初論地質災害防治風險管理

廖聲銀, 江鴻彬, 張天鈴

(1.湖北省地質局,湖北 武漢 430022; 2.湖北省地質災害防治中心,湖北 武漢 430034; 3.華北水利水電大學,河南 鄭州 450046)

初論地質災害防治風險管理

廖聲銀1, 江鴻彬2, 張天鈴3

(1.湖北省地質局,湖北 武漢 430022; 2.湖北省地質災害防治中心,湖北 武漢 430034; 3.華北水利水電大學,河南 鄭州 450046)

針對地質災害的動態發展特性,為破解監測隱患點之外突發比例不斷增多的難題,闡述通過深化調查、科學分析、評價區劃、監測預警、區域聯防、總結審核等系統風險管理措施,推行以區域聯防為主,有機結合點防御,最大限度降低災害損失,展開有益探討。

地質災害;風險管理;監測預警;區域聯防;網格管理

1 地質災害風險管理概述

風險管理最早起源于美國,1930年許多大中型企業為應對1929—1933年世界性經濟危機,內設保險管理部門負責項目各種風險保險管理,1950年風險管理發展成為一門學科。1970年后逐漸掀起全球性的風險管理運動,并被引入到邊坡地質災害的評價,其中以香港管理較為典型。香港1977年成立邊坡集中管理土力控制處(GEO前身),將全港劃分為7個亞區,每個面積50～100 km2,編目約8 500個人工切坡和2 000個填土邊坡,開發邊坡分級系統,明確每個亞區和邊坡的管理責任部門和人,并樹立銘牌,展開區劃與風險管理。20世紀90年代中期進一步將每個亞區精細化到2～4 km2,重新對邊坡進行編目,識別約57 000個邊坡,開發新的定量風險分析方法(QRA)與分級系統,采用定量的風險評價方法,對全部邊坡進行分級風險評價[1]。1997年在夏威夷召開的關于滑坡風險評價與管理的學術會議,2005年于溫哥華召開的國際滑坡風險管理會議系統推進了其運用發展。國內實施地質災害防治管理發端于上世紀大江、大河和交通干線等國家重點工程的地質災害調查、勘查,1990年代初引入風險技術,開始展開風險評估(價)、風險管理研究。

目前中國地質災害防治管理是以各級隱患點為對象,通過多級群測群防、專業監測“點狀”管理為主,采取屬地管理、分級負責等措施,為有效防御地質災害發揮了積極作用。但尚存重災害防治輕調查評價,重歷史數據輕實時動態更新,重“點防御”輕“面防御”等現象。由于地質災害發生發展的動態性、人類活動的發展性,導致監測防范隱患點外突發地質災害多有發生。為更加有效地預防地質災害,運用風險管理理論,實時更新信息,升級現有防治管理體系,構建以面為主,點面結合的管理體系,是解決“漏網”現象的有效途徑。地質災害風險管理是通過調查識別、分析評價、區劃規劃等風險評估(Risk assessment),并結合風險區劃分區與確定隱患點,綜合采取監測預警、避讓、治理、控制等風險應對(Risk treatment)措施[2],區域聯防、點面結合,形成以點帶動面的調查評價,以面調查帶動風險評估區劃,以風險評估帶動防治規劃應對風險,并指導隱患點和危險區縣級單元、鄉級網格防御地質災害的遞進循環式風險管理體系[3](見圖1)。

圖1 地質災害風險管理過程框圖Fig.1 Risk management process of geological disasters

2 深化調查識風險

人們認識了解世界是個永無止境不斷深入的過程,在地質環境與地質災害上亦是如此。通過不同尺度的區域地質環境條件、區域地質災害發育分布調查、動態排查、典型地質災害勘查等的風險識別(Risk identification)工作(見圖2),盡可能多的發現隱患點分布與特點,盡可能多的獲取地質災害風險源相關信息,最大限度查明其發育分布規律、基本特征與成因、危險性和危害性,不斷擴大風險評估樣本空間,提高分析評價精度與客觀性,是風險管理的基礎。

2.1 深化區域調查

調查地質災害,首先需明確環境(Establishing the context),中國按分幅進行的區域地質調查工作開始于1955年,至1980年代末已全部完成1∶100萬比例尺中國大陸的調查,至2008年基本實現全國陸域中比例尺(1∶20萬和1∶25萬)調查面積的全覆蓋,而1∶5萬比例尺調查面積僅占大陸總面積的22%。展開地質災害調查工作發端于新中國建立后重大基礎建設工程,1980年代展開各省1∶50萬區域性環境地質調查,地質災害調查作為專項同時展開,并形成相應地質災害區劃圖。1999年開始,國土資源部相繼部署開展了1∶10萬縣(市)地質災害調查與區劃,截至2008年共完成2 020個山區丘陵縣約800萬km2的地質災害調查與區劃工作。2005年國家地質調查局開始實施高易發區1∶5萬地質災害詳細調查,目前已完成1 333個縣(市、區)的詳細調查和15 833處隱患的勘查[4]。

圖2 地質災害調(勘)查框圖Fig.2 Survey (investigation) of geological disasters

中國山地丘陵區地質災害較發育,約占國土面積的65%,涉及31個省(區、市)約2 020個縣(市、區),地質災害詳細調查還未實現全覆蓋,1∶1萬重點區地質災害專項調查與風險評價初步展開。由于地質環境的動態發展性和地質災害及對其認識的漸進性,要求對地質災害的發生發展需進行動態復核、定期核查、汛期排查與應急調查,且需升級傳統調查側重地質災害自然屬性特點,同時關注其社會屬性的調查,范圍從單元向網格推進,并及時修訂各項區域調查成果,擴大樣本空間,更新發育分布(區)圖和數據庫。因此,中國的地質災害區域調查還有待進一步向縱深發展,不斷深入和精細化、動態化,以滿足高精度風險評估的需要。

2.2 實時動態排查

地質環境的動態漸進性、大氣降水的動態變化性、人類工程活動的動態發展性等,決定地質災害發生發展的動態性。實時動態排查是對區域調查的補充、核查、更新,是及時識別風險、感知風險(Perception risk),有效預防突發性地質災害的關鍵措施。歷年成功預報的突發地質災害,大多是通過排查、巡查發現險情跡象,成功避險處置。基于社會發展和地質環境、地質災害的動態變化,實時掌握社會發展(規劃調整、重大工程活動、基礎建設等變化)、突發地質災害情況,根據區域特點、降雨時空分布和防治網格劃分,將危害對象突出的易發區、工程活動強烈區、地形陡峻區等作為重點,開展定期和不定期的地質災害核查、排查,實時掌握地質體動態變化,及時研判風險、發現險情、指導防災減災。

2.3 開展重點勘查

在區域調查的基礎上,根據風險評估、解剖地質環境與地質災害條件和地方基本建設需要,進一步查明地質環境條件和地質災害發育分布機理、規律,對典型地質環境單元、地質災害體和重點建設區域,展開必要的危險性評估與局部解剖勘查、風險描述(Risk description),是提高認識、科學評價風險的必要手段。隨著區域調查的不斷深入,對典型地質環境單元、地質災害體的勘查也應隨之強化,為地質災害發育現狀分析、風險評價與區劃等提供依據。

3 分析評價診風險

調查現狀目的是預測未來,利用現狀調查所獲取的大量信息,通過地質災害現狀發育性、危險性、危害性分析預測,以及風險評價與區劃和防治規劃(見圖3),是診斷風險、指導地質災害防御,實施風險管理的技術支撐。

人文教育的主要目的是促進學生與科學之間的發展，在地理教學中學生要處理好科學和人文之間的發展，處理好地理能力、地理知識之間的關系，教師要讓學生不僅僅明白地理的原理、概念以及結論，還需要引導學生的思維能力，了解地理知識的思想方法和精神實質。教師還需要引導學生注重地理科學內容，從另一方面教師還需要強化學生地理價值觀和地理態度，了解地理知識的趣味性，從不同方面發展學生的意識。

圖3 地質災害風險評價框圖Fig.3 Risk evaluation of geological disasters①區域風險評價;②單點風險評價。

3.1 危險性分析

地質災害危險性分析(Hazard analysis)就是以地質災害現狀調(勘)查為基礎,通過環境條件分析、發育分布統計分析、可能性分析、敏感性分析(Sensitivity analysis)、不確定性分析等,將危險性指標化、量化、等級化,進行地質災害發生的概率、規模、破壞力(強度)及其擴展和影響范圍等自然屬性的預測分析評價。一般按對象分為單體和區域危險性分析,可通過典型單體分析支持區域分析,又可通過區域分析預測單體風險,二者相輔相成。單體危險性分析重點解剖典型地質災害基本特征、影響因素,分析現狀和預測穩定性、災變概率、影響范圍等,為指導單體地質災害防治、進行區域危險性分析提供依據。區域危險性分析重點以區域地質環境基礎條件、誘發因素條件和單體地質災害危險性分析為基礎,利用現代科技理論和技術手段,進行單點與區域地質災害發生規模(強度)、概率、范圍等分析評價和危險性分級分區,是指導風險管理的重要依據。

3.2 危害性分析

地質災害危害性分析(Endanger analysis)是以現狀調查和危險性分析為基礎,結合經濟發展與規劃、重要性,通過可能性分析、后果分析、實物指標調查、統計分析等,將危害性指標化、量化、等級化,就影響范圍能引起人員的傷害或對人員的健康、個人或公共財產、社會秩序與生態環境等造成負面影響的程度和概率的社會屬性預測分析評價。一般按對象和狀態分為單體與區域直接、潛在危害性分析,根據各地區經濟發達水平和指數,統計預測分析單點及其影響、危險范圍內人員、財產、經濟、社會、生態等負面損失,確定各影響區、危險區內危害性和等級,是地質災害風險管理的重點工作。

3.3 風險性評價

風險評價就是在危險性、危害性系統與整體分析的基礎上,構建風險準則(Risk criteria),將風險性指標化、標準化、等級化、區劃,通過比對風險程度,進行區域和單災點風險等級(Level of risk)及其范圍預測評價區劃的過程。一般按對象分為單體和區域風險性評價,根據單點與區域地質災害危險性、危害性分析分級分區,利用現代科技理論和技術手段,進行風險性分析分級分區評價,是地質災害風險管理的關鍵環節[5]。

4 區域聯防控風險

風險評估僅從技術層面解決風險的辨識和特性描述與評價,為風險應對(Risk treatment)提供技術支持與決策依據。區域聯防是從管理層面有效應對風險的組織活動,關鍵是解決管理體制和機制問題。體制上以構建結構明確、職責分明的管理網格為重點,機制上以明確目標、程序、措施等為要點,是地質災害防治風險管理的核心。

4.1 網格管理明職責

區域聯防首先需以縣級行政管轄為單元,以鄉鎮、村級行政區域為網格,構建由政府領導、部門協作監管,聯合專業技術單位、地質災害防治利害相關群體和社會公眾等組成的風險管理體系,實行國土部門牽頭,氣象、市政、建設、交通、水利等多部門參與的地質災害防治區域聯防體制,以鄉鎮政府領導、國土所協調、專業技術單位指導、村干部實施的基層網格管理體系。明確各自職責和責任人,以風險識別、分析、評價為基礎,依據網格地質災害風險等級分區與社會建設活動,升級現有“點狀防守”措施,展開以單元和網格為對象,風險較高區域為重點,通過群測群防、專業監測、風險排查等風險應對措施,在“盯點防守”的基礎上推行“區域聯防”、網格化管理,點面結合最大限度降低災害損失。

為保證風險管理體系、網格管理體系的高效運行,還需建立與之相適應的管理制度、行為規范、工作程序,明確相應職責與信息報告溝通、宣傳培訓、獎懲等機制,并將各項職責與每個網格的風險管理落實到人。湖北省2016年將地質災害較發育的69個縣(市、區)作為風險管理單元,按鄉鎮劃定1 500個網格展開區域聯防,構建起鄉鎮干部負責網格領導、國土所負責人協調、專業技術單位指導、村組人員實施的“四位一體”管理體系,確定網格責任人1 500人、管理員1 051人、協管員204人、專管員26 278人。當年汛期在98+的氣象條件下,各單元、網格高效實施風險管理,在突發地質災害數量較2015年增加426.5%的情況下,人員失蹤與死亡實現減少9.5%的成效。

4.2 監測預警避風險

為有效防御地質災害,結合國際減災行動,中國在1990年代開始創新實施針對地質災害隱患點(Danger-hidden points)的群測群防、專業監測等重點監測預警防范措施;2003年國土資源部又組織展開了地質災害氣象風險預報,截至2015年全國31個省(區、市)、323個市(地、州)、1 880個縣(市、區)開展預報工作,全國有29萬多名群測群防員,實現地質災害隱患點全覆蓋。通過多年由政府到社會群體、由人工到智能、由救災到防災,地質災害的防治工作從意識到行為,都得到了各級政府和社會群體極大的重視,也發揮了積極作用和顯著成效。僅“十二五”期間全國共成功預報地質災害6 561起,避免人員傷亡31.6萬人,避免直接經濟損失57.4億元。

為充分發揮監測預警作用,提升預先感知風險的能力,滿足風險管理的需求,應升級傳統“盯點防守”的方式,在傳統側重隱患點的基礎上,實行專業監測與群測群防相結合的監測預警體制,同時關注各單元、網格內風險等級較高和人類活動強烈區段。通過布置專業監測點、風險區常態排查巡查核查,汛期根據降水、工程活動等情況,實行區域緊逼(Zone press)、全場緊逼(Full court press)等排查檢查措施,持續關注網格內高風險區段、危險源與隱患點(區)的變化,及時感知風險、監督風險(Monitoring risk)、跟蹤風險(Follow risk),指導風險應對與決策。

5 總結更新馭風險

所處環境條件的動態變化性、地質災害的衍進發展性、人類社會的發展進步性等,決定地質災害風險具有動態發展性,定期對各階段的數據、調查成果、分析評價結論更新和風險控制管理效果總結,是風險管理成效的保障。

5.1 信息更新

地質災害和自然、社會環境的動態發展,使所有的風險調查、分析、評價與管理始終為階段性和過程性結果,風險評估信息的精確度是風險應對措施的有效性、風險管理成效的關鍵。隨著地質災害多尺度調(勘)查、應急調查排查、專項勘查、監測信息等的不斷深入,所獲取的數據、信息不斷增多。為不斷提高風險評估精確度,需持續監督、檢查、審核風險調查評估數據和結論的質量,定期搜集更新不斷深入的調(勘)查、排查、監測等數據和成果信息,擴大數據樣本空間,更新數據庫信息。采用更為科學的分析評價方法,修正風險評估結論和風險分區與規劃,調整區域聯防、網格管理的重點區域。

現代大數據、云計算、物聯網和網絡、通訊、信息技術的發展,給地質災害風險管理帶來了巨大的變革。為提高風險管理成效,便于信息管理與更新,更好滿足地質災害風險管理需求,基于現代信息技術研發與之相適應的風險管理系統成為首選。該系統應根據地質災害發生發展特點和風險管理基本原則、方針、程序等,以風險管理系統為核心,動態數據庫系統為支持,依據風險識別、分析評價、風險應對、總結審核等風險管理過程,呈現開放式、模塊化、信息化、智能化系統架構[6](見圖4)。

5.2 總結審核

人類的進步與發展建立在不斷自我揚棄、總結與完善(進化)的基礎上,總結就是反思,是事物進步進化的先決條件,也是世間一切存在的真諦。地質災害防治是關乎民生的工作,對其開展風險管理是項長期循環的工作。自然環境、地質災害與人類社會動態發展性要求,需對風險調查、分析、評價成果的準確性與適時性和風險管理成效定期進行風險管理審核,修正風險準則、分析手段、評估方法,優化管理框架、方針、計劃等,及時總結成功經驗與失敗教訓,不斷提高風險評估準確性和風險管理成效,將風險管理嵌入地質災害防治工作過程中,最大限度降低地質災害的危害。

圖4 地質災害風險管理系統架構簡圖Fig.4 Framework sketch of risk management system of geological disasters

6 結語

2017年6月24日四川茂縣疊溪鎮新磨村、8月28日貴州納雍縣張家灣鎮普灑社區大樹腳組山體崩滑災害等表明,地質災害風險管理是項系統工作,需將調查識別、分析評價、區域聯防、總結更新作為整體,從技術和管理層面統籌謀劃、協調著力、系統推進。以深入調查為基礎,不斷準確掌握動態識別災害風險;用科學可靠的分析評價方法,準確客觀地預測評估風險;用區域聯防、網格管理措施,結合隱患點預防,以區域聯防、網格管理為抓手,有效管控風險;用動態更新、不斷總結,實時更新調查評價、防治區劃規劃與防治體系信息,及時調整風險管理方針、計劃、準則,有效駕馭風險等系統風險管理措施,是遏制點式防御防區外突發地質災害不斷增加的有效途徑。

(1) 社會的發展性、地質環境的動態性要求,需持續深化地質災害調(勘)查,并強化社會屬性與風險調查。調查尺度從單元向網格深化,不斷提高對各區域、網格風險的識別,增加風險評估的樣本空間,使調查精度滿足不斷改變的環境條件、不斷提高的風險管理需要。

(2) 科技發展的進步性、認識的漸進性要求,需利用現代科技手段、理論,不斷細化、動態化地質災害的分析評價和區劃。實時辨明風險,掌握每個單元和網格的風險變化,增進風險評估的準確客觀性與精細化。

(3) 對地質災害的容忍性、危害與防治的社會性要求,需有機結合與升級傳統“盯點防守”措施。推行以縣為單元、鄉鎮為網格的網格防御體系,不斷強化“區域聯防”、點面結合的風險應對機制,增強防控風險的能力和水平。

(4) 地質災害防治的系統性、整體性要求,需以深化風險調查評價為基礎,科學的風險評估與區劃為手段,采取區域聯防戰略、網格管理戰術,實時動態更新信息與系統總結,系統增長風險管理理論經驗與成效。

[1] A.W.Malone,黃潤秋.邊坡安全與滑坡風險管理——香港的經驗[J].地化質科技管理,1999(5):6-18.

[2] 中國標準化研究院.風險管理 術語:GB/T 23694—2013[S].北京:中國標準出版社,2014.

[3] 中國標準化研究院.風險管理 原則與實施指南:GB/T 24353—2009[S].北京:中國標準出版社,2009.

[4] 國土資源部.全國地質災害防治“十三五”規劃[A/OL].(2016-12-18)[2017-08-21].http://www.mlr.gov.cn/zwgk/zytz/201701/t20170103_1425832.htm.

[5] 中國標準化研究院.風險管理 風險評估技術:GB/T 27921—2011[S].北京:中國標準出版社,2012.

[6] 廖聲銀,江鴻彬.初論地質災害的應急管理[J].地質災害與環境保護,2011,22(1):27-30.

Risk Management of Geological Disasters Prevention and Control

LIAO Shengyin1, JIANG Hongbin2, ZHANG Tianling3

(1.HubeiGeologicalBureau,Wuhan,Hubei430022; 2.HubeiCenterofGeologicalDisasterControl,Wuhan,Hubei430034;3.NothChinaUniversityofWaterResourcesandElectricPower,Zhengzhou,Henan450046)

Aiming atdynamic characteristics of the development of geological disasters,in order to crack unexpected problems of sudden proportion continuously increase of monitor potential points outside,the paper expounds the system risk management measures through deepening investigation,scientific analysis,evaluation division,monitoring and early warning,regional defense,summary audit and so on,carries on fruitful discussion of regional defense as the main,organic combination of defense to minimize the loss of disaster.

geological disasters; risk management; monitoring warning; zone defense; grid management

P694

A

1671-1211(2017)06-0769-05

10.16536/j.cnki.issn.1671-1211.2017.06.019

2017-08-21;改回日期2017-10-10

廖聲銀(1961-),男,正高職高級工程師,水工環地質專業,從事地質環境保護、治理研究與管理。E-mail:627697183@qq.com

數字出版網址:http://www.cnki.net/kcms/detail/42.1736.P.20171026.0845.024.html數字出版日期2017-10-26 08:45

李雯)