金融監管績效研究

姚星星 張國防

金融監管是國家金融監管機構根據相應的法律、法規與政策規定，對金融業以及從事金融活動的法人、自然人所實施的監督與管理，其目的是為了維護金融業的穩健、公平、合法運行，保證國家貨幣與金融政策的高效落實，進而為實體經濟與國民經濟的發展提供良好的金融支撐。作為一種重要的經濟管理活動，金融監管必然要涉及到績效問題，而要研究金融監管的績效，首先要明晰金融監管績效的基本內涵。

一、金融監管績效的基本內涵

“績效”一詞是個多學科術語，最早見于管理學，用以描述在一定的條件、環境下，個人、團隊、組織完成任務或目標的程度。隨后，績效概念被引入到經濟學、政治學、軍事學等其他學科中。20世紀80年代末90年代初，道格拉斯·C·諾思在他的一部重要著作《制度、制度變遷與經濟績效》中指出制度是決定長期經濟績效的根本因素，盡管他沒有給經濟績效下一個明確的定義。自此之后，其他經濟學研究者對績效展開了廣泛而深入的研究，相繼提出了政府經濟管理績效、宏觀調控績效、制度績效等在經濟學領域得到普遍運用的績效概念。

金融監管績效是金融監管的重要組成部分，是金融監管過程的重要環節。國家金融監管機構對金融業、從事金融活動的經濟主體進行監督與管理，其監督或管理的效果如何最終要通過金融監管績效來衡量。金融監管績效，簡而言之，就是金融監管機構在經濟活動中實施金融監管所取得的效果、達到的成效。一般而言，金融監管績效涉及成本績效和目標績效兩個方面。

一方面是金融監管成本績效。金融監管與其他經濟活動一樣，也存在成本與收益。金融監管成本分為直接成本和間接成本，前者指金融監管實施過程中所產生的顯性成本，包括行政預算支出、執法成本等；后者指金融監管實施過程中所發生的效率損失、道德風險等隱性成本。比如，相關研究指出，金融監管與金融創新是一個動態博弈的過程，在一定時期內會抑制金融創新，從而造成效率損失。金融監管收益指實施金融監管后所取得的有效成果。金融監管成本績效就是金融監管取得的收益與消耗的成本的比值。在既定的成本消耗下，金融監管取得的收益越大則成本績效越高；在取得既定預期收益的情況下，金融監管消耗的成本越少則成本績效越高。

另一方面是金融監管目標績效。金融監管的目標主要有三個：一是防止系統性金融風險，維護銀行、證券、保險、信托等金融業的穩定經營與運行；二是防止機會主義行為，保護投資者與消費者的合法權益；三是保證金融服務于實體經濟，支撐整個國民經濟的持續健康穩定發展，其中，第三個目標是金融監管的核心目標。金融監管的目標績效指金融監管實踐中目標的實際實現程度。它以金融監管的預期目標為參考，反映的是實際達成的目標與預期目標的比值。在既定的預期目標下，如果金融監管實際實現的目標達到或接近預期目標，則目標績效較好；如果金融監管實際實現的目標與預期目標差距非常大，那么目標績效就很差。

除了要辨析清楚金融監管的成本績效和目標績效外，還要辨證地認識金融監管績效的內涵。一是金融監管績效的單一化和多元化。就金融監管的某個具體方面來說，比如成本，金融監管只考慮成本績效，是單一的，而就整個金融監管體系來說，金融監管績效既要考慮成本績效，又要注重目標績效，是多元的。不僅如此，在金融監管的每一個具體方面，金融監管績效也體現了單一化和多元化的統一。二是金融監管績效的可量化和不可量化。金融監管機構在經濟活動中對金融業、從事金融活動的經濟主體實施監管，總會產生監管績效，其中，有些績效可以用數據來定量衡量，例如直接成本績效，而有些績效就難以定量衡量，例如間接成本績效。所以，分析、認識金融監管績效，要考慮到可量化和不可量化、定量和定性等多個方面。三是金融監管績效的主要方面和次要方面。金融監管的成本績效分為直接成本績效和間接成本績效，目標績效分為防范系統性金融風險的績效、保護投資者與消費者合法權益的績效和保證金融服務于實體經濟，支撐國民經濟發展的績效。這些績效是有主次之分的。一般情形下，保證金融服務于實體經濟，支撐國民經濟發展的績效是金融監管績效的主要方面，因為金融的本質就是要服務于實體經濟，為國民經濟發展提供支撐。但是，這并不意味著金融監管的其他績效就不重要，因為間接成本的績效、防范系統性金融風險的績效、保護投資者與消費者合法權益的績效是保證金融服務于實體經濟，支撐國民經濟發展的績效的必要條件，在某一個特定的時期，它們甚至也可以成為金融監管績效的主要方面。

二、提升金融監管績效的內在動因

十一屆三中全會后，我國摒棄了計劃經濟體制下的高度集中的管制型金融監管體制，并在社會主義市場經濟體制探索、構建框架、完善和全面深化改革的過程中，不斷推進金融監管體制改革。具體來看，改革開放后我國金融監管體制改革大致歷經了四個階段：1978—1992年，厘清了金融監管與商業經營的界限，確立了中國人民銀行統一監管的金融監管體制；1992—2003年，分離了中國人民銀行證券、保險、銀行等金融業的監管職能，初步形成了金融監管的分業管理格局；2003—2013年，不斷完善中國人民銀行、證監會、保監會、銀監會的“一行三會”的金融分業監管體制；2013年—至今，金融監管體制改革深入推進，并于2017年7月成立了國務院金融穩定發展委員會。金融監管體制改革的持續向前推進，較好地促進了我國國民經濟的發展：近四十年來經濟年均增長率超過9%（算術平均數）；國內生產總值的世界占比約為15%，僅位居美國之后；人均國民收入突破8000美元，不斷向高收入國家邁進；制造業產值、貿易進出口總額、外匯儲備位居世界前列，等等。國民經濟發展的顯著成績說明金融監管已取得了一定的績效。盡管如此，我國金融監管績效還有較大的提升與優化空間，這主要是由于當前我國經濟呈現出了系列脫實向虛的特征。

一是從廣義貨幣供應量的GDP占比看，我國經濟呈現出了脫實向虛的特征。表1是2008—2016年我國的GDP增長率、M2/GDP、M1/GDP數據和美國的M2/GDP數據。一方面，2008年國際金融危機以來，我國經濟的高貨幣化現象越來越突出。2008年，M2供應量為47.52萬億元，是當年GDP的1.5倍。隨后每一年，M2供應量都大幅增加，到2016已增加到155萬億元，是2008年的3.3倍，與之相伴隨的是M2/GDP一路升高至2016年2.08。同一時期，美國的M2/GDP保持在0.9左右。對比分析中、美兩國的M2/GDP數據，說明我國投入的貨幣產生的GDP的效率趨于降低，而美國投入的貨幣產生的GDP的效率較高且比較穩定。2008—2016年我國GDP增長率整體處于下滑的態勢也印證了這一點。另一方面，在M2/GDP不斷升高的同時，我國的M1/GDP總體上波動幅度不大，而狹義貨幣M1主要用于居民消費、企業投資等實體經濟的需求，這就意味著近些年來我國快速增長的廣義貨幣M2（狹義貨幣M1+準貨幣）更多地流向了單位定期存款、個人存款等準貨幣領域中。也就是說，看似大幅增長的M2沒有完全地、有效地流向實體經濟部門，而是在不斷地轉化為準貨幣后，在實體經濟部門外形成了體外循環，在虛擬經濟部門內形成了體內循環。

表1 2008-2016年的GDP增長率、M2/GDP、M1/GDP和M2/GDP（美國）

二是從投資角度看，我國經濟呈現出了房地產金融化的脫實向虛的特征。首先看2008年國際金融危機后我國的整體投資情況，表2是相關數據。全社會固定資產投資是一個投資概念，全社會固定資本形成總額是一個收益概念。理論上而言，二者在數值上近似相等，然而，實際情況卻并非如此。二者在數值上的差異主要表現在三個方面：第一，全社會固定資產投資不包含規模以下投資，而全社會固定資本形成總額包含規模以下投資形成的產值，而這理應使得全社會固定資本形成總額高于全社會固定資產投資；第二，全社會固定資產投資剔除了無形資產投資，而全社會固定資本形成總額包含無形資產投資形成的產值，而這也理應使得全社會固定資本形成總額高于全社會固定資產投資；第三，全社會固定資產投資涉及土地交易金，而土地不是生產出來的產品，其價值不計入全社會固定資本形成總額，而這會使得全社會固定資本形成總額低于全社會固定資產投資。全社會固定資本形成總額包括了規模以下投資和無形資產投資形成的產值，同時剔除了土地交易金，“兩增一減”本應讓全社會固定資本形成總額近似等于全社會固定資產投資額。但是，實際情況是2008年國際金融危機后，二者的差額率由2008年的25.94%擴大到2015年的46.35%，提高了超過20個百分點，這就表明了在全社會固定資產投資、全社會固定資本形成總額逐漸增加的情況下，全社會固定資產投資的效率卻在大幅下滑，而造成這一現象的一個很關鍵的因素是占全社會固定資產投資五分之一左右的房地產開發投資表現出了更高的差額率與更低的投資效率。表2數據清晰顯示了2008年以來，我國房地產開發投資差額率基本上都處于超過50%的高位水平。然而，一個更為嚴峻的實情是，盡管房地產開發投資差額率高，但是商品房售價卻一路攀升，2016年的價格差不多比2008年翻了一翻。不斷升高的房價又會誘導大量的金融資源投入到原本投資差額率就很高的房地產行業，從而形成了一個“投資差額率高、高房價、大量金融資源涌入”的房地產金融化的脫實向虛的惡性循環。

表2 全社會固定資產投資差額率、房地產開發投資差額率相關數據

三是從金融業增加值角度看，我國經濟呈現出了脫實向虛的特征。21世紀以來，我國金融業增加值的GDP占比先從世紀之初的4.7%緩慢降至2005年的4%，然后又快速增至2015年的8.4%，翻了一番還多。2015年，美、英、日三國的金融業增加值的GDP占比分別為7.2%，7.2%，4.4%，都低于我國，而這三個國家都是高收入國家，我國只是一個上中等收入國家。再從金融業增加值的GDP占比的增長速率分析，美國用了23年時間將金融業增加值的GDP占比從1978年的4.68%提高到2001年的8.15%，而后一直在8%上下浮動，而我國金融業增加值的GDP占比僅僅用了短短的11年時間就從4%上升到8.4%。所以，無論是從金融業增加值的GDP占比看，還是從金融業增加值的GDP占比的增長速率看，我國金融業發展都過快了。金融業發展并不總是能促進實體經濟的發展，二者之間存在著倒“U”形的關系，也就是說，金融業發展過快會對實體經濟產生“擠出效應”，比如如前所述的資金在金融體系內部形成體內循環，而沒有有效地投往實體經濟部門，從而制約實體經濟發展。

綜上分析，快速增加的M2沒有有效地流向實體經濟部門、房地產的金融化和過快發展的金融業表明了我國經濟出現了脫實向虛的現象。一定程度上而言，經濟脫實向虛與實體經濟快速上漲的人力成本有關，也與2008年國際金融危機后世界整體經濟復蘇乏力相關。但是，經濟脫實向虛的實質是金融沒有有效地服務于實體經濟，沒有有效地促進國民經濟的發展，而金融監管的核心目標是要保證金融服務于實體經濟，進而支撐整個國民經濟的持續健康穩定發展，這也就說明了我國金融監管的績效還有較大的提升空間。因此，提升金融監管績效的內在動因在于我國經濟脫實向虛的實情，而讓經濟脫虛向實，提升金融監管績效也就成為了金融監管工作的重要內容。

三、提高金融監管績效的重點舉措

針對現階段我國經濟中出現的脫實向虛的實情，強化金融監管，提高金融監管的績效刻不容緩。其基本思路是圍繞著金融監管的核心目標，即保證金融服務于實體經濟，支撐國民經濟發展來提高金融監管績效，同時注重提高金融監管其他方面的績效，進而促進經濟從脫實向虛到脫虛向實的根本性轉變。具體措施可以從以下幾個方面展開：

一是把金融服務于實體經濟，支撐國民經濟發展作為提高金融監管績效的根本出發點與落腳點。20世紀90年代中期，經濟學家邁克爾·泰勒、查理·古德哈特相繼提出了目標型金融監管理論，其中，泰勒的雙峰式金融監管理論在實踐中得到了廣泛應用。其基本觀點是：設置金融穩定委員會、消費者保護委員會兩個監管機構，前者主要對系統性風險進行審慎監管以實現金融體系穩定的目標，后者主要對欺詐或機會主義行為實施行為監管，保護投資者與消費者的合法權益。根據我國現階段經濟脫實向虛的實情和金融服務于實體經濟，支撐國民經濟發展的本質要求，金融監管不能只局限于金融業，這種模式過于狹窄，易產生資金在金融體系內部循環、金融業過快發展等諸多問題。這些問題的產生，表明金融監管與金融服務于實體經濟，支撐國民經濟發展的目標背道而馳了。因此，要從金融服務于實體經濟，支撐國民經濟發展的高度重新界定與認識金融監管，把保證金融服務于實體經濟和支撐國民經濟發展列為金融監管的重要目標，并且，將其定為金融監管的核心目標。也就是說，金融監管績效主要通過實體經濟、國民經濟的發展來評定、來衡量，要把金融服務于實體經濟，支撐國民經濟發展作為提高金融監管績效的根本出發點與落腳點，切實排除不利于實體經濟和國民經濟發展的金融行為。

二是在國務院金融穩定發展委員會的領導下，通過統籌實施金融監管的協調機制來提高金融監管的績效。隨著互聯網金融和經濟全球化的快速發展，金融信息化、網絡化、全球化的發展步伐加快，銀行、證券、保險等各類金融業彼此之間相互滲透，金融混業發展已成為金融業的必然發展趨勢。在此種背景下，我國原來的“一行三會”的金融監管模式極易產生監管真空、監管重復、監管沖突的問題，這不僅增加了監管的成本，導致成本績效降低，而且使得監管目標不明確，不利于金融業的穩定運行，導致目標績效下降。所以，要在新成立的國務院金融穩定發展委員會的領導下，推進我國金融監管從局部型監管轉向全局型監管，從機構型監管轉向目標型監管。具體為：國務院金融穩定發展委員會統籌安排、協調中國人民銀行、證監會、保監會、銀監會等金融機構的工作，推進它們向全局型、目標型的監管方向發展；重組、整合“一行三會”的部分機構，清晰界定交叉業務中的監管職責，消除監管重復、監管沖突的問題，提高監管的成本績效與目標績效；對銀行、證券、保險等監管中的重大問題、突出問題實施綜合監管，各金融機構要定期磋商，互相協調，及時溝通監管信息，消除監管的真空地帶，從而降低金融風險發生的概率，提高金融監管的績效。

三是通過平衡金融監管與金融創新的關系來提高金融監管的績效。金融監管與金融創新是一對矛盾體，金融監管的難點是金融創新，金融創新的障礙是金融監管。在實踐中，要辯證地處理好二者的關系，既不能監管得太緊，抑制金融創新，也不能放任金融創新自由發展，增強金融體系的風險。不管出現哪一種情況，都不利于實體經濟和整個國民經濟的發展，這也就意味著金融監管績效沒有達到最優。因此，金融監管與金融創新，二者之間是一個倒“U”形的關系，監管得過緊或過松，金融監管績效都沒有處于最優水平。不過，實踐中尋求最佳的金融監管強度的點是比較難的，更為可行的方案是把金融監管強度控制在適度區間內。金融監管保持適度強度，既能避免監管過緊導致的金融創新不活躍的問題，也能避免監管過松產生的金融風險增強的問題，由此達成良好的金融監管績效，保證金融服務于實體經濟，支撐國民經濟發展。

四是通過強化金融監管的外部環境建設來提高金融監管的績效。2008年國際金融危機后，以眾籌、網絡銀行等為代表的互聯網金融業蓬勃發展起來了。互聯網金融是傳統金融行業與互聯網行業利用現代信息技術實現資金融通、支付、清算等功能的新型金融業態，是一種被實踐證明了的有利于促進實體經濟發展的重要金融創新。然而，在其高速發展的過程中，不僅面臨著流動性風險、信用風險等傳統金融業所具有的風險，還面臨著網絡安全風險、信息安全風險等互聯網行業的技術性風險。除此之外，互聯網金融領域違法集資、非法經營等問題頻出。所以，提高金融監管績效，保證金融服務于實體經濟，支撐國民經濟發展，還要加強金融監管的外部環境建設。第一，推進社會信用體系建設，培育誠信文化，降低金融領域的信用風險；第二，加快金融基礎設施建設，提高現代信息技術在金融監管中的運用；第三，健全金融監管的法律與規章制度體系，確保它們符合現代金融發展的需要。

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