路政管理的標準化和規范化
——以一則涉路行政處罰案件為例

文/河海大學法學院 陳廣華

路政管理的標準化和規范化
——以一則涉路行政處罰案件為例

文/河海大學法學院 陳廣華

對涉路行政訴訟案例進行分析，有利于幫助路政部門提高管理能力。考慮到數據結論分析的科學性、穩定性及系統下載原因，專門下載無訟網105件關鍵詞為“公路 路政管理”的案例。從案由分類來看，路政管理的行政訴訟案件主要集中于行政處罰、行政強制以及行政復議領域，這說明實踐中涉及路政管理的爭議問題多表現為：行為人對路政部門執法行為的不滿，依法行政的合法性和合理性受到質疑。從地域分布來看，路政管理的行政訴訟案件多發生在交通發達的東部地區及河北省等地，這些地區多屬交通運輸要道，交通網線密集，發達的交通網線對路政部門的管理責任提出了更高的要求，涉訟風險也大大增加。

加強路政管理的標準化、規范化

梳理105件案例發現，路政部門為被告（原審被告）的案件共有69件，在篩選的69件案例中，路政部門勝訴案件46件，敗訴案件23件，敗訴率為33.3%，這說明路政部門在公路執法過程中仍存在一些問題，需要進一步改進，需要加強依法行政、合理行政。

對69件案例，歸納分類出涉訟案件中存在的集中領域，并對這些領域類型化劃分，共分為超限治理、違建拆除、路產賠補償、車輛扣押、其他違法行政行為以及其他行為共六大類。可以發現，路政部門的行政管理涉訴案件主要集中在超限治理以及公路用地的違建拆除（如廣告牌設置、違法建筑物）方面，在今后的路政管理過程中，該領域應當重點管理與防范，減少訴累。

在涉路行政訴訟案件中，路政部門一般作為被告參與訴訟，在裁判過程中路政部門往往處于被動地位，導致了路政部門勝訴率不高的結果。通過分析路政部門敗訴的23件案件，可知程序違法10件，行為違法、不規范4件，舉證不足3件，越權執法2件，其他原因（包括行政不作為、行政決定適用法律錯誤、認定事實錯誤等個別案例）4件。總結敗訴因素，路政部門敗訴的原因主要在于執法過程中程序違法、執法行為不規范、應訴證據力不足，難以在法院庭審過程中形成優勢地位。加強路政管理的標準化、規范化，明確路政部門的路政管理責任極為必要。

超限治理案例

尤維濤與河北省河間市交通運輸局公路路政管理站交通運輸行政管理(交通):公路交通行政管理(公路)案（（2016）冀0984行初9號）

2016年3月24日8時30分許，被告河間市交通運輸局公路路政管理站（簡稱“河交路政”）路政執法人員執法檢查時，在省道331線K89＋600處發現原告尤維濤所有、其司機駕駛重型箱式半掛車裝載鋼鐵涉嫌超限行駛，當即予以查扣并將該車引至河間市沙洼治超檢測站。被告于當日進行立案、證據登記保存、稱重檢測、調查詢問等程序。經稱重檢測，原告的車輛為6軸車，車貨總重168.05噸，車輛限重55噸。車輛超限113.05噸，超限幅度206%。針對原告的超限行為，2016年3月25日，被告經集體討論決定對原告罰款11300元，責令自行卸載113.05噸，并于當日作出了河交路政違通（2016）3035號違法行為通知書。當日，被告開具《河北省非稅收入一般繳款書》（票號0115210789），原告憑該繳款書繳納罰款11300元。原告尤維濤不服被告河間市交通運輸局公路路政管理站公路行政處罰，于2016年5月16日向法院提起訴訟。

法院判決：行政機關實施行政執法行為應當做到事實清楚、證據確鑿、依據正確、程序合法、結果適當。本案中，原告否認被告向其送達了違法行為通知書和行政處罰決定書，被告提交的該兩份文書的送達回證及陳述申辯書上面“尤維濤”的簽名和捺指印均非原告本人所為，同時被告也未舉證證明將違法行為通知書和行政處罰決定書送交了原告同住成年家屬或指定的代收人簽收，應認定被告在作出行政處罰前未履行告知義務，也未向原告送達行政處罰決定書，故被訴行政處罰行為違反法定程序，應予撤銷，并應責令被告重新作出行政行為。

遵循路政執法程序，提高應訴舉證能力

路政執法程序

關于超限行為本身的治理，路政部門基于法律、行政法規的授權具有監管超限運輸的行政執法權。當公路使用人超限運輸行使時，路政部門有權以自己的名義對公路使用人進行審批、罰款。這一案例中，被告河交路政制作的違法行為通知書和行政處罰決定書，應當直接送交原告，原告本人不在的，交其同住的成年家屬簽收，當事人已指定代收人的送交代收人簽收。而在本案中，被告在作出行政處罰前未履行告知義務，也未向原告送達行政處罰決定書，故被訴河交路政的行政處罰行為違反法定程序。

在該案中，一方面被告未向原告送達違法行為通知書和行政處罰決定書，另一方面文書上的簽字也非原告所為，該行為對行政行為的實體內容產生了影響，損害了原告的合法權益，應當認定為行政程序違法。若被告依法履行了詢問、拍照、檢測、告知、決定、卸載等程序，僅在檢測單上被告工作人員沒有簽字，筆錄中被告工作人員只有1人簽字，此時被告的行政行為程序違反了《行政處罰法》〔2017〕第37條第1款的規定，但原告認可了違法事實，對原告權利不產生實際影響，屬于行政程序瑕疵，無需撤銷該行政行為。

應訴舉證能力

路政部門在應訴過程中舉證能力主要體現在三個方面：證據三性的認識、證據提交規則以及留證意識。

證據三性的認識

在該案中，被告提交的兩份文書的送達回證及陳述申辯書上面“尤維濤”的簽名和捺指印均非原告本人所為，同時被告也未舉證證明將違法行為通知書和行政處罰決定書送交了原告同住成年家屬或指定的代收人簽收，因此，該證據缺乏真實性，缺少該關鍵證據，被告舉證能力不足，故法院認定被訴行政處罰行為違反法定程序，應予撤銷。

證據提交規則

路政部門應當注意兩點：一是對作出的具體行政行為負有舉證責任。行政機關作為被告對作出的具體行政行為負有舉證責任，這是行政訴訟法早已確定的舉證規則。若被告不提供或無正當理由逾期提供的，視為被訴具體行政行為沒有相應證據。二是注意證據提交的時限節點。被告應當在收到起訴狀副本之日起15日內提供全部證據和所依據的規范性文件，逾期視為未舉證。被告當庭提供證據的，不符合證據提交規則，法院不予采信。

留證意識

由于路政部門在涉路訴訟中往往作為被告，在行政執法過程中缺乏主動收集證據的意識，一旦應訴經常處于被動地位。例如，當發生事故后路政部門沒有及時拍攝事故現場道路兩排的路牌、路標，只是在應訴過程中提供拍攝照片，不能及時反映事故發生時的設置狀況，事后采集的證據無法證明其已經履行了路政管理職責。

路政規范化、標準化管理的對策建議

明確路政管理責任劃分與界定

公安機關

主要負責行政區域內的道路交通安全管理工作，承擔交通安全管理責任。具體來說，包括三大類別：一是交通事故的處理，即處理道路交通事故，認定各方責任；二是維護交通治安，管理道路交通秩序，加強道路交通安全工作；三是查處公路上的違法行為，包括交通違法行為、運輸違法行為以及其他違法行為等。

公路經營單位

主要承擔著養護管理公路以及為公路上的車輛、人員等提供安全保障義務的職責。養護管理主要是指依據相關公路法律法規對公路進行日常的保養、維護和及時修復，保證公路能經常處于完好無損狀態，確保公路的暢通。收費管理主要指依據相關法律法規的要求在收費公路的獨立出入口設置收費站，合理收取通行費的行為。

路政部門

主要承擔著高速公路的路政管理職責和養護工作。路政管理是對公路、公路用地及公路附屬設施依法進行保護的行政管理，對損壞公路的行為進行制止和處罰，對有礙公路安全、暢通的項目進行審批，對超限運輸車輛進行管理等。公路養護工作主要是對公路的巡查、養護及修復等義務。

規范路政部門的執法程序

事前預防執法

加強路政執法宣傳：路政執法宣傳分為內外兩個層面。對外充分發揮法律的指引教育的社會導向作用，普及公路法律、法規及高速公路車輛通行常識，尤其是對重點路段加強防范，從而提高群眾的法律意識，讓更多人了解各自的法律責任，減少意外事故的發生。對內要規范路政執法人員執法行為，嚴格依照法律、行政法規等規定的法定程序執法，并落實到個人責任。

加強路政巡查：要及時發現、制止損壞路產的行為，加大路面執法力度，重點打擊、查處侵占公路路產路權、破壞公路設施和違法超限運輸等嚴重危及公路安全的違法行為。

嚴格審批程序：對架設、埋設管線、電纜等設施的申請要嚴格審批，加強現場管理，做好施工現場的監管工作，對施工過程中的車輛通行安全、施工安全設施擺放等加強指導和監督。此外，違建拆除的案件比例較大，因此，要嚴格制止違法搭建行為，加大整治工作力度，逐一清理整頓，做到統一規劃，統一審批，統一管理。

事后應對執法

及時處理：根據《公路安全保護條例》（2011）第3條的規定，路政部門承擔公路保護的監督管理工作，即路政部門是公路的安全管理責任主體。路政部門要依法查處各種違反路政管理法律、法規、規章的案件。在查處路政違法案件時，要嚴格遵守《行政處罰法》（2017）、《行政強制法》（2011）等相關法律法規的規定，依程序執法。要做到規范化、標準化執法，查處現場必須有文字記錄、處理意見、處理結果；在查處涉路違法行為時路政執法人員應當全程佩戴、使用執法記錄儀進行全程錄音錄像，客觀真實地記錄執法工作情況。

加強安全監督：要深入排查公路安全隱患，開展專項整理活動，完善路政執法現場安全防范措施，做好公路安全的監督管理工作。同時，針對違法超限運輸現象嚴重，要加強源頭治理，對超限車輛源頭監管，從嚴打擊超限運輸行為。

加強痕跡化管理，提高舉證能力

所謂“痕跡化”管理，要確保路政管理工作每一個步驟和環節都有記錄、留證據，實現路政巡查工作有據可查，責任追究有據可依。要求執法人員認真填寫路政巡查日志和值班備勤日志，確保日志內容真實、客觀、完整，作為路政部門依法履行路政管理職責的依據，提高路政部門執法規范水平。在現場執法時，路政執法人員必須按規定統一著裝，佩戴標志，持證上崗，依法查處涉路違法行為，做好執法工作記錄交由當事人簽字。如遇到當事人拒不配合、蠻橫抗法等行為時，執法人員應當文明服務、秉公執法，可采取錄音錄像等手段獲取視聽資料，留存證據，提高舉證能力。

建立公路安全處理聯動機制

構建“一路三方”信息交流平臺

由公安機關、路政部門、公路經營單位三方共同抽調相關專業人員組建信息交流平臺，用于公路突發事故的信息共享。當發生公路安全突發事件時，當事人可直接撥打電話至信息交流平臺（當事人撥打至三方時，三方也要第一時間將信息轉至交流平臺），再由信息交流平臺在第一時間通知三方，以確保三方在第一時間收到突發事故的信息，及時采取相應的應對措施。

構建營運安全法律風險防范體系

為了減少安全事故的發生，公安機關、路政部門、公路經營單位三方應當共同努力，構建“內部預防為主，外部應訴為輔”的風險防范體系。由公安機關、路政部門、公路經營單位抽調相關專業人員組建公路安全法律風險防范委員會，共同搭建聯合工作網絡，全面做好“法規收集、落實排查、漏洞完善、風險跟蹤、證據支持”等環節的工作，做到“事前預防、事中監控、事后補救”。尤其注意做好風險跟蹤工作，一旦發生公路安全突發事故，要深刻反思，制定同類事故的風險防范方案。同時，每個月需要統計安全事故發生率和訴訟率，總結經驗，以規避法律風險。必要時可聘請法律專業人士作為法律顧問，協助處理重大疑難案件。