推動城市群經濟持續健康發展

榮西武

中國特色社會主義進入新時代，“不平衡不充分的發展”是我國未來面臨的首要挑戰。十九大報告提出“以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局”，為解決我國不平衡不充分的發展問題開出了“一劑良方”，城市群經濟將會大力促進我國區域平衡、城鄉平衡，有利于補齊中小城市和小城鎮發展不充分短板，對于推動我國區域協調發展意義重大。

進一步強化城市群的主體地位

城市群是在城市化的過程中逐漸形成的，伴隨著城市規模的擴大、城際間交通條件的改善、城市間經濟聯系越來越密切，城市間“極化效應”和“擴散效應”發展到一定水平的必然產物，也是一定區域內大中小城市、小城鎮之間競爭、分工與合作的結果。

與單個城市相比，城市群的建立將有助于打破行政區劃限制，實現城市群內部城鎮間更廣泛的專業化分工與協作，實現各個城鎮間功能定位和產業發展方面的合作共贏、公共服務和基礎設施建設方面的共建共享、資源開發和生態環境建設方面的共管共治。可以這么說，以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局，是破解我國不平衡不充分的發展問題的“一劑良方”，將會大力促進區域平衡、城鄉平衡，補齊中小城市和小城鎮發展不充分短板。

相對于單個城市，城市群經濟能夠從更大區域內進行資源配置，從而使城市群內的城鎮獲得團隊競爭優勢和更多的發展機會，產生“一加一大于二”的協同效應。城市群經濟是把原本屬于一個城市的各種職能，根據區域內各級、各類城鎮的基礎和條件，有序疏解到區域內的不同城鎮，在區域內形成的既有聯系、又有區別的空間組織形式，既能保持各個城鎮之間的有機統一，又能避免大城市規模過大帶來的交通擁堵、環境污染等問題。

相對于單兵作戰的城鎮，城市群內的中小城市、小城鎮發展的更快、更好。世界各國以及我國長三角、珠三角地區小城鎮發展的過程證明，在城市群內的中小城市、小城鎮，由于可以分擔大城市的某些特定功能，發展明顯快于遠離城市群的一般城鎮，盡管遠離城市群中小城市、小城鎮也可以集聚一些特色產業，甚至也能作為一定區域的公共服務中心，但由于其創造就業崗位的可持續能力較弱，因此，成長相對較慢，有些甚至走向衰落。

用好有利于城市群發展的基礎和條件

城市群是發達國家主體的形態，發展城市群是減少行政區劃壁壘、提升區域資源配置效率、增強區域競爭力、促進區域協調發展的重要手段。從城市群的形成要件來看，目前我國在一些關鍵指標上已經具備了突出城市群主體地位的基礎和前提。

城鎮化的快速發展，加速了我國區域性城市群的形成進程。自黨的十六大確立城鎮化戰略以來，我國城鎮化進程加快，取得了顯著的成就。從城鎮常住人口看，截止到2016年底，全國常住人口城鎮化率已經達到57.35%，相比2002年39.1%的城鎮化率，提高了18.25個百分點，年均提高1.3個百分點，2002—2016年間，我國共新增常住城鎮人口28557萬，平均每年新增2039萬常住城鎮人口；從城鎮空間布局看，城鎮化的快速發展推動了我國城鎮空間布局調整和優化，2016年末，我國設市城市657個、縣1537個、建制鎮20883個，其中城區人口100萬以上的城市有140多個，鎮區人口在10萬人以上的特大鎮有322個，5萬人口以上的鎮有1125個。改革開放以來，我國城鎮數量、總體規模、空間布局不斷調整和優化，為作為城市高級形態的城市群規劃建設打下了堅實基礎。

經濟快速發展，增加了大城市、特大城市等城市群賴以依托的“中心城市”的數量，也增強了其對周邊中小城市、小城鎮的輻射帶動能力。改革開放以來，伴隨著我國經濟的持續快速增長，大城市、特大城市數量有了明顯增加，2012—2015年，大城市（含特大和超大城市）數量由77個增加到85個，總人口從2.4億人增加到2.7億人。根據新的《城市規模劃分標準調整方案》，城區人口500萬以上的城市為特大城市，目前全國有16個特大城市。這些大城市、特大城市形成了一定區域內的“中心城市”，其城市職能逐步出現了向周邊中小城市、小城鎮外溢、疏解和轉移的苗頭和趨勢，“中心城市”與周邊城鎮在產業發展與分工協作水平上逐步提升，較好的促進了城市群的發展。

便捷高效的交通網絡，為城市群的形成和發展提供了強大的基礎保障。2016年底，我國公路里程469.62萬公里，是2012年的1.1倍，高速公路里程突破13萬公里，基本覆蓋了全國城鎮人口20萬以上的城市，干線公路網絡、“7918”國家高速公路網基本形成；我國鐵路營業里程12.4萬公里，比2012年增加27個百分比，高速鐵路網覆蓋一半以上50萬以上人口的城市，高速鐵路網絡初步成型；定期通航城市214個，比2012年新增36個城市，覆蓋人口8.7億人，占全國總人口的63.6%。隨著交通體系的完善，城市群中心城市間、中心城市與周邊節點城市人流、物流、信息流的快速交換以及城市群內部大中小城市的協調發展得到有效保障。此外，《關于促進市域（郊）鐵路發展的指導意見》的出臺，加快了大城市周邊“1小時通勤圈”的構建，讓“中心城市”與周邊城鎮的協同發展、合作共贏成為可能。

“合作才能共贏”已經成為共識，有利于城市群發展的輿論環境和政策環境初步形成。開放、合作、包容已經成為區域經濟健康可持續發展的重要途徑，越來越多的地方政府意識到區域合作、協同發展的重要性。很多地方政府在破除行政壁壘、謀求產業合作、建立區域協同發展機制等方面展開了實質性探索，同城化、融入戰略等被越來越多的政府納入議事日程。如長三角、珠三角地區城市群協調機制進一步完善，京津冀、長江中游、北部灣、成渝等城市群協調發展機制基本構建，并已經在省際公共服務共享、基礎設施聯通、產業協作、生態共治等方面取得一定成效。目前，全國已經有41個城市實現交通“一卡通”。

促進城市群內部資源要素高效配置

城市群經濟不僅僅是在形態上具有“組團發展”特征，關鍵是要在規劃上統籌布局、機制上“共生互動”，從根本上解決原來那種“與鄰為壑”、“各自為戰”的發展模式，逐步形成聯動、互促、共贏、健康發展的城鎮群綜合體。

明確城市群內各城鎮間的分工與合作。分工協作是城市群最有價值的地方，既可以提高投資效率、減少投資浪費、減少行政壁壘、避免產業同構，還可以實現生態環境共管共治，有利于大小城市互補、互促、互助、協同發展等。在城市群發展過程中，一定要處理好城市群內部大中小城市之間關系，通過統籌規劃，明確城市群內部中心城市、中小城市和小城鎮角色分工，實現大中小城市和小城鎮之間的相互協作、緊密聯系，避免經濟活動、城市功能盲目、過度向中心城市集中，保障其健康成長，也使得中小城市因合理分擔了大城市的某些功能，而充滿活力、快速發展。為了防止城市群里中心城市與周邊城市差異擴大，公共資源配置要適當向中小城市傾斜，以增加其吸引力與發展潛力，形成更好的規模和結構，提高城市群整體的吸引力。

進一步完善城市群內部便捷高效的交通體系。以滿足城際間日益頻繁的發展要素流通需求為目標，在大城市、特大城市周邊地區要加快推進城際鐵路、市域（郊）鐵路建設，形成多層次軌道交通骨干網絡。加快建設城市群中心城市間、中心城市與周邊節點城市間1至2小時交通圈，打造城市群中心城市與周邊重要城鎮間1小時通勤都市圈。實行公共交通優先，加快發展城市軌道交通、快速公交等大容量公共交通。

提高城市群的開放性和包容性。城市群經濟是一種開放型經濟，它以中心城市的外向化為特征，城市群要實現健康快速成長，必須要有開放包容的經濟、社會、生態和文化環境，不僅能吸引高端要素和人才集中、集聚，還要能使他們安心做事并快速地融入本地。

破解影響城市群健康發展的關鍵問題

隨著我國城市群發展步伐加快，質量不高、城市間分工協作不夠、低水平同質化競爭等問題逐漸顯現，在構建協調發展的城鎮格局過程中，必須及時破解當前問題，引導和規范城市群建設。

城市群發展要堅持科學編制規劃、嚴格落實規劃。城市群發展的關鍵是城市間的分工協作，其中產業分工，特別是制造業分工尤為重要。城市群內產業發展要按照“定位明晰、統籌布局、特色發展、錯位發展”原則和要求，明確各個城鎮的產業定位、產業鏈條延伸方向，避免“小而全”或“大而全”、“各自為戰”、“同質或同構化”等發展模式。以長三角城市群為例，在發展之初賦予了每個城鎮較為合理的產業分工和角色定位，如南京定位于物流、資金流和信息流的集散中心，側重發展重化工和電子信息產業；杭州定位于長三角的制造業中心；寧波定位于華東地區的外貿口岸，到目前都形成了各自區內的優勢產業體系，以及較為合理的產業分工。

建立城市群內部協調發展機制和統一的考核機制、獎懲機制，進一步強化城市群規劃對各個城鎮約束力。針對涉及城市群協調發展、環境治理、基礎設施建設、公共平臺方面、產業布局、產業結構如何優化、公共資源配置、創新發展等方面的重要工作，要制定城市群內部統一的考核機制、獎懲機制，約束和激勵各個城鎮能夠嚴格按章辦事，嚴格按照城市群規劃統一行動。組建城市群發展協同推進機構，協調城市群內部各個行政區之間的責權利關系，比如：對城市群內部的中心和次中心城市政府，應激勵其成為城市群協作組織發起者和組織者，主動牽頭各城市政府有效參與區域內各種協調機構和組織的活動。對于城市群內部中小城市和小城鎮政府，應激勵其積極響應并且參與到城市群各種協作組織當中。

城市群規劃建設要堅持市場導向，尊重客觀規律。城市群形成是一個自然過程，規劃建設城市群必須堅持市場導向，切勿過多的行政干預、行政推動。要科學劃定城市群范圍，避免為貪大而通過行政力量肆意“擴容”，甚至是尚未建就先擴容，最終導致城市群失去了原本應有的高密度集聚和高效率成長效應。

（作者為國家發展改革委城市和小城鎮改革發展中心產業所所長、副研究員）