新常態下銀行主體監管綜合評估及分類管理措施探討

賀坤 中國人民銀行青島市中心支行

新常態下銀行主體監管綜合評估及分類管理措施探討

賀坤 中國人民銀行青島市中心支行

隨著“外匯管理改革的不斷深入，銀行外匯管理面臨著“從合規性監管到風險性監管，從全部主體到重點主體”轉變的新挑戰，銀行外匯主體監管體系設計也應順應新的管理目標要求而變化。目前，銀行主體監管尚處于探索試驗階段，我分局本著可行性與前瞻性相結合的原則，一方面對新形勢下銀行主體監管的綜合評估和分類方法提出了設想，進一步梳理銀行主體監管指標體系，建立融入宏觀審慎風險的以風險評估為主的綜合評價體系，另一方面重點研究以系統性重要銀行為主要對象的“紡錘形”分類監管體系，結合新的分類方式探討列舉了在當前外匯管理政策框架內可以操作和實施以及未來可以探索實施的一些分類管理措施。

外匯指定銀行 主體監管 指標設計 分類管理

一、當前實施銀行主體監管的主要問題

（一）實施銀行主體監管缺乏相應的法規體系

由于現有的外匯管理制度大多基于按業務條線的行為監管，實踐中難以脫離以行為監管方式為基礎的管理架構,給主體監管的推進帶來一定困難。如分類管理目前主要是在貨物貿易領域，資本項目等其他領域暫沒有分類管理的法規依據。在主體監管試點過程中，對銀行如何進行分類管理，缺乏明確法規依據，目前對銀行分類管理的規定僅限于開展年度銀行執行外匯管理規定情況評價。

（二）實施銀行主體監管需要有效的監測指標體系

實施銀行主體監管，需要從龐大的數據庫中篩查出違法違規跨境資金流動的有效信息，這有賴于非現場核查指標的設 情況。與行為監管不同，銀行主體監管要求對單個銀行的經常、資本項目資金流動進行一體化監管，相應的在非現場監測中，要從整體上把握單個主體整體跨境資金流動狀況及其對外匯管理目標的影響。受長期以來條線化監測的思維定勢影響，如何突破經常與資本項目監測邊界，以整體思維設 監測指標體系成為主體監管的難點。銀行主體監測指標體系不是不同條線監測指標的簡單疊加，而是基于外匯管理目標及不同主體跨境資金流動特點建立的多維度指標體系。

（三）實施銀行主體監管缺少綜合信息系統支撐

目前，跨境資金流動監測與分析系統實現了跨系統數據整合，主要的外匯業務系統整合到應用服務平臺上，實現在一個平臺上進行外匯數據查詢，提升了服務和監管的效率。但是相關系統仍難以滿足主體監管要求，主要受制于以下兩個方面：一是數據質量不高。各業務系統數據質量不一，不同業務系統的同一指標數據可能不一致，對主體監測干擾較大。二是外部監管信息獲取不足。外匯局尚未與商務、海關、工商、稅務等部門建立常態化的數據交流機制，影響主體監測的全面性與有效性。

（四）分類監管政策亟需完善

銀行主體監管方面，雖然根據綜合評價考核結果將被考核銀行評定為A、B、C三類，并就銀行執行外匯管理規定情況形成整體評估報告，但沒有規定針對銀行考核結果的后續獎懲管理措施，考核評級結果與各銀行內部的業績考核等沒有直接掛鉤，對銀行的激勵和約束效力十分有限。

（五）人員轉型尚需時日

銀行主體監管要求外匯管理人員具備綜合多方信息、有效發現異常的能力，外匯管理人員的綜合素質亟待提高。理念上，業務人員要從過去?“等業務上門”轉變至“主動找事做”，技能上，業務人員不僅要掌握非現場分析、現場檢查技能，還要熟悉不同業務條線的管理政策，因此人員轉型需要一個過程。規范化的銀行主體監管組織架構和系統指標體系尚未建成。基層外匯局在崗位重構、流程再造和人員轉型等方面的工作尚未完成；目前開展主體監管和非現場監測主要依托跨境資金流動監測與分析系統，但該系統的主體監測模塊主要針對企業，對銀行主體監測功能尚不完備，也沒有相應的銀行監測指標體系，難以滿足對銀行主體的非現場監管需要。

二、當前銀行外匯管理面臨的新常態

（一）銀行管理方式進入由合規性向風險性監管轉變的新常態

隨著外匯管理改革理念深入推進及外匯管理方式的轉變，外匯局行政審批的管理方式逐步淡出，外匯管理法規中對具體業務的細化規定和要求越來越少，以真實性和一致性的合理審查為框架的原則化要求日益突出，以往以業務合規性監管為主的銀行外匯管理模式面臨挑戰，如何從以卡法規、卡政策、卡條文為主的合規性監管向以銀行執行外匯管理規定情況中的盡責性、有效性和合理性為主的風險性監管轉變是當前亟需解決的問題之一。

（二）銀行管理重心進入由全面化向重點化監管轉移的新常態

具體可以從兩個層面來講：一是銀行對客戶管理需要從全面化向重點化轉移。“展業三原則”提出后，銀行辦理外匯業務時審核環節已經從收付單證審查外延至業務背景及客戶資信等方面，由此導致盡職審查工作量不斷加大，在此背景下，出于提高效率和節約成本的雙重考慮，銀行應當從風險評估入手，建立起一套對自身外匯業務及客戶主體資信的風險綜合評估體系，通過對不同客戶和外匯業務類型所面臨的合規性風險進行科學評估，并在此基礎上決定有輕重、有主次地履行外匯業務合規審查職責，有效監控和防范潛在的外匯違規行為。二是外匯局對銀行管理需要從全面化向重點化轉變。在我國外匯市場主體大規模發展的情況下，全面監管既不現實，也不符合外匯管理改革的便利化方向，因此必然要求篩選和確定外匯監管的重點主體，合理分配監管資源投入方向和比例，確保有限的監管資源優先投入到高風險機構和業務領域，更好地實現預防和打擊外匯違規活動的目的。

三、新常態下銀行主體監管的綜合評估及分類

（一）建立以風險評估為主的綜合評價體系

對銀行外匯業務進行風險評估，即全面了解銀行執行外匯政策中存在的問題，分析查找產生違規問題的深層次原因及其內部管理中的薄弱環節和風險隱患，在此基礎上對銀行外匯業務風險做出全面客觀的整體評估，并根據評估結果實行差別化管理，提高銀行執行外匯管理規定的自覺性和有效性。

一是銀行外匯管理政策執行情況的綜合風險評估。隨著外匯收支業務中真實性、一致性及合理性審查職責從外匯管理部門向銀行層面的不斷轉移和集中，銀行外匯管理的監管重點在于其執行外匯管理政策過程中對所面臨外匯違規風險的預防、發現、和處置是否到位。因此，對銀行主體綜合評估的一個重要內容就是其外匯業務合規管理及風險控制活動，即按照預先設定的外匯業務合規風險控制目標，對銀行機構通過實施外匯業務合規管理活動，引導銀行機構及其工作人員控制外匯違規風險的有效性進行評估。具體衡量因素可包括：銀行外匯業務合規性、外匯業務風險控制有效性等。二是銀行自身對區域外匯收支平衡度影響的宏觀審慎風險評估。通過對單個銀行主體外匯收支的總量性指標與區域整體外匯收支平衡度的偏離情況進行考量，發現存在加劇國際收支失衡風險行為的主體，并通過窗口指導、規模性控制等宏觀調控手段來達到敦促其回歸合理區間、促進總體平衡的最終目的。

表1 宏觀審慎管理指標

（二）建立以系統性重要銀行為主要對象的分類監管體系

根據帕累托的“二八法則”，只要能控制具有重要性的少數因子，便可以控制住全局。目前，貨物貿易改革后的主體分類便是基于這一法則理念，通過便利大多數、嚴管極少數的方式來達到“促便利、防風險”的管理目標。但作為未來資本項目可兌換后跨境資金流動監管的主要抓手和關鍵環節，銀行主體分類不能簡單地模仿企業以主體數量進行“二八分類”的做法，而是應當從銀行外匯業務總量角度出發，通過分類實現關注少數業務規模大、影響程度高的系統重要性主體，以避免現行貨物貿易倒金字塔型分類管理模式下A類企業占絕對多數時思想及行為進步動力不足的現象。因此，我們預想的銀行主體監管是按照紡錘型進行評級分類，即呈現優質銀行與異常銀行為少數，正常銀行為多數的“兩頭小，中間大”的分類構架，根據風險評估結果，將銀行分為三大類：A級優秀類、B級正常類和C級風險類，并實施差別化管理措施，原則上對優秀類主體提供最大化便利，對正常類主體繼續執行現有政策，對風險類主體行為予以適當限制并嚴格管理，真正體現“區別對待、獎優懲劣”。

（三）新常態下銀行主體分類管理措施

在紡錘形三類分級的基礎上，圍繞當前銀行外匯管理框架的五大支柱，堅持“約束與激勵相結合”，外匯總局與分局之間可按照“總對總、分對分”的原則，同時兼顧與人民銀行的政策協調，根據政策規定的權限劃分和管轄區域，通過銀行市場準入資格核準、業務規模指標核定、日常業務考核、核查檢查頻率、窗口指導力度等，根據風險評估分類結果，對不同級別銀行實施差別化管理，做到獎優懲劣，增強銀行執行外匯政策法規的自覺性，提高外匯監管效能。目前各地外匯局對銀行主體的分類管理主要針對的是銀行合規性管理，而且現在的分類管理措施基本上已經能夠滿足督促銀行不斷提高和改進合規性的要求，所需要加強的就是將銀行分類結果的擴展運用到整個本外幣的管理，甚至與外部管理聯動起來。一是建立金融機構信用評級制度，將外匯局的銀行分類信息與金融機構的信用評級聯系起來，配套設立金融信息披露制度，將外匯局與人民銀行的工作有機結合起來，提高中央銀行的整體工作效率。對外匯主體分類中的A類優秀行，在金融機構信用評級中可適當給予加分或提高信用等級，而對于外匯主體分類的C類風險行，在金融機構信用評級中給予扣分或降低信用等級的處理。外匯主體分類中的分支行等級與其上級行的信用評級也需有聯動機制，分支行評級中的差評的直接影響總行的信用評價。在人民銀行的管理措施中，可對不同信用評級的銀行，采取不同的管理措施，如繳納不同比例的存款準備金，在存款保險制度實施后按不同的保險費率繳納存款保險等。二是實現銀行外匯主體分類結果在其他外部監管部門的應用。目前很多銀行傾向于向綜合經營方式轉變，業務可能涉及證券、保險、信托等不同內容，涉及銀監會、保監會、證監會等多個監管部門，此外國家稅務機關、工商管理等部門對銀行也有不同的監管內容，將外匯主體分類的結果擴展運用到外部監管部門，將更加突出外匯監管的效果，對銀行有更大的威懾作用。對于外匯主體分類的C類風險行，可考慮強化管制，采取限制金融機構的經營業務范圍，控制金融產品價格，加強對金融機構檢查，加大對違法行為處罰力度等措施。三是加強銀行外匯主體分類結果在應急管理中的應用。在國際收支出現或者可能出現嚴重失衡，國民經濟出現或者可能出現嚴重危機時，考慮自下而上的實施資本管制措施，先對評級較差的C類銀行，限定資本流動的規模，征收外匯交易稅、短期銀行貸款稅。

[1]國家外匯管理局遼寧省分局.“外匯管理主體監管指標設計及分類管理研究”.

[2]陳志遠.“我國外匯主體監管問題與對策研究——以甘肅省為例”[D].蘭州大學.

[3]許芯.“構建外匯指定銀行主體監管模式”[J].中國外匯,2013.09: 64-65.

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[5]劉雪梅.“中國商業銀行風險防范及預警指標體系的探討”[D].安徽大學.

[6]國家外匯管理局福建省分局.“新形勢下完善銀行外匯監管研究”.

[7]國家外匯管理局福建省分局.“當前外匯主體監管面臨的主要問題及政策建議”.

[8]國家外匯管理局山東省分局.“以風險評估推進銀行外匯主體監管的探索與實踐”.

賀坤（1977-），女，漢族，山東日照人，碩士研究生學歷，經濟師，研究方向：宏觀經濟金融。