村級土地利用規劃的運行邏輯及路徑指向

閆建 姜申未

鄉村作為我國基礎行政單元，是落實國家各項政策措施、實現各業生產目標、組織村域土地利用經營管理的第一線指揮中心。因此，村集體是解決“三農”問題的著陸點，亦是農民利益訴求的關鍵點。由于城鄉二元結構的束縛使得鄉村發展遲緩，土地資源利用浪費、生活環境“臟亂差”等格局亟待優化。破解這一問題的關鍵首要是以土地利用規劃為載體，構建多方協調的人居環境，通過新農村建設實現“看得見山，望得見水，記得住鄉愁”的美麗鄉村。現行土地利用規劃主要體現為宏觀管理，難以對經濟社會發展中的土地微觀利用提供有效調控和指導，這就需要在小尺度上進行土地利用規劃，只有落實了村一級的土地利用規劃，才可能實現“多規合一”的具體操作。

一、編制村級土地利用規劃的遵從思想

村級土地利用規劃以人地協調和永續發展思想為原則，融入中國文化精髓和國外先進理念，體現管理的與時俱進和鄉村振興的中國化。

（一）融入中國傳統文化

中國古代有順應自然，協調發展的規劃思想。《管子》中“高毋近旱而用水足”“下毋近水而溝防省”體現村莊背山面水的選址思想。一直以來，中國古代的文化精髓對城市和村莊規劃具有直接的指導。儒道思想、耕讀文化、“天、地、人”三元并進思想在村落的規劃和發展中具有充分的展示。村莊作為數千年來由血緣派生的“空間”關系、作為自然與城市的中間體，其建筑風格和聚落面貌體現著中國傳統文化和地域特色。因此，新時代規劃要融入優良文化，尤其是有著文化根脈的村莊，其土地利用規劃要體現人地協調和尊重自然的規劃思想，注重人文景觀的建設和旅游景點的規劃，指導鄉村發展向內涵式發展轉變。

（二）借鑒國外先進理念

規劃的目的是協調各方沖突，實現未來愿景。1987年世界環境與發展委員會提出永續發展的美好愿景，期望通過規劃建立一種能夠平衡土地參與主體的永續發展模式，其中心目標是實現代際公平。永續發展的3E原則（經濟、生態、公平）在于推崇人與物質環境的互動，利用永續棱錐模型來解決規劃中的主要沖突。宜居價值觀是在精明增長這一發展理念下，通過包容性和參與式的進程達成共識，提倡對土地實現緊湊、協調的規劃，實現村莊的宜居愿景。因此要遵從永續發展思想，依靠村級土地利用規劃，在公平、經濟、生態和宜居等主要價值觀指引下進行規劃編制，以解決永續棱錐邊線上的各類沖突。

二、實施村級土地利用規劃的總體要求

為適應城鄉融合發展形勢、深化農村土地制度改革、促進鄉村轉型和一二三產業融合發展，村級土地利用規劃要明確土地利用類型和產業發展方向，實施村域“田、水、路、林、村”全面規劃，統籌安排各行業用地類型，科學合理調整土地利用結構，優化布局土地利用空間，為促進村域產業生產發展、人居環境建設、生態環境改善方面營造良好的用地環境，為全面保障村域經濟社會健康持續發展、土地資源高效集約利用、精準細化落實土地用途管制制度提供依據。

（一）實現微觀管理

村規有助于完善縱向規劃，實現微觀管理。我國由土地利用總體規劃（分為國家、省、市、縣、鄉五級）、專項規劃、詳細規劃三個層次構成的土地利用規劃體系逐漸完善，但隨著社會經濟的發展，現行土地利用規劃的體系在微觀調控方面的不足開始凸顯。因此有必要在五級宏觀規劃基礎上再增加村級尺度的土地利用規劃，以地塊為規劃質點，實現精細的微觀管理。這樣，村級土地利用規劃總體思路應該是鄉級土地利用規劃控制指標和農戶認可的地塊功能高低雙向推進，既有宏觀頂層設計的指導，又有微觀層面基層農戶的需求；既有剛性約束，又可以依據農村發展方向和農戶具體要求進行適當微調。

（二）實現多規協調

村規有助于協調專項規劃，實現一體化管理。發展離不開規劃，毋庸置疑，城鄉發展規劃、土地利用規劃、旅游發展規劃等都與土地有著緊密的聯系，因此以土地利用規劃為載體，有機串聯起其他專項規劃，實現多項規劃的協調統一。這樣，村級土地利用規劃作為鄉級土地利用規劃的詳細規劃，同時又不拘泥于行政界限而整合多個專項規劃實現鄉村的整體功能規劃。從本質上來說，村級土地利用規劃就是基于土地規劃的農村社會經濟生態總體發展規劃。

（三）實現景觀多樣

村規有助于發展多樣規劃，實現多功能管理。人類自身活動與地理環境之間保持著一種必然聯系，而地域正是這種關系存在和發展的基礎載體。尤其是鄉村地域，其結構和功能主要依賴于自然生態系統的服務和地緣關系的維系，使得農業生產和生態景觀成為區別于城市地域的主要特征。規劃實施后期容易出現景觀千篇一律，管理結構單一。因此，在空間異質性特點下規劃要因地制宜，在尊重和順應自然特色的同時，考慮多樣性的規劃以滿足鄉村發展需要。每個鄉村有其多年衍生的格局特色，因此村級土地利用規劃要有具體的結合點，將土地用途與具體的產業發展、人文特點和生態景觀相結合，實現規劃景觀多樣性。

（四）實現空間融合

村規有助于整合各類資源，實現綜合化管理。“中央1號文件”多次指出我國農業資源短缺、開發過度、污染加重，需要整合農業資源以提升農業可持續發展能力。村級土地利用規劃通過對各類資源的統籌促進鄉村空間融合發展，將成為國土資源“開源”“節流”的主要手段，是促進城鄉融合發展的重要推力。重點突破傳統農業發展模式，加強基礎設施環境建設，著力打造鄉村生態文化旅游和現代農業觀光發展空間；突破傳統鄉村聚落模式，優化整合鄉村建設用地資源，著力構建美麗鄉村宜居生活空間；嚴守生態保護紅線，強化生態屏障保護和建設，加強生態環境治理，著力塑造優質生態環境空間。

三、落實村級土地利用規劃的路徑指向

對于村級土地利用規劃應該給予明確定位，根據鄉村振興“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的”的總要求，從保護耕地、村容整潔、方便生活、生態文明和產業重構等目標出發，促進城鄉和區域充分協調發展、經濟社會健康持續發展、人與自然和諧發展，保證村規順利落實。

（一）明晰村規法律地位

在土地制度改革進程中，逐步明晰土地利用規劃的層次邏輯，確立以村為尺度的規劃單元，并將各行政單位的專項規劃進行試點合一，以期解決多規劃存在的重復和矛盾，在新土地管理法修訂中明確村級土地利用規劃的積極作用和法律地位。優先落實耕地和基本農田保護目標，嚴格遵守生態保護管控紅線，嚴格控制建設用地規模，科學確定各行業用地結構和空間布局，集約高效利用村域土地資源。

（二）深化規劃關鍵技術

繼續深化對于落實規劃的關鍵技術，鼓勵學者在村級土地利用規劃中引入新理念、新思路、新方法。村級規劃體現基層群眾的需求，所以要做好前期的調研，完善村規編制的技術規程和評估標準，進一步將土地整治作為村級規劃實施的主要抓手。銜接、整合村域及上位相關規劃的內容和目標，貫徹落實鄉村振興和生態文明建設的要求，統籌規劃協調“生產、生活、生態、生財”四生用地空間。

（三）推動村民參與管理

村級土地利用規劃以地塊和農戶為尺度，在土地利用總體規劃指標控制下必須充分考慮村民意見，以精準完成微觀管理。所以，村民是村規編制和實施的重要參與者和管理者，應當結合農村土地確權制度調動農戶參與村規的各項環節。充分發揮村級基層群眾性自治組織的主觀能動性，以會議、座談、調研、走訪等多種形式，創造政府部門、鎮村干部、村民、專家共同參與村規編制的條件，集各方智慧，共同協商決策落實村域各行業發展目標，共同優化落實各類用地空間布局，共同商討制定各行業空間管控措施，形成共同遵守執行的村規民約。

（四）培育特色新型產業

基于區域自然資源條件、產業發展現狀、社會經濟基礎、人文歷史背景等因素，結合村域發展戰略和鄉村旅游發展目標，切實可行確定各產業發展規模和用地空間，尊重民族傳統風俗、保護村落文化，審慎規劃村莊建設和建筑風貌選擇。突破傳統農業發展和鄉村聚落觀念，適應鄉村轉型發展需求，依據資源優勢調整產業結構，推進一二三產業融合發展，培育壯大以現代農業休閑觀光和生態文化旅游為特色的鄉村旅游產業。

（五）引入評估監管機構

各村在履行村規時要成立監管小組，由上一級政府、村委會、編制單位、施工單位和村民代表組成。同時，引入科研院所作為第三方評估機構對村級規劃的內容、實施和結果進行科學指導與評估。村規編制單位要招標確定，在規劃設計階段要通過技術審查，在實施階段要通過村集體驗收。村規涉及具體情況較多，因此具有一定動態性，需要監管小組根據反饋和評價適時監控，及時修正和微調。

作者單位：閆 建，中共重慶市委黨校公管教研部

姜申未，中共重慶市委黨校公管教研部

責任編輯：胡 越