集體資產股份權能改革的“長洲模式”*

黃國勇，歐鳳珠

（廣西壯族自治區農業廳，南寧 530022）

集體資產股份權能改革的“長洲模式”*

黃國勇，歐鳳珠

（廣西壯族自治區農業廳，南寧 530022）

廣西梧州市長洲區是全國29個積極發展農民股份合作賦予農民對集體資產股份權能改革試點縣（市、區）之一。長洲區堅持組織保障、宣傳發動、分類改革、因村施策、股份合作、節約成本，通過改革規范了集體資產經營管理、增加了集體收入、化解了農村社會矛盾、完善了股份合作、促進了新農村建設，形成了集體資產股份權能改革的“長洲模式”。

集體 資產 股份 改革

廣西梧州市長洲區下轄長洲鎮、倒水鎮、大塘辦事處和興龍辦事處，共26個行政村、1個農村社區（竹灣社區）、15個非農社區，村民小組461個，總面積377.74 km2。長洲區作為廣西最早開展農村集體產權制度改革探索的縣區，自1993年起新興村就開始了以村小組為單位的集體經濟股份合作制度改革探索。2014年底，長洲區已有8個村開展了股份合作制度改革。2015年5月6日，根據《農業部、中央農村工作領導小組辦公室、國家林業局關于積極發展農民股份合作賦予農民對集體資產股份權能改革試點工作的批復》，長洲區成為全國29個積極發展農民股份合作賦予農民對集體資產股份權能改革試點縣（市、區）之一。

1 改革試點情況

1.1 改革基本實現全覆蓋

長洲區涉農27個村（社區），461個村民小組，除倒水鎮的漁業村因集體資產薄弱沒有參加改革外，其余26個村（社區）均全部參與改革試點，占長洲區涉農總村（社區）數的96.3%，基本實現改革全覆蓋。

1.2 完成清產核資和成員界定

長洲區組建了村、組兩級清產核資工作小組，對集體財務賬內、賬外所有資金、資產、資源進行清核。長洲區參與改革的26個村（社區）共核實集體資產總額23.04億元，完成清產核資的村占長洲區涉農總村（社區）數的96.3%。在對集體經濟組織成員條件進行原則性規定的基礎上，由各村組通過村民代表大會集體討論決定，科學界定集體經濟組織成員10.08萬人。

1.3 積極發展農民股份合作

長洲區共成立集體股份合作社219個，其中村級股份合作社17個、村民小組股份合作社202個，統一由長洲區民政局發證賦予集體股份合作社社會法人身份，所有改革村均領取了集體經濟組織登記證書。

1.4 賦予農民集體資產股份權能

參加改革的26個村（社區）均在清產核資基礎上，對經營性資產、資源性資產全部進行折股量化，共配置集體資產股份13.19萬股，頒發集體資產股權證書3.298萬本。建立了集體資產股權臺賬，各村均明確了集體資產股權登記、變更、交易、繼承制度和集體經濟收益分配制度，充分賦予農民對集體資產股份的占有權、收益權、股份有償退出權、繼承權。

1.5 建立集體資產信息化管理系統

長洲區應用集體資產信息化管理系統將集體經濟組織成員名冊及集體資產股權登記、變更、交易等信息全部納入平臺管理，實現對集體資產的規范化管理。

2 改革試點成效

2.1 規范了集體資產經營管理

建立村廉政工作站和村集體監事會，強化了對集體資產的監管治理。竹灣社區成立了廣西首個行政村（社區）廉政工作站，從源頭上預防村干部的腐敗行為，其經驗在廣西推廣。建立了統一規范的農村集體資產信息化管理平臺，方便群眾參與農村集體資產管理，提高了集體資金使用分配的透明、規范程度。村組集體財務公開制度切實保障了村民群眾對集體“三資”經營的知情權、參與權、決策權和監督管理權。長洲區26個改革試點村（社區）全部建立了集體資產臺賬管理及財務托管代理制度，實行“村財鎮管，組財村管”，有效促進了集體資產的規范經營與管理。

2.2 增加了集體收入

改革確保了集體經濟組織成員權益，進一步激活了農村發展活力。2017年6月，長洲區農村集體經營性總資產已增加到23.04億元。龍新村第十一股份經濟合作社，從2015年起連續兩年實現集體經濟收益人均分配額3 950元，比改革前的2014年增加1.5倍。

2.3 化解了農村社會矛盾

通過改革，實現了集體資產由共同共有向股份占有的轉變，集體資產經營管理、資產處置、收入分配不再由少數人說了算，村民真正成為了股東。各村（社區）結合實際，充分尊重村民意愿，通過村民大會表決，穩妥解決了“出嫁女”、“入贅男”、“回遷戶”等特殊群體的配股爭議問題，化解了社會矛盾，有效維護了社會穩定。通過成員身份的固定，收益分紅由原來的“動態管理”向“靜態管理”轉變，減少了產權糾紛。股份配置使農民對集體資產的模糊認識變為清晰地享有股權，解除了農民的顧慮，干群關系明顯改善，有效維護了農村社會的和諧穩定。

2.4 完善了股份合作

長洲區通過股份合作社參股的形式，大力發展現代特色農業。泗洲村、富萬村成功創建4星級鄉村旅游區。龍華村土地股份合作社流轉了133.33 hm2土地，與財政公共投入一起折算為集體股份，引入企業合作發展園林產業，農民不但收獲土地租金，還可享受經營收益。旭村充分發揮集體林地資源優勢，通過與龍頭企業合作成立茶葉合作社的模式發展東方美人茶產業，集體以林地入股占40%的股份，每年均能分享產業發展帶來的紅利。

2.5 促進了新農村建設

長洲區的改革不設集體股，主要通過提取公益金來確保村集體的公益投入。改革以來累計提取了1 000萬元公益金用于農村的水、電、路、垃圾處理等鄉村建設，極大地改善了村民的生活居住環境。興龍辦事處3個村每年從村集體收益中提取52萬元補充保潔員的工資，確保日常保潔全覆蓋。泗洲村從集體收益中提取100多萬元用于完善污水系統、安裝路燈、美化環島道路，村莊面貌煥然一新，2016年被評為廣西“美麗鄉村示范村”。富萬村提取80多萬元打造古樹公園，搭配水車、花田、綠道、民宿，把農村變成了景區。

3 改革試點特點

3.1 堅持組織保障

長洲區健全組織體系，形成改革合力，成立農村集體資產股份權能改革試點工作領導小組，各職能部門分工配合，形成區、鎮、村三級聯動，“一盤棋”推進改革的強大合力。落實人員經費，配強工作力量。落實了160萬元改革試點的經費，并于2015年恢復成立鎮級經管站。建立完善了區鎮“三資”委托代理服務中心，完善了區、鎮、村三級監管體系。

3.2 堅持宣傳發動

長洲區共印發股份權能改革宣傳資料3 500份、《致農民群眾一封信》2萬份，編印改革試點業務讀本370本，編發簡報40期。舉辦了11期改革試點業務培訓班，培訓各級人員共1 387人。組織業務骨干到山東、江蘇、廣東等試點區學習先進經驗。

3.3 堅持分類改革

將參加改革的26個村（社區）按照經營性資產型和資源性資產型兩種模式分類推進改革。

經營性資產型改革模式：在經營性資產較多的長洲鎮和興龍辦事處所屬的10個村（社區），以村民小組為單位進行改革，重點探索集體經濟組織成員資格界定辦法，組建資產、資金、資源同步量化的綜合性股份合作社，將集體資產量化到戶到人。摸清集體家底，嚴格對集體財務賬內、外所有資金、資產、資源進行全面清核，建立資產臺賬，嚴格履行公示程序，以村民大會審議核定的集體經營性凈資產作為資產股份量化的依據。界定成員身份，各村召開村民代表會議審議通過《集體經濟股份合作社章程》，明確成員界定基準日，符合條件的人員界定為集體經濟組織成員。折股量化到戶到人，將村（社區）組集體資金、資產、資源綜合折股量化，確權到戶到人。股權設置上只設個人股，不設集體股。大部分的村組根據實際，個人股又分設地份股和人口股，通過合理配置股權，頒證到戶到人，讓股權成為名副其實的農民財產。規范股權管理，建立股權“進不增、出不減”的靜態管理制度。允許股權繼承、組內可轉讓。確認了199個組級股份經濟合作社的法人地位，并在新興村試點成立股份制經濟聯合社，探索以村為單位改革試點工作，并逐步在其他村推廣。

資源性資產型改革模式：倒水鎮集體經濟相對薄弱的16個村，在土地承包經營權確權登記基礎上，大膽嘗試以村集體土地入股的方式，組建了土地股份合作社。確權定資產，對有集體資源性資產的村，由村民代表審議通過《集體土地股份合作社章程》確定各村的成員身份基準日，確認集體組織成員的身份。把沒有承包到戶的耕地、林地、魚塘、水庫等村組集體資源性資產、非經營性資產都折股量化到戶到人。對沒有集體資源的村，則將土地、林地承包經營權確權登記的成果直接轉化為改革試點成果，即農戶以自愿的形式將自家承包的耕地、林地入股當地合作社或龍頭企業，試行股份合作，增加財產性收入。建立土地股份合作社，倒水鎮的16個村均已成立了土地股份合作社，其中富慶村、路垌村等8個村探索村級集體經營性林場土地股份合作經營改革模式；古城村等6個村探索農戶家庭承包土地經營權入股建立土地股份合作經營改革模式；大橋村、旭村探索“專業合作社＋農戶”組建土地股份合作社合作經營的改革模式。發展特色農業，在改革中，結合創建現代特色農業示范區，探索把涉農項目財政補助所形成的資產交給村集體管理，村集體將該資產作為集體經濟組織出資，同時引入民間工商資本發展特色農業，已建成為漁、果、蔬、茶為主導產業的示范區共5個。結合脫貧攻堅，將投入財政扶貧資金的150萬元作為貧困村集體股份合作社的本金，與當地的農民專業合作社或龍頭企業股份合作發展特色種養產業，每年可為每個貧困村增加經營收益5萬元，助力貧困村脫貧摘帽。

3.4 堅持因村施策

對于現有法律框架內存在爭議的成員界定問題，由村民代表大會集體討論決定，在《章程》中予以明確。在股權設置上，不同的村設置個人股也分不同的做法。新興村按股民的年齡設1～10股；泗洲村只設物業股，確認身份的成員一人一股；龍新村、平浪村等村設立的個人股又分為物業股與地份股。對于戶口仍留在本村的“出嫁婦女” 是否配股，有的村只配“出嫁女”本人，有的村兼顧考慮給“出嫁女”的孩子及戶籍遷入本社的丈夫配股。

3.5 堅持股份合作

發展農民股份合作，確保群眾得實惠，讓農民享受更多的改革紅利。最早完成改革的長洲鎮泗洲村，獲得了廣西200萬元村級集體發展補助資金，2016年成立了股份制旅游發展公司，該村通過建小游園、小景觀、農家樂，讓村莊變身為休閑樂園，群眾用閑置的房屋入股，發展“民宿”，旅游經濟成為該村新的經濟增長點，村民分享到香噴噴的“旅游蛋糕”。以東方美人茶為主導產業的倒水鎮旭村，通過成立茶葉股份合作社，村民以土地入股占40%的股份，每年均能分享產業發展帶來的紅利。大橋村以農戶土地入股方式，組建土地股份合作社，發展6.67 hm2稻螺生態種養產業基地，土地的收益從原來的3萬元/hm2，增加至22.5萬元/hm2，入社農戶的收益回報大大提高。

3.6 堅持節約成本

尊重群眾意愿，不聘請專業機構對集體資產作價，采取簡化的清產核資程序，對不同類型的資產核估量化。經營性固定資產按購建原值登記，林果場、魚塘、場地、征地返還的生產生活回留用地等經營性資源資產按現行征地補償價格計算登記。這種做法節約了改革成本，獲得了群眾的認可和支持。在改革中保持了政策的連續性，依照原來的基礎，改革沒有否定以前的做法，沒有打破以前的利益格局，原已實行產權制度改革的8個村的股民也全部是股民，各村也保留原來的股權設置方式等做法。

4 改革主要困難

4.1 集體經濟組織難以正常開展經營活動

盡管2016年12月26日頒布的《中共中央、國務院關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》中已經明確：“現階段可由縣級以上地方政府主管部門負責向農村集體經濟組織發放組織登記證書，農村集體經濟組織可據此向有關部門辦理銀行開戶等相關手續，以便開展經營管理活動”。但由于無法進行工商注冊登記，稅務登記證隨之無從辦理，仍然會阻礙集體經濟組織開展正常的經營活動。同時，從現行《農民專業合作社法》來看，農民專業合作社經營范圍僅限于農業生產，與新型農村集體經濟組織日益拓展的經營范圍不相匹配。長洲區作為試點，在改革過程中大膽探索，通過賦予社會法人地位的方式成立了村、組集體股份合作社，但由于未能從法律層面明晰農村集體經濟組織作為經濟主體參與市場經營的身份地位，缺乏進行工商登記的法律條文依據。因此合作社在實際經營過程中仍然受到限制，難以真正邁開實體經營的步伐，嚴重阻礙了集體經濟的持續發展。

4.2 集體資產的增值保值空間受限

由于缺乏農村集體經濟組織經營管理方面的制度支撐，從資金安全角度考慮，為防范投資風險，采取保守經營。長洲區興龍辦事處和長洲鎮有近5億元的村組集體資金（征地補償款）存放在銀行“休眠”，每年產生的有限銀行利息用于集體分配，資金回報率極低，無法發揮集體資金的增值效應。由于可享受的扶持政策、優惠政策少，同時受自身實力與經營能力水平不足限制，農村集體經濟組織往往缺乏經營積極性，集體資產增值空間受限。

4.3 集體留用地難以實現有效開發利用

目前關于集體留用地開發方面的相關政策缺乏可操作性，導致留用地開發成本過高，村集體難以承受，村民更不愿意接受。長洲區農村集體留用地虛置、已建成集體物業沒有合法身份等問題突出，一定程度上影響了集體經濟的持續健康發展。長洲區有近200 hm2集體留用地，僅僅開發利用了33.33 hm2，開發利用率為16.7%。

5 政策建議

5.1 確立農村集體經濟組織經濟主體地位

建議研究制訂相關法律文件，從法律層面確立農村集體經濟組織經濟主體地位，理順農村集體經濟組織與村民自治組織的關系，為農村集體經濟組織建立現代法人治理結構奠定基礎。在建立農村集體經濟組織法人治理結構的基礎上，研究制訂農村集體經濟組織法人代表的激勵政策，促使其逐步向企業化的市場經營主體轉變。

5.2 規范農村集體經濟組織經營管理制度

建立統一的農村產權交易平臺，將農村集體資產交易納入平臺公開管理，從制度上確保土地等資源性資產的保值增值。出臺農村集體經濟組織管理規定，規范對農村集體經濟組織的監督管理，保障農村集體經濟組織及其成員的合法權益。

5.3 加大對集體留用地開發的支持力度

配套出臺農村留用地開發利用的優惠政策，在集體經濟組織資產權屬變更費用、房產稅、營業稅、所得稅等給予優惠，促進集體資產的增值保值。研究制訂和規范征用集體土地的農村留用地安置制度，更好地解決被征地農民后續的生產生活問題。出臺相關金融政策，建立農村集體經濟組織貸款擔保或貼息機制，暢通融資渠道，降低融資成本。

[1] 黃國勇．改出來的村集體經濟活力．農村財務會計，2017，（03）

[2] 黃國勇．廣西長洲區集體資產股份權能改革探討．廣西社會主義學院學報，2017，（03）

[3] 黃國勇．集體資產股份權能改革研究—以廣西長洲區為例．社會科學論叢，2017，（03）

[4] 黃國勇．長洲農村股份化之路．農家之友，2017，（09）

2017年農業部重點課題研究資助項目“廣西農村金融與農村產權制度改革跟蹤調查研究”（編號031721301064062051，農財發〔2017〕24號）