變革時代公路行業(yè)改革的分析與思考

文/中國公路學會交通發(fā)展研究中心 王暢樂 李瑋

變革時代公路行業(yè)改革的分析與思考

文/中國公路學會交通發(fā)展研究中心 王暢樂 李瑋

黨的十八大、十九大以來，國家出臺了一系列關于改革的重要政策，改革力度前所未有，改革逐漸步入深水區(qū)。公路行業(yè)作為發(fā)展歷史最為悠久的交通基礎性行業(yè)，也正在面臨著深刻變革。

公路行業(yè)改革的基本動因：究竟為何而改

·外因——發(fā)展環(huán)境變化產生的需求

政府機構職能轉變要求加快改革，厘清政事企關系

黨的十八大報告明確指出，政府機構的職能主要是經濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務，各級政府需要按這個總體要求進行改革，實現政府職能轉變。國務院總理李克強在部署國務院機構職能轉變工作時重點強調，要解決好政府與市場、政府與社會的關系問題，通過簡政放權，進一步發(fā)揮市場在資源配置中的基礎性作用，要把政府工作重點轉到創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質公共服務、維護社會公平正義上來。在這個背景下，國家事業(yè)單位改革正在逐步深化，公路行業(yè)也需要通過積極開展體制機制改革，妥善厘清政事企關系。

十九大明確了政府機構和行政體制改革的方向

十九大報告中指出，為適應新時期中國特色社會主義現代化，要進一步深化機構和行政體制改革。特別是要“統(tǒng)籌考慮各類機構設置，科學配置黨政部門及內設機構權力、明確職責”。與此同時，還需要“賦予省級及以下政府更多自主權。在省市縣對職能相近的黨政機關探索合并設立或合署辦公。”這些思想反映了政府機構和行政體制改革未來發(fā)展的三大方向。

首先，我國歷次政府機構改革往往主要對政府直屬部門進行合并重組，而很少觸及內設機構。十九大報告特別強調了內設機構的配置問題，明確了政府機構改革的發(fā)展方向。這意味著政府機構改革將不僅僅停留在表面，而是深入到政府機構內部。

其次，切實推進合并后的機構整合和職能融合。這就要求政府機構改革不只是“加減法”，而是要引入“乘除法”。通過內設機構的合理設置，統(tǒng)籌使用各類編制資源，產生加成效應，將是今后一段時期政府機構改革的重點關注。

最后，十九大報告指出要使省級及以下政府擁有更多的自主權，并鼓勵職能相近的黨政機關合并設立或合署辦公。以往政府機構改革強調“職責同構”，下級與上級在機構設置方面“上下一樣粗”。這就需要各級政府都有相應的“對口單位”，但卻忽視了各地各級政府機構本身應有的特色和屬性。我國幅員遼闊，各地情況不同，因地制宜地設置機構，將是下一步構建更加合理高效的政府組織結構的關鍵所在。因此，公路行業(yè)的改革勢必也將深入到各級政府交通運輸管理部門內設機制調整優(yōu)化、責職融合歸并等各項更加縱深化的改革之中。

作為全面深化改革的重要組成部分，事業(yè)單位改革根本目的是促進公益事業(yè)發(fā)展、不斷滿足人民群眾日益增長的公益服務需求。這是一項龐大的系統(tǒng)工程，要破除的是制約公益事業(yè)發(fā)展的體制機制障礙，要解決的是事業(yè)單位在管理體制、機構編制、財政投入、人事制度、收入分配、養(yǎng)老保險等方面的深層次問題。

·內因——行業(yè)自身發(fā)展產生的問題

從總體上看，公路建設任務依然繁重與養(yǎng)護管理壓力快速上升，將是當前和今后一段時期公路發(fā)展面臨的主要矛盾。這對矛盾在公路管理方面的突出表現主要有三方面：

機構設置重復交叉、職能分散，不適應公路網絡化管理的需要

目前，全國各地管理體制差異較大，公路管理主體多元、公路管理模式不一、公路管理機構設置重復交叉等問題比較突出。以省級層面公路管理機構為例，除了省公路局外，許多省份還設置了高速公路管理局、工程質監(jiān)局、工程造價站，部分省份還單設了路政執(zhí)法局、高速公路建設局、收費公路管理局等，使得公路管理的各項職能被按照職能類型、公路類型碎片化地分散到各個管理機構，割裂了公路鏈條管理的完整性。公路多頭、分割式管理不僅造成人員編制冗繁、管理成本增加，也影響了公路管理效率。同時，由于各地高速公路、國省干線管理各自獨立、各成體系，分割管理導致不同區(qū)域、不同層次路網銜接不暢，運營管理缺乏有效協(xié)調，與路網一體化運行要求和公路網絡化管理的需要不相適應。

國省干線事權過度下放，事權與支出責任不匹配

長期以來，雖然以地方為主的公路管理體制有利于調動地方積極性，促進公路交通快速發(fā)展，但是由于多方面原因，我國公路交通行業(yè)部分事權歸屬模糊或者與之伴生的是行業(yè)管理體制不順，由此導致了一系列突出的問題，制約了公路交通的可持續(xù)發(fā)展。從公路管理角度看，各行政層級之間，從中央、各省到地方，公路管理的事權劃分不夠明確，權利和責任不統(tǒng)一。

同時，由于事權與財力不匹配，地方政府普遍缺乏承擔相應事權責任的能力，導致長期以來國省干線事權層層下放。除少數省份對干線公路養(yǎng)護實行省以下統(tǒng)一管理，其余省份都不同程度地將國省干線養(yǎng)護管理事權下放，使得地方政府承擔了本應屬于上級政府的事權和支出責任，特別是一些地方將國省干線事權下放到縣，而縣級政府財力又無力承擔，嚴重影響了國省干線公路的健康發(fā)展。

政事、事企、政企不分，不適應國家全面深化改革，尤其是事業(yè)單位改革的需要

目前，我國公路管理主體多樣，存在政府主管部門和事業(yè)性的專業(yè)管理機構，以及公路運營企業(yè)，“政、事、企”等多種管理主體共存。但在三者之間，由于各種關系并未理清，不少還是沿襲了計劃經濟條件下的做法，決策、執(zhí)行、監(jiān)督沒有有效分離，難免存在越位、缺位和錯位問題，與國家全面深化改革，尤其是推進事業(yè)單位分類改革不相適應。

當前公路養(yǎng)護管理行業(yè)改革重點：三大重點

“十三五”期間，我國公路養(yǎng)護行業(yè)面臨著推進公路事權與支出責任的劃分，管理體制改革、收費公路改革、公路綜合執(zhí)法改革、養(yǎng)護市場化及資金籌措機制改革等一系列重點事項。交通運輸部明確表示，這些問題大多是多年啃不下來的硬骨頭，是制約我國公路養(yǎng)護管理走向現代化的關鍵的瓶頸，也是行業(yè)推進供給側結構性改革的重要發(fā)力點，需要以壯士斷腕的決心排除萬難、務求必勝。

·中央與地方財政事權和支出責任劃分

合理劃分中央與地方財政事權和支出責任，是政府有效提供基本公共服務的前提和保障，也是推動國家治理體系和治理能力現代化的客觀需要。

2016年8月25日國務院發(fā)布《關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》（國發(fā)〔2016〕49號），這是國務院第一次比較系統(tǒng)提出從事權和支出責任劃分，即政府公共權力縱向配置角度推進財稅體制改革的重要文件，也是當前和今后一個時期科學、合理、規(guī)范劃分各級政府提供基本公共服務職責的綜合性、指導性和綱領性文件。

改革將適度加強中央的財政事權，保障地方履行財政事權，減少并規(guī)范中央與地方共同的財政事權，在此基礎上還將建立財政事權劃分動態(tài)調整機制，及時根據客觀條件變化，動態(tài)調整財政事權。同時，明確中央財政事權由中央承擔支出責任，地方財政事權由地方承擔支出責任，中央與地方共同財政事權區(qū)分情況明確支出責任。

在改革時間表方面，針對交通運輸領域提出，爭取在2017年至2018年事權改革取得突破性進展，到2019年基本完成交通運輸領域財政事權改革，形成中央與地方財政事權和支出責任劃分的清晰框架和相應的法律保障體系。

目前，我國公路財政事權除農村公路較為明確，為縣級政府地方事權外，國省道財政事權從實際管理情況來看，均是較為模糊的中央與地方共同事權。下一步，根據國家改革要求，在增加中央事權方面，預計將上收一部分國道作為國家財政事權，并由中央完全承擔相關支出責任，中央負責規(guī)劃、建設和養(yǎng)護管理，部分具體事務中央可委托地方實施。如國家高速公路、國家高速公路未覆蓋地區(qū)的重要普通國道或普通國道中相關重點公路基礎設施等，更有可能劃分為中央財政事權。

在減少并規(guī)范共同事權方面，預計重點將目前模糊的國省道共同事權轉變?yōu)榉止で逦墓餐聶啵⒏鶕贩杖珖蛥^(qū)域發(fā)展的程度，由中央和地方同共分擔支出責任，中央負責規(guī)劃和建設，地方負責養(yǎng)護管理，如將除國家財政事權外的國道均作為中央與地方共同事權，同時明確各自支出責任。在保障地方履行財政事權方面，預計重點將明確省道為地方財政事權，由各省自行承擔相關支出責任，自行實施規(guī)劃、建設和養(yǎng)護管理。

·承擔行業(yè)行政職能事業(yè)單位改革

自2011年事業(yè)單位改革正式拉開序幕以來，國家及相關部委共出臺了6份政策文件指導相關改革，堪稱國家近年來改革力度最強、改革決心最大、對公路行業(yè)影響最深遠的重點改革事項。

這6份政策文件分別為《中共中央國務院關于分類推進事業(yè)單位改革的指導意見》（中發(fā)〔2011〕5號）、《國務院辦公廳關于印發(fā)分類推進事業(yè)單位改革配套文件的通知》（國辦發(fā)〔2011〕37號）、《中央編辦關于開展綜合行政執(zhí)法體制改革試點工作的意見》（中央編辦發(fā)〔2015〕15號）、《關于開展承擔行政職能事業(yè)單位改革試點的指導意見》（中辦發(fā)〔2016〕19號）、《關于從事生產經營活動事業(yè)單位改革的指導意見》（中辦發(fā)〔2016〕38號）、中央編辦 交通運輸部《關于地方交通運輸行業(yè)承擔行政職能事業(yè)單位改革有關問題的意見》（中央編辦發(fā)〔2017〕193號）。

總體要求有三項：一是劃分現有事業(yè)單位類別。在清理規(guī)范基礎上，按照社會功能將現有事業(yè)單位劃分為承擔行政職能、從事生產經營活動和從事公益服務三個類別。二是不再批準設立承擔行政職能的事業(yè)單位和從事生產經營活動的事業(yè)單位。三是改革明確針對承擔行政職能、從事生產經營活動、從事公位置服務三類事業(yè)單位，要求持續(xù)推進、堅決貫徹、深化落地。

截至當前，除從事公益服務的事業(yè)單位改革尚未出臺專項政策進行改革指導外，承擔行政職能、從事生產經營活動的事業(yè)單位改革事項，中央辦公廳、國務院辦公廳、中央編辦等均已出臺相關專項政策，深入推進并具體指導相關改革。

目前與我國公路行業(yè)關聯(lián)最密切相關的是承擔行政職能事業(yè)單位改革。交通運輸作為改革的重點行業(yè)將在2017年年內完成改革試點任務，2018年將在行業(yè)內全面推進改革，2020年以前改革相關事項全部調整到位。需要注意的是，中央編辦及交通運輸部已針對改革提出了相關具體要求，具體可歸納為“六個明確”。

明確了改革總體目標

將行政決策、行政許可、行政裁決等職責劃歸政府職能部門。通過改革做到行政職能由行政機構承擔，執(zhí)法職能由綜合行政執(zhí)法機構承擔，公益服務職能由事業(yè)單位承擔，市場經營業(yè)務由企業(yè)承擔。

明確了改革推進主體

各級機構編制部門和交通運輸部門要共同推進改革，同時支持地方黨委政府履行主體責任。

明確了改革實施范圍

交通運輸行業(yè)所有承擔行政職能的事業(yè)單位，將其承擔的路政管理、道路運輸管理、港航海事管理等職能中有關行政許可、行政裁決等行政職權，劃歸交通運輸主管部門。

明確了交通運輸部門機構設置要求

原則上不得設立交通運輸主管部門直屬的獨立行政機構，但省一級可以設置為部門管理機構（如內設局），市縣兩級不得設立部門管理機構；同時明確在推進市縣改革試點時，不得要求機構上下對口，不得以會議、文件、領導講話、項目經費、評比達標等形式，直接或變相要求對口設立相關機構。

明確了改革單位機構職能及名稱規(guī)范

改革的第一步，就是清理規(guī)范。經過專項攻堅，通過撤并整合機構、核減空余編制，解決了一些機構設置和實際運行中存在的突出問題，進一步摸清事業(yè)單位的“家底”，規(guī)范編制管理，優(yōu)化資源配置。

整合行政執(zhí)法機構和職責，組建統(tǒng)一的交通運輸綜合行政執(zhí)法機構。剝離行政職能并整合后的事業(yè)單位要明確公益服務職能，不得承擔行政職能，不得開展市場經營業(yè)務，不得再使用“委、辦、局”等稱謂，機構名稱中不應包含“管理”字樣。

明確了人員安置要求及時間

涉及調整在編人員崗位的，繼續(xù)保留其原有職級、工資、社保等待遇；超編人員或超職數配備領導干部的，制定逐步過渡消化的具體措施，并在2020年年底前消化完成。

·深化公路養(yǎng)護市場化改革

2013年，中共中央做出關于全面深化改革若干重大問題的決定，要求必須積極從廣度和深度上推進市場化改革，大幅度減少政府對資源的直接配置，推動資源配置依據市場規(guī)則、市場價格、市場競爭實現效益最大化和效率最優(yōu)化。

2016年6月，交通運輸部在發(fā)布的“十三五”公路養(yǎng)護管理發(fā)展綱要中指出，要分類推動公路養(yǎng)護市場化改革，引入市場機制，將公路養(yǎng)護領域適合的事項從“直接提供”轉由向社會“購買服務”，實現資源配置最優(yōu)化，引導基層養(yǎng)護作業(yè)單位逐步向獨立核算、自主經營的企業(yè)化方向轉企改制，同時鼓勵和引導專業(yè)化公路養(yǎng)護企業(yè)跨區(qū)域參與養(yǎng)護市場競爭，支持大型養(yǎng)護企業(yè)參與國際市場競爭。

同年，中央辦公廳發(fā)布《關于從事生產經營活動事業(yè)單位改革的指導意見》，指出對于從事經營活動的事業(yè)單位，經濟效益較好的要優(yōu)先推進轉制為企業(yè)，于2017年年底前完成；經濟效益一般但具有發(fā)展?jié)摿Φ模ㄟ^減輕負擔等政策支持穩(wěn)妥推進轉企改制，于2018年年底前完成；轉制后難以正常運轉的，要逐步予以撤銷，于2020年年底前完成。

2017年，中央編辦、交通運輸部在《關于地方交通運輸行業(yè)承擔行政職能事業(yè)單位改革有關問題的意見》中指出，交通運輸行業(yè)承擔行政職能事業(yè)單位行政職能劃歸主管部門后，其存在的市場經營業(yè)務要逐步剝離，以企業(yè)為主體參與市場競爭，各地可結合實際，積極推進公路、航道等領域的管養(yǎng)分離、事企分開。

目前，交通運輸部《關于加快發(fā)展和規(guī)范公路養(yǎng)護市場的指導意見》已面向全國各省份征求意見，預計年內將正式出臺政策具體指導公路養(yǎng)護市場化改革。改革主要在三個方面進行突破。

在公路養(yǎng)護服務供給模式方面進行改革突破

公路日常維護、災毀搶修、應急保通等基本公共服務，為市場化改革的可選領域，即既可交由具備條件的社會力量承擔，也可以由事業(yè)單位自行承擔。公路養(yǎng)護工程及與之相關的作業(yè)，為市場化改革的必推領域，要加大向社會力量購買服務的力度，具體購買方式可遵照有關法律、法規(guī)、制度要求并結合公路養(yǎng)護特點靈活選取。

在培育公路養(yǎng)護市場主體方面進行改革突破

積極探索各種綜合養(yǎng)護承包方式，通過將養(yǎng)護技術咨詢和設計、養(yǎng)護設計和施工等業(yè)務統(tǒng)一發(fā)包，將一定規(guī)模的路網在一定周期年限內的各類養(yǎng)護作業(yè)統(tǒng)一發(fā)包，或實施建設、管理、養(yǎng)護一體化等方式，培育和引導養(yǎng)護作業(yè)單位整合技術資源，提升技術實力，提高公路養(yǎng)護生產效率，實現公路全壽命周期內養(yǎng)護效益最大化。

在強化養(yǎng)護監(jiān)管方面進行改革突破

中央有關部門先后研究出臺了干部人事管理、創(chuàng)新機構編制管理、政府購買服務、財政支持、規(guī)范收入分配、推進養(yǎng)老保險制度改革、加強和改進黨的建設等一系列政策，解決了一些制約公益事業(yè)單位改革發(fā)展的問題。各類事業(yè)單位統(tǒng)一登記管理制度逐步完善，標準化、線上線下一體化有序推進，“雙隨機一公開”監(jiān)管全面推開。

強化地方各級交通運輸主管部門對養(yǎng)護作業(yè)的監(jiān)督管理責任，將管理重點逐步由對養(yǎng)護生產管理轉變?yōu)閷︷B(yǎng)護過程監(jiān)管，以及對養(yǎng)護結果進行科學評價和考核。加快建立養(yǎng)護管理監(jiān)管考核制度，將養(yǎng)護質量、效率、效益和服務狀況納入考核指標體系，逐步構建監(jiān)管考核結果與養(yǎng)護資金、市場準入掛鉤的獎懲機制。收費公路實行與高效服務相適應的養(yǎng)護服務標準，并作為對收費公路經營管理單位的考核指標。

應對大變革時代：直面改革、主動作為、練好內功、做強基礎

當前，公路交通行已經處于深化改革的關鍵時期，如何應對改革？如何看待利益得失？如何對待進退去留？筆者認為主要從以下四個方面加以應對：

·直面改革——正確認識

“每臨大事有靜氣，不信今時無古賢。”改革浪潮已經到來，改革趨勢已經明朗，面對這場關乎公路交通行業(yè)發(fā)展興衰的“大考”，首要的是全行業(yè)做好對于改革的“心理建設”。

改革是落實中央各項改革的必然要求，是構建綜合運輸體系的重要舉措，是提高公路行業(yè)發(fā)展水平的客觀需要。必須正確認識改革的必然性，理解改革的必要性。始終保持擔當的姿態(tài)、昂揚的狀態(tài)和平常的心態(tài)，安然接受改革事實，緊抓當下每一個能夠改善公路行業(yè)自身發(fā)展的機會，并根據改革變化及時施策，妥善解決改革中遇到的困難和問題，處理好改革帶來的陣痛。積極借助改革契機，構建權責明晰、集中統(tǒng)一、精簡高效的公路管理體制。

·主動作為——參與改革

“變化生事端，計謀握先機。”面對必然并且已經到來的改革，唯有主動作為，積極謀劃并參與改革思路的形成和改革方案的制定，才能在改革中把握先機。

盡早開展基礎性研究

通過全面摸底調查，對承擔的行政職能進行全面清理，了解掌握涉及改革的“底數”。同時，梳理權責清單，對照權力清單核對保留事項，確屬行政職能的逐項列明具體依據，研究提出職能清理的初步意向，明確在本輪改革中行業(yè)發(fā)展的各方面訴求。

積極與編辦共同制定改革方案

中央編辦、交通運輸部《關于地方交通運輸行業(yè)承擔行政職能事業(yè)單位改革有關問題的意見》（中央編辦發(fā)〔2017〕193號）明確指出各級機構編制部門和交通運輸部門要共同推進改革，原文中要求“各級機構編制部門和交通運輸部門，要按照中央的決策部署，把握政策要求，解決難點問題，指導好改革方案的擬定和實施工作，確保積極穩(wěn)妥推進交通運輸行業(yè)承擔行政職能事業(yè)單位改革試點，按時保質完成改革任務”。

因此，交通運輸部門無疑比較了解公路行業(yè)運行的具體情況，非常具備提出符合行業(yè)發(fā)展特點的改革思路的基礎條件，可以根據國家相關要求，結合前期基礎研究成果，主動向編辦溝通行業(yè)發(fā)展情況，提出改革各方可接受的改革思路，并主動協(xié)調編辦及相關部門進行研討，爭取形成充分考慮各方訴求的改革方案。

江蘇、安徽、廣東、寧夏在省、市、縣三級開展試點，其他省在市縣兩級試點。各試點地區(qū)和部門結合簡政放權和推行政府權力清單，對行政職能進行清理，取消下放了一大批行政審批事項，進一步簡化辦事環(huán)節(jié)，降低企業(yè)、群眾辦事成本，平均每個試點縣清理的職能任務多達500項。

·練好內功——適應變化

“縱橫不出方圓,萬變不離其宗。”無論公路行業(yè)如何改革，無論職能如何劃分，無論今后公路部門叫什么名字，事情都需要有人做，需要做的事也不變。因此，練好內功，做好自身能力準備，把需要做的事做好，便能積極適應變化，具備了面對改革“有為有位，舍我其誰”的充分底氣。特別是承擔行政職能的事業(yè)單位改革后，預計帶來兩方面主要變化。

改革后保留的職責將更加細化

特別是行政決策、行政許可、行政裁決權劃轉后，公路部門的責職進一步下沉，需要更為深度地參與到事前、事中、事后各環(huán)節(jié)更為具體的事項當中，管理的精細化要求將大幅提升。

改革后職責的履行將更加專業(yè)

讓專業(yè)的機構承擔更專業(yè)的職責，也是職能剝離改革的目的之一，改革后的公路部門面臨勢必面臨轉型升級，包括管理理念的升級，由控制型的管理，轉變?yōu)楣娞峁└玫姆眨还芾硎侄蔚纳墸凡块T職能細化后，將更加需要智能的管理、現代的裝備等；技術水平的升級，將更加需要自動感知分析，綠色環(huán)保等技術支持行業(yè)轉型升級發(fā)展。

·做強基礎——育好市場

“問渠哪得清如許，為有源頭活水來。”改革后公路部門原來的行政管理職能上劃到政府管理部門，生產實施職能下放到市場。公路部門的工作對象將更多地側重市場運行中的各種要求，加強和優(yōu)化公共服務，合同履約考核管理，維護市場秩序，彌補市場失靈等，將成為未來的工作重點。

因此，培育、夯實市場基礎，特別是正在推進市場化的公路養(yǎng)護，提高市場支撐公路行業(yè)運轉的水平，是改革后做強行業(yè)發(fā)展基礎的重要措施，也是確保市場能夠順利承接、吸納、消化改革所釋放出的大量服務資源的基礎保障。

改革攻堅，有多大擔當才能干多大事業(yè)，盡多大責任才會有多大成就。誠如一些研究所言，許多改革需要5年甚至更長時間才能看到效果，但只要堅持不懈，未來就能不斷收獲紅利。相信只要直面改革、主動作為、練好內功、做強基礎，我國公路行業(yè)一定能乘著改革大船快速前行，共同期待改革后更美好的明天。