡螺礦業公司向巴布亞新幾內亞環境保護部提交了SolwaraI項目《環境影響報告》，該報告分析了采礦將對熱液噴口和周圍生態系統及大型底棲生物影響，但Richard Steiner教授[15]認為《環境影響報告》所提供的信息并不充分，許多意外風險分析不到位，甚至并未分析到，而且也未完成許多潛在影響的基礎調研，因此他建議巴布亞新幾內亞政府不要在這份《環境影響報告》基礎上批準這個項目。

作為即將進入實際開采進程的深海采礦項目，鸚鵡螺礦業公司除了需要采取措施減緩采礦給海底生態系統帶來的影響以外，還要考慮4個潛在風險：①項目所產生的水下噪音在600 km外都能聽到，可能對半徑15 km范圍內的鯨目動物產生影響；②項目所用礦砂船壓艙水帶來的外來物種可能會污染陸域目的地的近岸水域；③滿載有毒礦石、燃料以及其他有毒物質的貨船或運石船一旦發生事故，將對附近海域環境產生極大影響；④該項目并沒有形成多方認可的利益相關者磋商機制，很多利益相關者沒有得到足夠的關切，為項目的順利運營埋下了隱患。這些可能的影響和隱性風險為該礦區的治理帶來了挑戰。

2.3 應對挑戰的深海礦區環境管理計劃研究

鑒于人們對深海環境的了解程度不高，將海床重要部分指定為采礦限制的海洋保護區網絡將為未預料到的環境影響提供重要保證[13-14]。大規模的區域保護網絡能夠確保生物多樣性及生態系統功能受到開采外的保護，其設計也能夠幫助實現國際可持續發展承諾以及保護生物多樣性的公約規定[16]。由于深海采礦生態反應存在巨大的不確定性，負責任的采礦需要依靠保護深海生物多樣性的環境管理行動[11]，因此科學家一直在探索平衡深海開采和生態保護的科學管理方法。

深海治理跨越政治、地理和科學邊界，采取何種規范非常復雜[17]。2013年的一項研究提出了一種專家驅動的系統保護規劃方法，即利用地理空間分析和專家意見制定保護建議，通過生物物理梯度對提出的保護網絡進行分層，以保持各分區內獨特海山數量的最大化。依據此方法，最終產生了一個由9個相同的400 km×400 km區域組成的海洋保護區網絡，保護太平洋深海目標結核開采區域(如克利夫蘭-克利珀頓斷裂帶，CC區)的生物多樣性和生態功能[18]。由于海底保護區網絡是先驗的活動，減少了采礦公司未來的不確定性，保護了采礦者權益，這種綜合性、協作性的方法對于保護國家主權外海域及其他復雜海域具有全球性意義。

隨著技術的進步，深海采礦逐漸進入到實質性開發階段，因此也造成了深海認知、治理規范和開發實踐之間的矛盾。一方面，人類對深海系統仍然沒有充分的、科學的了解；另一方面，深海采礦實踐已經走在前面，造成國際海底區域全球治理的客體發生了變化，出現一些新的問題，而相應的治理規范并沒有更新和完善，如沒有上升到國際法層面的成熟環境管理計劃，這些矛盾形成了國際海底區域治理的全新挑戰。網格式海底保護網絡管理計劃在應對深海采礦帶來的不確定影響層面提供了有益的嘗試，有待科學家的進一步研究完善，待國際海底管理局和其他國際海底區域治理主體通過后形成公認的國際規范。

3 中國參與國際海底區域治理的策略

3.1 中國在國際海底區域利益分析

2015年第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十五次會議通過了《中華人民共和國國家安全法》，其中第三十二條提出“國家堅持和平探索和利用外層空間、國際海底區域和極地，增強安全進出、科學考察、開發利用的能力，加強國際合作，維護我國在外層空間、國際海底區域和極地的活動、資產和其他利益的安全”。該法首次以法律形式明確了我國在國際海底區域存在安全利益訴求。我國深海資源研究開發活動已實現了由單一的多金屬結核資源向富鈷結殼、多金屬硫化物等多種資源、由單一的太平洋區域向印度洋和大西洋區域拓展的重大轉變[19]；我國已成為世界上第一個在國際海底同時擁有3種資源礦區的國家，2017年5月我國獲得第4塊國際海底專屬勘探礦區。一方面，這些礦區擁有的礦產資源、生物資源和空間資源形成了我國在國家管轄海域外的經濟利益和能源安全利益及空間利益；另一方面，我國參與礦區勘探開發所涉及船舶、人員、裝備儀器和海上附屬設施，構成了我國在國際海底區域的安全利益等。上述利益受相關國際法、國內法的保護，是國家利益的重要組成部分。

3.2 中國參與國際海底區域治理建議

中國一直積極參與國際海底區域全球治理體系，在治理規范建設方面一直發揮著積極作用。國際規范上，中國促進了《公約》的制定和國際海底區域有關制度的建立；國內規范上，中國制定了《中國深海海底區域資源勘探開發法》和《深海海底區域資源勘探開發許可管理辦法》。在當前國際深海區域礦產資源進入實質性開發的背景下，中國應不斷推動深度參與深海治理體系建設。

(1)繼續積極參與國際海底管理局開發規章制定，完善《公約》。充分利用國際海底管理局理事會成員的身份，行使深海采礦國際規則制定權，維護自身利益，承擔大國責任。

(2)積極完善國內相關立法，制定深化《中國深海海底區域資源勘探開發法》相關細則，為即將進行的開采活動提供制度保障。

(3)制訂國際海底區域中國礦區生態環境研究計劃，加強對礦區海底環境和生態系統背景(基線)的認知和了解，開展海底礦區海域空間規劃研究，為增強治理話語權提供數據支撐。

(4)大力發展深海關鍵技術和裝備，保障深海資源開發的需求。

(5)加強與其他國家、國際組織和企業等治理主體的聯系，開展國家管轄海域外生物多樣性養護、海底碳匯、海底垃圾、海洋酸化等全球治理重大議題治理方面的合作。

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TheGlobalGovernanceinInternationalSeabedAreaandStrategiesforChina’sParticipation

LIU Fangming1，LIU Dahai1,2

(1.Center for Marine Policy Studies，The First Institute of Oceanography，SOA，Qingdao 266061，China；2.Laboratory for Marine Geology,Qingdao National Laboratory for Marine Science and Technology，Qingdao 266061，China)

The exploitation of submarine mineral resources will lead to political,economic and environmental problems in international community,and global governance is an effective way to coordinate the interests of all parties,defuse conflicts and solve a series of problems.This paper provided an overview of the global governance system of international seabed areas.It analyzed through case studies the potential environmental and ecological risks during the exploitation and utilization of seabed mineral resources would result in,introduced a regional environmental management plan that balances deep sea commercial exploitation and habitat conservation and discussed its role in global ocean governance.Based on the definition of China’s interests in international seabed areas,this paper further proposed strategies and gave suggestions for China to participate in global governance in international seabed areas,such as,participating in laying down international rules,improving relevant domestic legislation,working on spatial planning of seabed areas,developing key technologies and strengthening international cooperation.

International seabed areas，Global ocean governance，Deep sea resource development，Submarine mineral resources，Protection of maritime interests and rights

2017-08-26；

2017-11-26

海洋國家實驗室鰲山人才計劃項目(2015ASTP-ES16)；國家海洋局第一海洋研究所束星北青年學者項目；泰山學者工程建設項目.

劉芳明，助理研究員，博士，研究方向為海洋政策

P72；D035

A

1005-9857(2017)12-0056-05