黨政領導干部法治素養的基本內容和制度體系

楊杰

一、時代背景

2018年3月10日，習近平總書記在參加十三屆全國人大一次會議重慶代表團審議時的重要講話中強調：“我們的黨政領導干部都應該成為復合型干部，不管在什么崗位工作都要具備基本的知識體系，法律就是其中基本組成部分，對各方面基礎性知識，大家都得掌握、不可偏廢，在此基礎上做到術業有專攻。干部培訓體系要圍繞這個目標進行改革。”因而，抓住黨政領導干部的法治思維就是把握住了全面推進依法治國的關鍵環節。對此，黨的十八屆四中全會就已提出：“黨員干部是全面推進依法治國的重要組織者、推動者、實踐者，要自覺提高運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定能力，高級干部尤其要以身作則、以上率下。”

二、黨政領導干部法治素養的基本內涵

黨政領導干部法治思維是黨政領導干部在科學立法、依法行政和行政執法中對法律規則制定和實施的認可、尊重、服從和信任的思維狀態和行為模式。法治是黨和政府治國理政的基本方式。黨政領導干部樹立法治思維，需要自覺地相信法律和信仰法律，并將法律精神內化為行為規矩。國家治理體系和治理能力現代化的實現路徑在于全面推進依法治國，其重點是提高黨政領導干部這個“關鍵少數”的法治思維。黨政領導干部法治思維較強，則憲法、法律和法規在國家治理過程中可得到較好實施。無論法律制定或者法律實施，黨政領導干部的法治思維均占有重要地位。因此，黨政領導干部法治思維是黨政領導干部在科學立法、依法行政、嚴格執法中以法律規則和法治精神作為理念支撐。

三、黨政領導干部法治思維的基本內容

（一）尊法學法守法用法思維

1.尊法學法守法用法思維的界定。黨政領導干部尊法學法守法用法思維要求各級黨政領導干部在日常工作中尊崇和敬畏法律、了解和掌握法律、遵守法律和依法辦事。

2.尊法學法守法用法思維的養成。第一，尊法以廣才。各級黨政領導干部唯有自身尊重法律才能具備為人民群眾服務的法律才能和法治素養。第二，學法以明識。黨政領導干部應履行工作崗位職責相關的行政法律法規、民事法律法規和刑事法律法規必須熟練掌握。新任黨政領導干部應當進行法律知識考試和相關培訓，并且憲法法律法規應當列為黨校、行政學院的必修課程。第三，守法用法以限權。各級黨政領導干部帶頭守法用法要樹立依法用權、秉公用權和廉潔用權的法治觀念。各級黨政領導干部要掌握權力邊界、公正公平和權力監督的法治思維，并以法治思維和法治方式深化改革和解決問題。第四，完善黨政領導干部學法用法制度和學法用法創新。堅持和完善領導干部集體學法、法制講座、法律培訓制度，制定年度學法計劃。

（二）規則思維

1.規則思維的界定。規則思維是黨政領導干部對規則認同而發自內心遵守的思想狀態。法治是法律規則之治，規則思維是法治思維的核心內容。現代法治社會的構建需要良好的規則體系，而法律本身也是多種規則型塑的結果。

2.規則思維的養成。黨政領導干部的規則思維就是要強調行政行為的合法性、程序性、權利義務性，樹立職權法定和權責統一的觀念，改變“權大于法”“信訪不信法”等現實問題。規則思維的養成需要從如下幾方面著手：第一，“法無授權不可為”要求各級黨政領導干部理清政府權力清單和設置權力邊界。科學民主的法律規則需要具有針對性、可操作性和配套性，否則法律執行中將面臨良法和惡法的問題。第二，法律規則制定過程中應廣泛聽取人民群眾和法律專家的意見。完善重大行政決策機制，明確具體操作規則，規范行政權力行使，杜絕“紅頭文件”代替法律、法規和規章的現象。第三，黨政領導干部規則思維需要加強制度執行力培養。黨政領導干部規則思維的認同機制或者考核機制將成為法治建設的基礎工作。第四，嚴格監督體系是黨政領導干部規則思維的高壓線。鼓勵社會監督違法違規行為，尤其是黨政領導干部的違法違規行為。

（三）程序思維

1.程序思維的界定。黨政領導干部程序思維是各級黨政領導干部在依法行政和行政執法中應當遵循法律程序以限制權力行使和保障合法權利。法律程序可界定為由法律明確規定的行為主體為實現權利或者行使職權而對主體行為從時間和空間上予以規范的過程。

2.程序思維的養成。各級黨政領導干部程序思維的養成需要從以下幾方面著手：第一，完善立法程序法律制度。加強和改進立法制度建設，完善行政法規和規章的制定程序以及公眾參與政府立法機制。第二，完善行政程序法律制度。制定行政程序法，統一規定行政程序的基本原則和具體制度。完善公眾參與決策和集體決策等行政程序，實現行政決策權的科學性，保障行政相對人的知情權、聽證權、陳述、申辨權等權利。第三，在全面深化改革過程中，先行先試的改革舉措需要按照法定程序作出授權；不適應改革需要的法律法規需要通過法定程序進行修改和廢止。建立法律評估和監督機制，即立法機關和司法機關審查法律規定和法律程序。第四，完善仲裁、調解等法律制度是構建多元化解決社會矛盾和社會糾紛的重要程序機制。各級黨政領導干部應充分認識到社會糾紛解決不只是訴訟、行政復議、行政裁決等方式，仲裁、調解等糾紛解決機制也是與之相銜接和協調的程序機制。

（四）權利義務思維

1.權利義務思維的界定。黨政領導干部權利義務思維是在行政管理中正確區分法律關系中的權利義務關系來依法解決社會矛盾和社會糾紛。法治思維的實質便是從權利義務角度來觀察、分析社會問題和解決社會糾紛。

2.權利義務思維的養成。第一，在依法行政和行政執法中，黨政領導干部樹立權利義務思維有助于實現社會治理法治化。各級黨政領導干部不能隨意侵犯公民法定權利，更不能隨意滿足一些不合理的上訪訴求和糾紛解決方式。黨政領導干部應尊重和保證行政管理中所有人平等享有法律權利和承擔法律義務。第二，任何被非法侵犯的權利和自由都能得到法律平等救濟。任何公民均有權享有人身自由和財產安全。非經法定程序和法定理由，任何公民不能被剝奪自由（逮捕或拘禁），任何公民財產不能被征用和征收。第三，黨政領導干部依法治訪應當以權利義務思維來梳理和化解信訪訴求和意見建議。完善多元化糾紛解決機制，依法解決人民群眾的信訪訴求。黨政領導干部在處理涉法涉訴信訪事項時應將其納入法律程序機制，如導入審判機關訴訟程序、檢察機關法律監督程序、公安機關和司法機關法律程序。

（五）權力邊界思維

1.權力邊界思維的界定。黨政領導干部權力邊界思維是各級黨政領導干部在行使國家權力時應當在權力規則和權力范圍內，并應避免濫用權力和不作為。從權力類型來看，國家權力可分為立法權、行政權、司法權和監察權，而其權力行使均有特定范圍和界限。

2.權力邊界思維的養成。依法治國的重點內容便是有限政府和限制公共權力，即由法律法規規范權力運行秩序。各級黨政領導干部權力邊界思維養成需要從如下幾個方面著手：第一，黨政領導干部必須通過法定方式和法定程序獲得法定權力，而黨政領導干部被賦予的權力有法定邊界而不能隨意突破邊界。第二，現行憲法明確規定法治和保障人權為國家治理的主要目標。法無明文規定的權力不得行使；法律對權力明文規定禁止的不得行使和超越。第三，黨政領導干部堅持權力行使以私權利為界限，保持權力與權利之間的利益平衡。私權利強調：“法無禁止皆許可，法無禁止不得罰。”公權力要求：“法無授權不得行，法有授權必須為。”第四，權力的立法控制、司法控制、監察控制以及權力制約機制程序化應當成為黨政領導干部行使權力的制度基礎。建立多元化的權利救濟制度來實現權力和權利之間的結果平衡。

（六）責任思維

1.責任思維的界定。黨政領導干部責任思維是各級黨政領導干部在法治政府背景下應積極履行職責，否則將面臨相應的法律責任追究。責任政府和責任行政要求黨政領導干部在依法行政過程中樹立行政責任的法治思維，即有權必有責，用權受監督。

2.責任思維的養成。第一，行政責任是規范和監督行政機關和工作人員行政執法活動的重要制度，有助于提高監察效果和行政機關公信力。主要是合理構建行政責任的理論基礎和制度體系，如建立嚴密規范的行政責任制、過錯追究制。第二，從制度構架而言，行政責任應當從實體規范和程序機制上進行規定。依法行政考核指標體系和確定行政首長為依法行政主要責任人。在依法行政中，黨政領導干部應建立嚴格執行重大行政執法決定法制審核制度以避免法律風險。第三，行政責任應當由國家機關依照憲法和法律法規和通過法定程序予以追究，如出臺《行政機關行政程序法》，明確政府決策、執行和監督的程序。

（七）服務思維

1.服務思維的界定。黨政領導干部服務思維要求各級黨政領導干部樹立為人民服務的思維和服務型政府的思維。服務性政府意味著政府與社會的關系將轉變為服務提供者與服務消費者的關系，從而是依法為市場和社會服務的法治政府。

2.服務思維的養成。第一，依法加強和規范公共服務體系建設是法治國家、法治政府和法治社會的內在要求。全面推進依法治國的主要宗旨便是為人民群眾提供基本的法律服務和為人民群眾更幸福和更有尊嚴生活提供法治保障。第二，在法治的框架內解決社會矛盾和社會糾紛以滿足社會成員的法律服務需求。加強社會服務領域立法，以服務于市場和社會。第三，行政機關應當建立公平公正、惠及全民和可持續發展的公共服務體系，實現基本公共服務均等化。行政機關提供公共服務可通過合同或者委托方式購買公共服務。

作 者：中共重慶市委黨校法學教研部主任，教授

責任編輯：宋英俊