全球治理對國家主權的影響及應對

肖雯

改革開放后的中國，愈來愈充分融入到全球經濟、文化和政治交流中，不斷加深和其他國家間的互動和相互影響，在這個既是機遇又是挑戰的全球化浪潮中，既有揚帆前進的動力，又難免遭遇全球治理對國家主權的沖擊和影響。全球化是一個不可逆轉的社會歷史變遷進程，其基本特征就是在經濟一體化的基礎上，世界范圍內產生一種內在的、不可分離和日益加強的相互聯系。[1]全球化最初是從經濟領域開始，通過降低關稅和減少貿易壁壘等方式加強國家間的貿易合作，并在其迅猛的發展態勢下，從貨物貿易推至服務貿易、知識產權、投資和金融合作，從經濟領域到文化、生態環境、資源、公共健康和國際罪行規制等領域，對全球的經濟、文化和政治生活都產生深遠影響。正如Peter Spiro所言：“全球化是一個如此廣泛的現象以至于任何試圖對其進行全面綜合性的描述都是徒勞的。”[2]全球化無論從深度還是廣度上都已經對國家產生了巨大影響，各國日益一體化導致國家在經濟、政治和文化上獨立程度的降低或者國家主權的式微，甚至有學者指出：“無論人們如何評價全球化，涉及的都是這樣一種強勢理論：以領土來界定社會領域的時代形象，曾在長達兩個世紀的時間里，在各個方面吸引并鼓舞了政治、社會和科學的想象力，如今這種時代形象正在走向解體。”[3]

一、全球化背景下全球治理概念的勃興

全球化是指經濟、社會、文化和政治跨越國界一體化的各種過程。[4]它對以物理上的領土概念作為社會、文化、經濟或政治關系的組織原則產生了深遠影響。隨著全球化進程的縱深發展和國際政治經濟文化格局在全球化背景下的不斷調整，全球治理（global governance）問題引起了國際社會的廣泛關注。“全球治理”之所以成為近年來學者們研究的寵兒，主要原因在于：隨著全球化時代的到來，人類的政治生活正在發生重大變革，人類政治活動的重心正在從統治（government）走向治理（governance），從善政（good government）走向善治（good governance），從政府的統治走向沒有政府的治理（governance without government），從國家的政府統治走向全球治理（global governance）。[5]全球治理理論與傳統政府統治理論的重要區別之一就是其適用范圍超越了國家的界限，能夠適用于更加廣泛的超國家層面。同時，在治理和善治的概念框架下，權威源于政府與公民對公共生活管理的認同和共識，是政治國家與市民社會的新型合作關系，是一種使公共利益最大化的社會管理過程。

不可否認，全球治理理論作為一種全新理念是“全球化時代”引發的各種挑戰和變革的必然產物。全球化反映了在技術力量和經濟力量的共同推動下，世界正在被形塑成一個共同分享的社會空間，全球任何一個地區的發展變化均可能對另一地區的個人或群體生活機制產生深遠影響。一個休戚相關的世界，需要的是一個全球統一協調的治理模式。[6]因此，通過具有約束力的國際機制（regimes）解決全球性的沖突、生態、人權、移民、毒品、走私、傳染病等問題，以維持正常的國際政治經濟秩序的全球治理模式受到國際法學者和國際政治學者的廣泛關注。

對全球治理理論進行深入研究的著名學者安東尼·麥克格魯（Anthony G. McGrew）指出：“全球治理不僅意味著正式的制度和組織—國家機構、政府間合作等—制定（或不制定）和維持管理世界秩序的規則和規范， 而且意味著所有其他組織和壓力團體—從多國公司、跨國社會運動到眾多的非政府組織—都追求對跨國規則和權威體系產生影響的目標和對象。很顯然， 聯合國體系、世界貿易組織以及各國政府的活動是全球治理的核心因素，但是它們絕不是唯一的因素。如果社會運動、非政府組織、區域性的政治組織等被排除在全球治理的含義之外，那么，全球治理的形式和動力將得不到恰當的理解。”[7]因此，全球治理即是為維護國際社會正常秩序，實現人類普世價值，各國政府、政府部門、正式的國際組織和非正式的全球公民社會組織以共識為基礎，依靠調解國際關系和規范國際秩序的所有跨國性的原則、規范、標準、政策、協議、程序解決超國家層面的問題，從而影響或者將要影響全人類的諸如全球安全、生態環境、國際經濟、跨國犯罪、基本人權保護等跨國性問題的全球規制機制（global regimes）。

二、全球治理對國家主權的沖擊和影響

近代意義上的主權理論是16世紀法國政治思想家讓·博丹提出的，他的主權理論是為鞏固君主的絕對專制權力服務的，此種意義上的主權主要是指君主在其統治范圍內所擁有的至高無上的絕對權力。此種主權概念在17世紀中葉以后伴隨著威斯特伐利亞體系（Westphalian System）的產生而完整確立。威斯特伐利亞體系形成后，建立在領土、主權和人民三要素之上的國家就成為國際政治生活的核心。然而，不可逆轉的全球化趨勢已經對領土、主權和人民三要素構成巨大挑戰，正在從根本上動搖國家在人們心中的形象。國家對本國領土內經濟、文化、政治生活的管理權力已從絕對走向相對，國家的獨立性降低，國家間相互依存的程度提高，國家把握自身命運的能力受制于外部強大的經濟和技術力量。

在全球化背景下，國家統治內國的權力受到了多方制約：第一，國際貿易和資本市場的勃興干擾著國家獨立控制本國經濟的能力，經濟一體化從某種意義上而言導致了國家作為社會組織單元的衰落；第二，全球化使得國際組織在數量上和影響力上均迅猛發展，從而使其獲得更多的獨立性，并且國家通過委派代表參加國際組織的方式對國際組織的日漸興起做出回應，并從側面強化了國際組織在國際社會的地位和作用；[8]第三，在全球化的驅動下，一個部分由上述國際組織生成的“新型的國際法”，通過創造普遍性的，對國家給予其內國公民待遇具有約束性的義務，從而對國家獨立的國內政策行為進行限制。[9]這一新的國際法形式被一些學者稱之為“世界法”（“cosmopolitan law”或“world law”），已成為非政府國際組織試圖影響或限制國家實施其國家主權能力的重要機制。上述三個趨勢導致了全球治理體系的蓬勃興起，并對傳統的國家主權造成沖擊和影響。

（一）日益一體化的全球經濟對國家主權的影響

全球化對一國的國內經濟產生的深遠影響主要體現在：二戰結束以來，由于貿易領域大幅度地削減關稅和去除貿易壁壘，已經在過去的二十多年里，加速了商品和服務全球范圍內的自由流動。全球化對資本跨境流動促進作用甚至超過了對貨物貿易的推動水平。國家通過放松對資本跨國流動的管制和降低外國商品和服務的關稅促進了資本流動的爆炸式增長。正是由于跨國經濟活動的國家間壁壘的減少，國家更易受全球市場力量的影響。[10]

許多專家指出，國際資本市場對國家獨立制定宏觀經濟政策方面制約愈來愈多，例如，國家已不能完全獨立的控制本國貨幣的價值，國際市場的匯率波動反過來會限制國家追求自身獨立宏觀經濟政策的能力。再則，國際市場也可能在財政政策上對國家施以同樣限制。由于各國政府在國際資本市場上發行債券，其國內財政政策的制定會受制于其所發行的債券的價值。國際債券市場可能會對積累了巨額預算赤字的國家施以懲罰。在2008年金融危機之后，諸如希臘、愛爾蘭、葡萄牙和西班牙等國家在國際資本市場、歐盟和國際貨幣基金組織的壓力下根本性地變更其國內財政政策。

事實上，國家受全球市場影響的強弱與其綜合國力息息相關，經濟實力強大的國家，擁有著世界舞臺上更強大的話語權，在制定國內經濟政策時則不會顯得如此無力。此外，僅僅是因為國際貿易和資本的高度流動是不會導致國家消亡的結果，經濟全球化已經對國家制定和實施國內經濟政策產生限制是毋庸置疑的，但此種限制的范圍目前仍存有爭議。

（二）國際組織的興起對國家主權的影響

除了跨國貿易和資本的大量流動，全球化還促成了國際組織在國際關系中作為一個全新的關鍵角色的崛起。在全球治理框架體系內，政府間或非政府間國際組織發揮著越來越積極的作用。例如，在過去很容易引發武裝沖突的兩個國家間的領土爭端現在可以通過國際法院予以和平化解，同樣地，國家間的貿易糾紛過去往往是通過不友好的報復性關稅方式予以解決，而現在更多地是在WTO爭端解決機制下予以解決。

國際組織是由多個國家根據一項國際協議建立起來的法律實體，它具備獨立的法律人格，能夠獨立地在國際平臺上行使權利和承擔責任。傳統上，國際組織并沒有直接行使主權的權力，相反地，國家的義務承擔是通過國家國內法律程序進行的。例如，像美國—墨西哥索賠委員會這樣的國際性仲裁庭，在要求當事國因虐待外國公民進行賠償時，被要求的國家依據其國內法律流程，對是否遵守仲裁庭決定享有最終決定權。這是符合傳統威斯特伐利亞體系關于一國之同意是減少其主權之必要條件的主權原則。然而，近年來，一些國際組織獲得了優先于國家主權的權力。例如，歐洲法院（ECJ）有權要求主權國家遵守歐盟條約，并且它做出的判決對歐盟國家的國內法律體系亦會產生直接效力。與傳統的國際組織不同，歐洲法院在其成員國的國內法律體系中可以行使主權權力解釋和適用條約義務。在簽訂北美自由貿易協定（NAFTA）之前，美國商務部對被認為存在不公平的補貼或者傾銷的外國進口商品，有絕對地和排他地權力對其征收關稅。在1994年簽訂了NAFTA后，美國也試圖將一部分主權權力轉移至NAFTA。之后，美國與加拿大和墨西哥關于進口關稅的糾紛均提交至NAFTA 的仲裁庭，而未訴至美國國內的法院或機構。此外，一些國際組織采取不直接地行使主權權力來影響國家，例如，世界銀行和國際貨幣基金組織要求借款人采取提高稅收、縮減開支、或者取消對資本流動的控制等國內政策。

（三）“新型國際法”對國家主權的影響

近年來，國際社會出現了一種被學者們稱為“世界法”“超國家法”的新型國際法。它與傳統國際法的顯著區別體現在兩個方面：一方面，此種新型國際法的調整對象包括國家與其公民或者不同國家公民之間的相互關系。其最典型的例證是國際人權法的出現，它最大的革新在于堅持人權具有普遍性。按照傳統的國際法理論，如果國家對其本國公民造成傷害，該公民是無法獲得國際法上的救濟。而“新型國際法”否定了這一前提，它主張如果個人的國際人權受到侵害，即使施行侵害行為的是其本國，該國家的行為仍然違反了國際法。另一方面，“新型國際法”的第二個標志是創建、解釋和執行國際法的過程產生了變化。傳統上，對國際法的解釋和適用很大程度上依賴于國家的實踐和意見。主權國家可以拒絕遵循某一國際習慣，或者拒絕承認某一國際法規則。而在“新型國際法”框架下，國家的同意隨著國際強行法的出現和國際人權法的強調，其重要性有所下降。國際強行法中義務包括禁止種族滅絕、禁止酷刑等明確的國際義務，這些義務即使缺乏國家的明示同意依然是必須遵守的。國際人權法亦試圖擴展強行法的內容范圍并限制國家變化、解釋和適用國際法的自由。

三、國家的地位矯正和中國對主權挑戰的積極應對

盡管全球治理理論的風行對國家的地位和主權形式造成了或多或少的沖擊和限制，國家在可預見的將來不僅不可能消失，而且仍會發揮不可替代的重要作用。首先，國家仍然是最重要的政治權力主體。越來越多的國際組織開始在國際社會分享國家的政治權利，權力主體較之以往明顯增加，但國家仍是眾多權力主體中最重要的組成部分。一些國際組織如聯合國為維持和平而有權使用少量的警察和武裝力量，但仍不能與國家全面掌控國內立法權、行政權、外交權、戰爭權和武裝力量使用權相提并論。其次，國家仍是正式規則的主要制定者。在全球化的背景下，政府間和非政府間國際組織雖然開始分享包括各種規則和制度的制定權力，不可否認的是，國家仍是最重要的國內規則和國際規則的制定者和實施者。國家是重要國際規則的主要參與者，只有當國家參與這些國際規則的制定并實質性地支持這些規則在本國實施時，這些國際規則才具有現實意義。最后，國家仍是國際社會最重要的行為體。國際政治生活中“無政府的治理”或“無國家的治理”在某種程度上已成為一種現實，但非國家組織或全球公民社會組織只是國家和政府間國際組織的一種補充，以國家為主體的政府間國際組織在國際政治生活中仍然占據主導地位。

然而，全球化背景下，全球治理理論的廣泛關注對國家主權造成的沖擊和影響是客觀存在的。國家不可替代的國際地位應得到充分矯正，但作為發展中大國，研究如何應對全球化對本國及其主權的挑戰是尤其重要的。國家主權涉及國家根本利益，任何國家在讓渡和限制國家主權時都應格外審慎，以保證最大限度地維護國家主權，增進國家利益，并增強國家在國際事務處理中的作用和影響力。無論是全球化還是全球治理理論都是由西方發達國家主導的，它們是全球化進程的操縱者和全球化規則的主要制定者，發展中國家一直處于相對被動的地位。但隨著全球化進程的進一步推進，國際社會規則主導的意識加強，發展中國家在國際社會的話語權亦日益加強。中國作為發展中大國，更要認識到全球化是一種現實的發展趨勢，應該因勢利導地積極迎接全球化對國家主權的挑戰，而不是消極地對抗和躲避，這是維護發展中國家主權的唯一正確方向。

首先，無論是全球化還是全球治理都強調國際社會的規則意識，在認識到全球化是一種不可逆轉的必然趨勢后，中國應積極地參與國際政治經濟秩序的重構，特別是國際社會治理規則的制定和實施過程，充分建立自身負責任、守規則的大國形象，在全球治理中承擔更加重要的作用。目前，國際社會在貿易領域的統一規則已日臻完善，但在投資、金融、公共健康、環境保護、勞工權益等方面，仍缺乏全球性統一規則，國際規則的制定仍存在很大發展空間。一方面，對于既定的國際規則應主動遵守并在發生糾紛時充分利用法律手段維護自身權益；另一方面，對于全球性或區域性新規則的制定，應主動把握時機，爭取規則制定的主導權，注重強調發展中國家的利益，平衡東西方國家的國際話語權，倡導一種民主、公正、透明和平等的全球治理，中國作為發展中大國，應在全球治理中主動肩負更多道義責任。

其次，積極派代表參加政府間國際組織，加大自身在國際組織的影響力。全球化在很大程度上削弱了傳統的國家主權，但主權國家的政府在過去是全球治理的主角，將來也仍將是全球治理的主角。建立超越各國政府之上的世界政府，在可預見的將來阻力很大且難以實現。主權國家之外的非國家行為體事實上受某些國家的影響甚大。國際組織權力范圍的擴大從表面上看是限制了國家主權的行使，但從隱性角度看，卻體現了其“背后國家”的政治意圖和價值。全球治理歸根結底是國際社會管理模式的變革，但它并不能完全擺脫經濟實力和綜合國力強大的國家對其治理方式實現的影響。因此，在主權的相對性已不可逆轉的情況下，中國應該加大自身在全球治理其他主體例如政府間或非政府間國際組織的影響力，以盡可能多地掌握全球治理的主動權。

最后，全球治理是各國政府、國際組織、各國公民為最大限度地增加共同利益而進行的民主協商與合作，其核心內容是健全和發展一整套維護全人類安全、和平、發展、福利、平等和人權的新的國際政治經濟秩序。全球治理關注生態環境、資源短缺、消除貧困、國際犯罪、遏制國際恐怖主義等人類共同面臨的問題，它從某種意義上是國內治理的一種國際延伸。因而，中國應加快建設有中國特色的和諧國內社會。一方面，國際文化同構生成的是一個有著共同文化心理的和諧國際社會；另一方面，全球治理模式的發展生成也必然是一個成熟的全球公民社會。要順利融入全球治理模式下的國際社會，必然要求國內建立起有中國特色的和諧社會，尋求中西方文明的文化認同，并達成取長補短適應現代社會和經濟發展的新型文明，共同促進全球性共同問題的有效解決。

參考文獻：

[1]俞可平.論全球化與國家主權[J].馬克思主義與現實，2004（1）.

[2]Peter Spiro. Globalization and the （Foreign Affairs） Constitution[J].Ohio State Law Journal，2002（2）.

[3]烏爾里希·貝克.全球化時代民主怎樣才是可行的？[A].全球化與政治[C].北京：中央編譯出版社，2011.

[4]Julian Ku， John Yoo. Globalization and Sovereignty[J].Berkeley Journal of International Law，2013（1）.

[5]俞可平.全球治理引論[J].馬克思主義與現實，2002（1）.

[6]高翔.論全球法治治理與中國和平發展戰略[J].學術交流，2007（3）.

[7]戴維·赫爾德.全球大變革：全球化時代的政治、經濟與文化[M].楊雪冬，譯.北京：社會科學文獻出版社，2001.

[8]Julian G. Ku. The Delegation of Federal Power to International Organizations： New Problems With Solutions[J]. Minnesota Law Review， 2000（1）.

[9]Julian Ku， John Yoo. Taming Globalization： International Law， The U.S. Constitution， And The New World Order[J]. American Journal of International Law， 2014（3）.

[10]Bang Nam Jeon. From the 1997-8 Asian Financial Crisis to the 2008-9 Global Economic Crisis： Lessons from Korea's Experience[J]. East Asia Law Review， 2010（1）.

作 者：中共重慶市委黨校法學教研部講師

責任編輯：劉小僑