國家權力的縱向配置對社會穩定的影響

劉鳳雪

摘 要：國家權力的縱向配置是影響社會治理效果、影響社會穩定的重要因素。從歷史發展來看，分封制實現了國家權力在縱向配置上的規范化。郡縣制的推行實現了國家權力的集中以及國家權力對地方的強有力控制。現代民主政治背景下，國家權力進一步深入社會基層，現代意義上的政黨通過嚴密的政黨組織網絡實現了對基層社會的控制和治理。在此過程中，國家權力在縱向上的配置更加嚴密，社會治理也更加有效。

一、引言

社會穩定是任何一個社會都追求的狀態。然而，不同時期不同社會狀況之下的各種因素對社會穩定的影響是不同的。從國家宏觀的制度層面來看，不同的國家權力配置結構在不同的歷史階段產生，所帶來的影響是不一樣的。本文主要從中國歷史上國家權力的縱向配置角度，分析國家權力在中央、地方，甚至是基層的配置是如何影響社會穩定的。當然，由于社會環境的變化，文化的、心理的、社會結構性的因素也成為本文重要的分析因素。

二、分封制下的權力配置與社會穩定

武王伐紂后，周王室開始了對中原地區及其周邊地區的統治。作為中國西北部的一個部族，周族部落是通過聯合其他部落的方式滅商的。滅商之后，為了鞏固西周政權，周王室不得以承認當時邦國林立的現狀，同時采取分封同姓子弟、姻親的方式分封諸侯，把最可靠、最有力量的親屬分封到最要害的地方，以鞏固新生政權。在這個意義上，分封制在當時的歷史條件下是行之有效的制度。

在“溥天之下，莫非王土；率土之濱，莫非王臣”的觀念之下，西周逐漸形成了“天子建國，諸侯立家，卿置側室，夫有貳宗，士有隸子弟，庶人、工、商各有分親，皆有等衰”[1]的局面，以及“王臣公，公臣大夫，大夫臣士，士臣皂，皂臣輿，輿臣隸，隸臣僚，僚臣仆，仆臣臺”的君臣等級隸屬關系，從而建立了“天下—國—家”這樣一種社會治理結構和國家權力配置結構。在這種社會治理結構和國家權力配置結構之下，天子統領天下，天下之域內有諸國，諸國之內又有家。國與家都采取世襲制世襲國內疆內的事權，這也就決定了諸侯們在其國內有較大的事權。起初，這種分封制依靠宗法血緣、姻親紐帶和周王室的威望與實力來維系的，它有利于確保周天子在最大范圍內實現自身至高無上的權威，以及保證地方政權的建立和穩固，從而推進了中央統一、地方治理和地方穩定。

隨著時間的推移，分封之初的宗法血緣關系逐漸淡化。維系周王室與各諸侯國關系的紐帶就逐漸變為周王的實力。當周王室衰微，各諸侯國就割據一方。一旦周王室對諸侯國失去了控制，諸侯國便成為一種離心力，加之地方諸侯之間的兼并和沖突，就出現了地方勢力坐大，威脅到周天子統治的情況，整個社會呈現出一種無序的狀態。所以，分封制之下的權力配置結構是適應當時的政治社會環境而產生的一種權力配置結構；但是，伴隨著時間的推移，這種結構逐漸衍生出了極大的弊端，不利于地方治理和社會穩定。

西周時期的分封制在一定程度上起到了政治整合的作用，但作用有限。漢初的封國郡縣并行制度又是一大證明。漢景帝時期的七國之亂、漢武帝將諸侯國化整為零的做法，從側面說明了分封制之下，國家權力的過多下移是不利于社會的穩定的。另外，直至春秋末期，作為儒家先賢的孔子一直強調恢復禮制，實則是從文化心理方面強調等級秩序，強化周天子的至高無上性，這在某種程度上是恢復已有的社會治理結構的一種嘗試。但礙于現實情況中日益坐大的地方諸侯國，恢復禮制對于強化周王室的權威和穩定社會顯得毫無作用。

三、郡縣制下的權力配置與社會穩定

秦始皇統一六國之后逐步廢掉分封制，推行郡縣制。此后，郡縣制逐漸成為歷代統治者處理中央和地方、強化中央權威的一種權力配置結構。歷代統治者雖偶有在局部推行分封制，但是郡縣制成為主流不容置疑。郡縣制之下的權力配置促成了新的社會統一和整合，同時也加強了皇權。在這個意義上，郡縣制的發展和完善意味著這個國家走向了集權和統一。在郡縣制之下，各級政府官員基本都是由中央統一進行任命的。同時，為了加強中央的權威、維護王權，中央政權還會分派監察御史等官員去地方進行督查，從而加強中央的權威，從而對國家統一和地方社會穩定做出貢獻。

同時，出于人才吸納目的而產生的察舉制、舉孝廉等人才選拔制度，在隋唐以后逐漸演變為以科舉考試的方式選拔人才。這一選拔人才、吸納人才的方式成為底層民眾上升到社會上層的重要方式。底層民眾生于社會底層，經過多年苦讀進入仕途，最終被派任到州或郡縣擔任地方的官員。與分封制之下的世襲制相比，郡縣制之下的科舉選拔任命制度，實現了社會底層與上層之間的流動、中央與地方之間的頻繁互動，而背后實則是國家權力配置結構發生了變化：國家政權開始向普通士人開放，地方權力實現了向中央的回歸。

郡縣制的推行從權力結構方面實現了權力從地方到中央的回歸，以及中央對地方的強有力的控制，而科舉制則實現了對這一權力結構的鞏固。郡縣制逐步推行之后，尤其是在隋唐以后，科舉考試成為讀書人步入仕途的必經之路。在這個過程中，儒家經典中的三綱五常、禮儀秩序觀念逐步流行開來。如果說郡縣制從制度層面實現了國家權力的鞏固和向中央的回歸，而儒家經典的傳播、科舉制度的推行則從文化的、知識的、軟性的層面約束了地方的行政官員，鞏固了中央權威和國家權力，從而實現了社會的穩定和和諧。

然而，在通信、交通極其不暢通的古代，郡縣制的推行只實現了權力從中央到縣一級行政單位的滲透。那么，縣以下的區域是如何實現了有效治理和相應的社會穩定的呢？由于小農經濟的自給自足的特性，基層社會中更容易形成以小農為主體的“蜂窩”型社會結構[2]。在這種蜂窩”型社會結構中，每一個蜂窩”都是獨立的單元，不同的蜂窩”型社會之間很少進行交流和來往。故，社會治理和社會穩定的問題就主要發生和存在于“蜂窩”型社會內部。在每一個“蜂窩”型社會單元內部，或者說在基層農村社會，宗族領袖以及地方鄉紳在地方憑借威望和經濟地位，運用傳統倫理秩序和鄉約族規，成為地方治理的實際領導者和治理人。治世時，他們發揮著調解糾紛、興修地方學校等作用；亂世時，扮演著消解基層社會矛盾、防止社會動蕩的作用。

可見，郡縣制的推行意味著國家權力向社會底層行政單元的延伸。傳統社會中國家出于汲取稅收等資源而分派到地方，甚至是縣級以下各地的胥吏是與民眾有最直接接觸的國家權力的象征。但是，因交通、信息、農業社會的特點等原因，國家權力只是下移到了縣一級行政單位。那么，延伸到縣一級行政單位的國家權力是如何與基層社會發生有效的聯系，并對基層社會的治理發揮作用的呢？或者說在基層農村，國家權力是如何通過非制度性的途徑實現了對基層社會的有效治理呢？科舉制度的作用在于將士人通過制度性的渠道輸送到政府中，成為國家權力的具體運用者。代表著國家權力的士階層因其家庭背景、社會背景等因素往往和代表著基層鄉村的紳合二為一。換言之，士階層通過科舉考試在朝為國家權力的具體運用者，一旦退出廟堂，回歸基層社會，則成為基層社會中的“紳”，在基層社會中發揮著社會穩定器的重要作用[3]。士紳階層所擁有的“士”與“紳”的身份的轉換，意味著他們在國家權力配置的不同領域發揮著自身的作用。在這個意義上，士紳階層成為連接基層社會和國家權力的重要紐帶。可見，皇權不下縣的中國基層社會通過儒家倫理和宗族治理、鄉紳治理模式，實現了國家權力的合理配置，以及國家權力合理恰當地向基層社會延伸和滲透，進而實現了社會的有效治理和社會穩定，這在一定程度上為中國社會治理提供了寶貴的經驗。

四、中華人民共和國行政框架體制之下的社會穩定

中華人民共和國成立后，我國的行政區劃已經細化到省市縣鄉。換言之，國家權力已經由過去的只滲透到縣一級，變為滲透到鄉鎮一級。這意味著國家權力向中央集中和向基層社會的滲透，即國家權力的控制力在增強。國家權力的滲透是現代通訊技術和交通運輸發展的結果，同時也是政治文明發展的結果。此外，中華人民共和國的成立是中國共產黨在馬克思主義群眾史觀的指導下，帶領中國人民經過革命斗爭而后成立的。這一新生政權的成立是極其具有中國特色的。換言之，中國共產黨這一現代意義上的政黨領導人民通過革命斗爭建立了新政權，這有別于多數國家中的政黨產生于已有的政權之中的現象。這種中國特色意味著對中華人民共和國國家權力配置的分析，不得不分析中國共產黨在政治實踐中的作用。這種作用既包括革命時期中國共產黨在革命根據地中的建設作用，同時也包括在新生政權中，甚至是基層社會組織之中，中國共產黨所發揮的整合社會、治理社會和穩定社會的作用。

在革命時期，中國共產黨走農村包圍城市的道路的過程中，中國共產黨在所到之處均發動了土地改革運動。土地改革運動使得基層農村內部的權力結構發生了極大的變化。原本在農村中發揮著基層社會治理領導作用的鄉紳、地主成為被打倒的對象。取而代之的是，中國共產黨帶領農民建立的現代意義上新型的基層農村政權，或者農會組織。如此一來，中國基層農村社會就演變成了沒有鄉紳的社會；而基層政權或者農民協會發揮著基層社會治理的作用。這一改變也就意味著中國共產黨從基層社會開始改變了中國權力運行的架構。或者說，這為即將產生的新生政權將權力進一步下移或滲透到更小的行政區域奠定了基礎。革命所到之處，舊有的基層社會治理模式逐漸被推翻，這種新型的權力架構逐步開始建立起來。伴隨著中華人民共和國的成立，中國共產黨基本完成了從基層社會層面到國家層面的國家權力的控制。這一過程的完成，也意味著中國社會國家權力的配置走向了更小的社會單元，國家權力也實現了對社會的強有力的控制。

中華人民共和國成立之后，我國逐步建立了省市縣鄉這樣的一個行政級別框架體制。它在延續了郡縣制基本特點的基礎上，實現了國家權力的下移。加之中國共產黨在革命運動中成功地掃除了生長在基層社會中的阻礙政府行政權力下移至基層的農村勢力。改革開放之后，基于生產生活需要，民眾自發促成了基層的民主自治，也就是我們通常所說的農村的村民自治和城市的居民自治。行政框架體制之內的國家權力下移，加上基層民主自治，實現了行政框架體制之內的穩定和基層民主社會的穩定。此外，作為一個現代意義上的政黨，中國共產黨通過自身的組織建設，實現了對中國社會各領域、各個層面的領導，加強了國家權力之外的政黨對社會的控制，從而有利于社會的穩定。

制度層面的架構實現了國家權力強有力的縱向配置，與此同時，現代民主政治的民主原則和民主思想也為這個權力配置結構發揮作用貢獻出了極大的力量。中國共產黨以馬克思列寧主義思想作為指導，以現代的政黨組織結構為框架，民主集中制成為這一政黨發展壯大過程中的組織和活動原則，并在新生政權中得到了推行。現代政治的民主價值在這一政黨的宣傳下，也深入到了革命時期的基層農村社會和中華人民共和國成立后的基層社會單元。“從群眾中來到群眾中去”的馬克思主義群眾觀也實現了國家權力和基層社會之間的有限鏈接，有助于代表著國家權力的政府在民眾中樹立親民的形象，也有利于民眾正確認識自身在國家權力面前的地位，從而從文化心理方面推進基層社會的穩定。或者說，傳統社會中士紳階層通過“士”與“紳”的身份轉換所實現的社會治理和穩定社會的作用，被現代意義上的政治民主價值、民眾與國家權力之間的表達渠道發揮的作用所取代。

改革開放以來，經濟發展、生活富裕成為中國社會發展的重點，伴隨著基層社會治理問題而產生的基層民主自治，在中國共產黨的領導下實現了國家權力在基層社會的有效延伸和滲透，這成為基層穩定的重要因素。但隨著農業稅的取消，基層政府權力與基層民眾之間的聯系在農村地區開始弱化，那種在革命年代和經濟恢復時期所建立起來的穩定基層社會的重要結構的作用在弱化。與此同時，現代社會里通訊技術、交通技術的發展以及網絡媒體的發達為問題的解決奠定了基礎，使得原本在傳統的農業社會很多無法解決的問題都得到了解決，進而又有利于社會穩定和和諧。

五、結語

總之，從順應時勢而生的分封制，到郡縣制的推行，再到當下的省市縣鄉行政區劃、基層民主自治、中國共產黨對各級行政或非行政單元的領導，國家的縱向權力實現了向更小的基層單元滲透。一方面，現代民主政治的價值觀念在逐步流行開來，每一個體都是政治生活中獨立的主體；另一方面，與傳統農業社會相比，現代民主社會中的獨立卻又是處于國家權力嚴密管控和統治之下的。這種變化既帶來了國家權力強有力的滲透，同時又有利于社會的穩定。但是，周天子治域下的分封制內在的穩定在于等級秩序，郡縣制之下的穩定在于權力的集中，以及基層社會中的宗族倫理治理方式；而當下社會的穩定在于國家權力向基層的滲透，現代民主政治價值觀念的廣泛傳播使得廣大民眾參與到基層治理中來，使得社會矛盾和相關問題得以解決。

參考文獻：

[1]董恩林.論周代分封制與國家統一[J].華中師范大學學報（人文社會科學版），1998（5）.

[2]王紹光.政治文化和社會結構對政治參與的影響[J].清華大學學報（哲學社會科學版），2008（4）.

[3]（美）孔飛力.中國現代國家的起源[M].陳 謙，陳之宏，譯.北京：三聯書店，2013.