西方社會保障制度與城鎮化建設的經驗教訓及啟示

張燕

城鎮化不僅能推動經濟發展、縮小城鄉差距、促進社會公平，而且還能增進人民福利、提升政府治理能力。改革開放以來，中國城鎮化水平不斷提高，到2011年底，城市人口首次超過農村人口。伴隨著城鎮化的迅速發展，我國社會保障制度也處在不斷探索和發展之中，社會保障水平不斷提高。從國外城鎮化與社會保障發展的歷程來看，城鎮化與社會保障二者存在重要聯系。社會保障伴隨著城鎮化的發展而誕生，并隨著城鎮化的發展而不斷完善。

一、西方社會保障與城鎮化建設的經驗及教訓

分析西方發達國家城鎮化過程中的社會保障的相關關系，我們主要分析美國、英國和德國這三個典型國家。其中，美國和德國城鎮化與社會保障形成了較好的互動發展關系，英國則出現了一定的問題。這些經驗及教訓值得我國借鑒。

（一）美國社會保障與城鎮化建設

在美國城鎮化的進程中，城鎮化由兩股力量發展而來，一是農業勞動力向城鎮的遷移，遷移時間比較短。二是靠大量外來移民所推動。

首先，城鎮化早期沒有產生現代社會保障制度。從美國城鎮化的歷史可以看出，從1830年至1880年是美國城鎮化發展的開始階段。在此之前，美國大約3/4的人生活在農村，美國社會是以農業為主的鄉村社會，因而沒有產生現代社會保障制度。

其次，社會保障與城鎮化快速發展階段基本同步。美國城鎮化快速發展階段是1880-1970年。1880年以來，大量移民把英國工業革命的成果帶到美國，使美國也開始了工業革命，工業革命吸引了大量人口流向城市，城鎮化發展不斷加快。這段時間是美國城鎮化迅速發展階段，同時，美國社會保障制度也在這段時間內建立和快速發展發展起來的。在這個階段導致美國社會保障制度產生和發展的直接原因是30年代的經濟大危機，間接原因在于城鎮化進程中的不確定風險所致。這次嚴重的經濟危機導致了嚴重的社會危機。為了緩和這種危機，在1930年到1970年間，美國成立了聯邦救濟署，并且多次對社會保障進行立法，依次頒布了《社會保障法》《就業法》《經濟危機法》，并且社會保障體系一直處在不斷完善之中。

再次，城鎮化放緩階段出現了社會保障危機。在1970年以后，美國的城鎮化發展速度逐漸放緩，城鎮化率逐漸穩定在70%至80%之間。美國出現了人口逆城市化現象，人口由大城市遷向郊區的現象越來越頻繁。在此階段，美國社會保障制度出現了社會福利保障過高的問題，給政府帶來了嚴重財政危機。這主要是由于城鎮化放緩以及經濟危機出現后無力支付巨額的社會保障費用所致。因此，在城鎮化放緩階段應合理地發展社會保障制度。此后，美國通過頒布綜合預算調整法案等措施，消減政府對社會保障的支出費用。

（二）英國社會保障與城鎮化建設

英國雖然是最早實現工業化和城鎮化的國家，但在城鎮化發展過程中社會保障事業出現了一些不協調的現象，帶來了很大的負面影響。對英國城鎮化與社會保障的討論，以20世紀作為分界點，主要由于英國的現代社會保障制度是在20世紀初才開始建立的，20世紀以前英國主要是以傳統的救濟、慈善等社會保障事業為主。

首先，社會保障發展滯后于城鎮化的快速發展。由于受第一次工業革命和第二次工業革命的推動，英國經濟在20世紀前獲得了空前發展，城鎮化也非常迅速，英國城鎮人口在18世紀60年代不到20%，到19世紀中葉約為75%。但此時的英國卻出現了嚴重的社會問題，如：城市人口膨脹、貧富分化、住房擁擠、各種犯罪等問題。英國此時的社會保障水平卻嚴重滯后于城鎮化水平，給城鎮化的發展帶來了很大的障礙。

其次，社會保障發展過度。進入到20世紀以后，英國已經基本實現城鎮化，因而城鎮化的發展速度有所放緩，但此時英國的社會保障制度獲得了重大發展，逐漸建立了現代社會保險制度，成功的進入到福利國家的行列，并對其進行了改革和完善。總的來說，英國在這段時間的社會保障水平明顯快于城鎮化的發展水平，二者也出現了不協調的情況，甚至在一定程度上，英國出現了過度發展社會保障的情況，導致了一系列社會問題。

（三）德國社會保障與城鎮化建設

德國城鎮化發展有自己的特點，農村勞動人口是向眾多的小城鎮流動，而且這些小城鎮大都離擇業者很近。德國城鎮化雖起步晚，發展迅速，其過程可分為以下幾個階段：

首先，城鎮化發展初期沒有產生現代社會保障制度。德國在1815年至1840年時期，農業在國民經濟中處于絕對支配地位，這一階段人口流動比較少。但部分地區有少量人口流動。此階時德國沒有出現現代社會保障制度。

其次，城鎮化快速發展階段與社會保障形成了較好的互動。由于受工業革的命影響，德國從1840年至第一次世界大戰前夕城鎮化發展加快，大量農村勞動力流動向城市，尤其是從1871年到1914年，德國城鎮化獲得了飛速發展。德國城鎮化飛速發展階段，恰好是德國現代社會保險制度產生的時期。1911年，德國將原有的社會保障法律的統一為《帝國保險法》，標志著德國有了系統的法律保障；同年，德國還頒布了《職員保險法》。因此，在德國城鎮化快速階段，相應建立起了一套完整的社會保障制度，順應了城鎮化的發展，同時也促進了城鎮化的發展。

二、西方社會保障與城鎮化建設的啟示

西方國家社會保障與城鎮化建設的經驗及教訓對我國具有重要的啟示，具體分析如下。

（一）城鎮化發展與社會保障建設必須形成良性的互動關系

從美國、德國的經驗可以看出當城鎮化與社會保障二者協調發展時，將促進社會的進步；從英國的教訓可以看出城鎮化與社會保障不協調時將阻礙經濟和社會的發展。

首先，美國的城鎮化發展與社會保障建設形成了較好的互動關系。美國城鎮化速快發展時期也是美國現代社會保障制度建立和快速發展的時期，城鎮化的快速發展為社會保障打下了堅實物質基礎；同時，社會保障的快速發展也為城鎮化順利進行創造了條件，城鎮化和社會保障實現了較好的互動局面。雖然美國社會保障建設的直接誘因是經濟危機，但經濟風險是伴隨著城鎮化進程而產生的，同時在城鎮化進程中還有可能出現失業、養老、醫療等危機，這些都會促使人們對社會保障制度提出訴求。因此，這也反應看城鎮化對社會保障建設的促進作用。

其次，德國城鎮化進程與社會保障發展形成了較好的互動關系。在城鎮化快速發展時期，德國在世界上最先建立了現代社會保障制度，有力地促進了農村人口向城鎮的有序轉移，解決了當時城鎮化引起的一系列社會危機。在二戰后，德國城鎮化發展放緩階段，戰后的經濟也處于落后的狀態，此時德國采取了較好的社會保障政策和經濟政策。因而，德國的經濟逐漸發展起來，城鎮化進程也的得到推進。這些都反映出了德國城鎮化與社會保障制度實現了協調發展，進而促進了社會的進步。

再次，英國城鎮化發展與社會保障建設有較嚴重的不協調情況。一是在英國城鎮化快速發展時期，社會保障建設卻長期落后于城鎮化進程。這個階段英國社會保障的法制基礎仍舊是沿用傳統的“濟貧法”，不管“濟貧法”如何完善，它給人們提供的保障始終突破不了救濟的性質，無法使人們真正擁有現代的社會保障制度。此時，英國在城鎮化進程中出現了嚴重的社會危機，英國落后的社會保障制度阻礙了社會的進步，也阻礙了城鎮化的進程。另一方面，在城鎮化放緩，經濟增長減緩時期，過度的發展了社會保障制度，使英國的福利支出急劇增加，導致了嚴重的財政危機，同時也降低了人們的工作意識和競爭意識。

（二）城鎮化進程中應加強社會保障制度的立法

首先，從英國城鎮化與社會保障建設的經驗來看，最早頒布了社會保障性質的法律。在英國工業化發展早期，有力地促進了人口向城市的流動，推進了城鎮化進程。之后雖然英國社會保障建設一直滯后于城鎮化的發展，但在20世紀以后，英國進行了改進，改進的首要措施便是加強立法，并不斷的完善。

其次，從美國和德國在城鎮化快速發展時期，都加強了社會保障的立法。德國是第一個關于社會保障系統立法的國家，也是世界上第一個建立了現代社會保障制度的國家，先打社會保障建立的標志就是相關法律的制度和完善；同時美國在經濟大危機時也建立了現代社會保障機制，在此時期也是通過立法的形式使得社會保障制度不斷發展。

綜上所述，從西方國家在城鎮化與社會保障建設經驗來看，社會保障制度與城鎮化協調發展，將有力地促進經濟發展和社會的進步；如果二者不協調將導致嚴重的社會問題，阻礙經濟的發展。在城鎮化進程中應積極完善社會保障制度的法律法規。同時，社會保障建設也必須適度，既不能落后發展，也不能過度發展。因此，無論采用哪種模式推進城鎮化進程，都應重視社會保障建設，努力使二者相協調。

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作者單位：中共重慶市委黨校經濟管理教研部

責任編輯：張 波