大型體育場館公共服務供給模式的類型學分析

鄭娟

大型體育場館是我國構建公共體育服務體系的重要物質平臺，充分發揮大型體育場館公共服務功能，對滿足全民健身需求和建設健康中國具有重要意義。計劃經濟時期，我國大型體育場館公共服務主要由政府統包統攬。改革開放后，引入市場機制和社會力量成為促進大型體育場館公共服務水平提升的創新手段，但其所帶來的道德風險和責任模糊問題日益引起重視，匹配合理有效的大型體育場館公共服務供給模式以實現公共利益和經濟效率的統一進而成為當前我國公共體育治理領域的重要問題。

針對我國大型體育場館的實際情況，國內學者提出了大型體育場館公共服務分類供給的基本思路。譚建湘指出我國體育場館應按照經營性和非經營性資產進行分類[1]，方曙光、徐文強等也提出對體育場館進行分類改革，劃分為公益性、混合性和經營性體育場館[2]，雷厲、肖淑紅等認為我國大型體育場館應根據客觀資源條件分為企業型和事業型兩類[3]。在對大型體育場館進行分類的基礎上，陳文倩主張公益服務類的大型體育場館在事業單位序列中負責提供公共體育服務，生產經營類場館則實行轉企改制[4]。李艷麗以美英等國公共服務機構資產管理經驗為鑒，認為事業型公共體育場館應承擔較多公益性服務，但可通過市場化的運作機制來實現公共服務的有效供給[5]。

雖然國內學者對我國大型體育場館公共服務供給模式具有分類治理的主張，認為應當基于場館特性、資源條件采用不同機制安排，但是卻忽視了大型體育場館公共服務這一服務形式的物品特性以及政府在其中的角色定位問題。本文認為大型體育場館的資產專用性和政府能力會對大型體育場館公共服務供給側的機制安排起到決定性影響，借此為關鍵變量建構一個類型學框架用以描述不同情境下大型體育場館公共服務供給模式的有效性選擇。

一、大型體育場館公共服務供給模式的類型界定

大型體育場館公共服務供給模式是對供給主體的交易結構進行界定，資產專用性作為大型體育場館較為典型的物品特性對這種交易關系具有決定性影響。同時，因政府在我國大型體育場館公共服務供給框架中始終占據決策地位，政府的偏好、能力、知識和策略選擇會對供給模式起到重要影響，因此，以大型體育場館資產專用性程度和政府能力作為界定大型體育場館公共服務供給模式的關鍵變量有利于解構內在的運行機理。

（一）大型體育場館資產專用性程度

當某項資產難以被重新配置于其他用途或者難以被其他使用者重新利用，就表明該資產具有資產專用性[6]。資產專用性理論認為物品的資產專用性屬于一種關系專用性，它會產生一種套牢效應鎖定交易雙方之間的關系，任何一方的退出都會給另一方帶來損失，專用性投資較少的一方有可能通過“敲竹杠”的機會主義行為來增加自己的權益，資產專用性程度越高，從機會主義行為中獲取的收益就越大，所以，資產專用性能夠引起治理結構反應。根據資產專用性程度和治理效能的對應關系，可將治理模式分為科層、市場和混合三種類型，這三種模式在自發適應性、協調適應性、激勵強度和行政控制四個方面存有差異，當資產專用性程度較低時，具有較強激勵作用和自發適應性的市場模式可使治理成本最小化，當資產專用性程度較高時，更具有協調適應性和控制能力的科層模式能更好規避機會主義行為，對資產專用性位于中間程度的物品來說，在四種屬性上都處于半強狀態的混合模式更具有治理優勢。

大型體育場館作為一種物理性固定資產，具有不可分割和不可移動的自然屬性，其所配備的設施器材和場地功能主要用于體育運動和體育賽事，因而具有資產專用性。但是，由于區域環境和資源要素的區別，大型體育場館在資產專用性程度上表現出一定的差異性。一方面，不同場館在用途范圍上存在區別，一些建筑年代較為久遠的老舊場館用途單一，基本只能為專業比賽和運動訓練服務，而一些新建大型體育場館在設計環節十分注重場館空間結構的可拓展性，除承辦賽事之外，還可用于全民健身、文藝演出、會議展覽和體育旅游等。另一方面，位于具有相對成熟體育市場體系和較高經濟社會發展水平區域的大型體育場館較之位于體育市場體系發育不成熟、經濟社會發展較低區域的大型體育場館更易多功能開發。

大型體育場館具有不同程度的資產專用性，鑒于資產專用性理論的治理模式匹配框架，大型體育場館公共服務供給模式的選擇應當契合相應程度的資產專用性，才能有效保障公共服務供給效益。當大型體育場館資產專用性程度較低時，意味著大型體育場館賽后可充分進行多功能開發，市場經營性強。當大型體育場館資產專用性程度較高時，意味著大型體育場館功能設計上無法多用途利用，市場經營性弱，需要更多依賴政府力量的支持。當大型體育場館資產專用性處于兩端之間時，既無法充分地進行市場開發，也無需完全依靠政府，而是要求兩者混合以提供一種適應性。

（二）政府能力

憑借資產專用性程度作為衡量依據，只關注到交易成本對于大型體育場館公共服務供給模式選擇的影響，忽略了與之密切相關的生產成本。薩瓦斯認為政府內部組織生產的成本和政府委托外部生產者生產的交易成本之間的高低是決定主體結構形式的重要決策依據[7]，當交易成本高于組織內部生產成本，宜選用政府內部生產者進行生產，當交易成本低于組織內部生產成本，則應委托外部生產者進行生產。也就是說，當政府自身生產能力強于外部生產者之時，此時選擇政府內部生產者的生產成本具有替代交易成本的優勢，當自身生產能力弱于外部生產者之時，此時內部生產在生產成本上不占優勢，就需耗費一定的交易成本去尋求外部生產者。因此，大型體育場館公共服務供給模式的選擇不能僅憑資產專用性來判斷交易成本，而應是在交易成本和生產成本之間進行衡量，還要根據生產者的生產能力來判斷生產成本。

大型體育場館公共服務是具有一定程度非競爭性和較為顯著正外部性的準公共產品，決定著作為公共利益代理人的政府部門負有提供公共服務的政治責任。但是，政府保留公共服務提供的責任，并不一定要由政府來生產，政府所具備的高度集中的組織能力和對社會資源的計劃配置能力使其在公共服務生產上具有特定優勢，但是其所依賴的科層體系和相對封閉的管理系統又會帶來不可避免的僵化。大型體育場館公共服務供給模式的選擇應以政府生產能力為參照，當政府生產能力較強時，政府內部組織生產的成本就會低于外部生產，當政府生產能力較弱時，外部生產者的生產能力和競爭優勢會有效降低生產成本，此時應傾向于委托外部生產者承擔生產職責。

二、大型體育場館公共服務供給模式的類型劃分

大型體育場館公共服務供給模式的類型劃分需要綜合考慮大型體育場館資產專用性程度和政府能力兩項狀態變量，以“高”和“低”為標準表示資產專用性的相對程度，政府能力以“強”和“弱”作為程度標準。兩兩組合可以形成四個象限：資產專用性程度高—政府能力強、資產專用性程度高—政府能力弱、資產專用性程度低—政府能力強、資產專用性程度低—政府能力弱，四個象限分別對應四種供給模式，分別為科層式供給、外包式供給、聯盟式供給和市場式供給（見表1）。

（一）科層式供給

科層式供給是指由隸屬于政府部門的事業單位承載生產任務的供給模式。它適用于大型體育場館公共服務資產專用性程度較高、政府能力較強的情境之下，當大型體育場館資產專用性程度較高時，如果政府試圖完全依靠市場機制來提供大型體育場館公共服務有可能耗費高昂的交易費用并受到市場主體機會主義行為的威脅，而此時政府能力本身較強，自身內部組織大型體育場館公共服務的提供和生產具備生產成本優勢，在這一情形下，政府依靠一體化的科層體系更加有利于保證大型體育場館公共服務的有效提供。科層式供給模式要求在政府職能轉變、事業單位分類改革基礎之上對政事結構進行重塑：一是政事分開，即明確劃分政府主管部門與場館事業單位之間的責任界限，打破“行政事業一體化”結構，賦予事業單位獨立法人地位，使之在場館公共服務生產方面的人、財、物等資源配置上享有適度自主權。二是政事協同，將兩者由傳統的層級關系轉變為現代交易關系，事業單位不再是直接執行生產命令的生產者，而是按照市場規則參與大型體育場館公共服務生產的競爭。

（二）外包式供給

外包式供給是指由政府確定大型體育場館公共服務的供給規則，但生產任務交由企業、體育社會組織來完成的供給模式，適用于大型體育場館資產專用性程度較高、政府能力較弱的情形。較高程度的資產專用性意味著依靠市場工具所帶來的機會主義行為威脅較大，因而更加偏向一體化的組織形式以保證協調適應性，但是政府又不具備占有優勢的生產技術能力，政府可作為委托人將服務承包給服務市場上更具生產效率的企業或者體育社會組織，同時保留政府對服務供給的足夠控制力。外包式供給仍是基于政府行政權力的一種制度安排，只是把服務生產責任外包給市場主體或社會主體來完成，具體操作形式有服務外包和管理外包：服務外包是指將大型體育場館公共服務生產的某一個或幾個環節委托給企業或體育社會組織，如將大型活動的引進職能外包給專業經紀公司以獲取更多大型活動資源；管理外包是指將大型體育場館的日常管理性事務委托給具有專業優勢和資源優勢的專業公司來完成。

（三）聯盟式供給

聯盟式供給是指政府與市場力量建立長期穩定的聯盟關系，共同參與大型體育場館公共服務的生產和提供，適用于大型體育場館資產專用性程度較低、政府能力較強的狀態情形。資產專用性程度較低表明大型體育場館通過改造設計和功能調整進行多功能利用的操作空間大，可采用一定的市場化工具提高激勵效應并且不會帶來較高的機會主義行為風險，與此同時，負有公共服務責任的政府具有較強的生產技術和組織能力，政府、市場和社會等多方力量可以聯合行動，建構一種制度化、持續性的戰略式聯盟關系，諸如信息網絡、行動聯盟等。信息網絡是指政府、市場、社會和公民等多方主體聚集起來分享和交換各自信息和技術，探求大型體育場館公共服務的最佳生產方案；行動聯盟是指政府、事業單位、企業、體育社會組織或是公民個體中的一方或多方基于資源優化組合建立的行動共同體，共同商討大型體育場館公共服務生產方案并執行該方案。

（四）市場式供給

市場式供給是指最大程度地利用市場機制以規避政府生產能力的失靈，適用于大型體育場館資產專用性程度較低、政府能力較弱的狀態情形。資產專用性程度較低意味著大型體育場館市場經營性較強，運用市場治理工具能夠獲得較優的激勵效應。此時政府生產能力又不占有優勢，引進在資源、技術和能力要素上占據優勢的市場主體承載場館公共服務的生產任務，有利于增強場館經營效益。市場式供給以政府與企業之間簽訂的契約所形成的委托代理關系為內核，更加注重市場主體的經營自主權，表現出鮮明的企業化、競爭性和契約性。市場式供給模式具體操作形式有委托經營、政府購買等。委托經營是指擁有大型體育場館所有權的政府部門通過公開招標形式遴選最具競爭力的專業運營企業，該企業獲得場館經營權，并根據締結的合同進行市場開發和服務提供，這種協同關系一般是針對場館經營權建立長期穩定的合作關系；政府購買是指政府通過補助、憑單制等方式向大型體育場館經營單位購買場館公共服務。

本文以大型體育場館資產專用性和政府能力作為關鍵變量建構了大型體育場館公共服務供給模式的類型框架，意在通過對復雜現實的理論抽象，邏輯性地概括多樣性情境下所應適用的模式安排，以期最優地提供大型體育場館公共服務，但是兩個變量和四個象限的分析無法真實描繪現實世界的復雜性，影響供給模式安排的因素也遠不止于兩個，而且很多時候供給模式的安排并不是單一的，而是重合疊加的，所以本文所建構的類型矩陣旨在對大型體育場館公共服務供給模式的合理選擇起到一定的解釋作用。

參考文獻：

[1]譚建湘.我國公共體育場館企業化改革的基本特征與制度設想[J].天津體育學院學報，2007，（6）：480-482.

[2]方曙光，徐文強，陳元欣等.文化體制改革對我國公共體育場館管理體制改革的啟示[J].吉林體育學院學報，2012，（1）：22-26.

[3]雷厲，肖淑紅，付群.我國大型體育場館運營管理：模式選擇與路徑安排[J].北京體育大學學報，2013，36（10）：10-15.

[4]陳文倩.我國大型公共體育場館事業單位分類改革研究[D].北京：北京體育大學，2014.

[5]李艷麗.我國大型體育場館財務運營及對策研究[J].北京體育大學學報，2013，36（3）：39-43.

[6]奧利弗·E·威廉姆森.治理機制[M].北京：機械工業出版社，2016.

[7]E·S·薩瓦斯.民營化與公私部門的伙伴關系[M].北京：中國人民大學出版社，2002.

作 者：江西師范大學政法學院講師，博士

責任編輯：張 波