數據新常態下海關政府預算動態管理研究

李 慶

伴隨著新時代科技的迅猛發展，大數據正以一種革命風暴的姿態引發全球關注，這就是數據指數級大爆發的新常態，基于數據信息分析平臺的政府預算管理，通過洞悉移動互聯、虛擬生活、數字商業、云計算、數據分析等技術在各大領域的成熟模型，贏得數據指數級增長的先機，無疑是政府預算管理領域積極樂觀的發展前沿。

一、政府預算管理的涵義及現狀分析

（一）政府預算管理概念及要素

政府預算管理是政府依據法律法規和對預算資金的籌集、分配、使用進行的組織、協調和監督等活動，是財政管理（由預算管理、稅收管理、國家金庫管理、政府采購管理等財政環節組成）的核心組成部分，也是政府對經濟實施宏觀調控的重要手段，目標是使預算資金有序、高效的運行。

預算管理要素主要包括預算管理主體、管理對象、管理范圍、管理目標、管理手段和管理職能，各要素構成一個有機的管理系統。各要素的概念框架如表1所示：

表1 政府預算管理要素概念框架

（二）政府預算管理的發展現狀分析

政府預算管理作為一個歷史悠久且規模龐大的預算管理體系，其發展經歷了多次改革與創新，目前具有相對先進與成熟的預算編制基礎與流程：一是政府預算決策與規劃：政府預算根據國內外的政治經濟形勢，結合本國國民經濟運行和社會發展的諸多矛盾，按照財政收支狀況，分別輕重緩急進行決策，通過中長期規劃與短期計劃來體現，政府年度預算屬于短期計劃，建立在中長期規劃的基礎上；二是預算編制與審批：通過預算決策與規劃后，先是財政部門根據法律法規要求、國民經濟和社會發展計劃指標等測算主要財政收支指標，再是各預算單位和部門按照下達指標以及部門預算的編制要求、基本支出的編制原則和定員定額標準、項目支出的編制原則和排序規定，經過“二上二下”的編制程序編制完成預算。最后按照法定程序進入審查批準階段，我國通過各級人民代表大會對政府預算進行審查批準；三是預算執行與決算：政府預算審批通過后進入執行階段，即預算收支計劃指標實現的過程，此階段財政部門通過組織合理收入和有序安排支出實現既定目標。決算過程是每個執行周期完成后對預算執行情況進行的總結；四是預算控制與監督：預算的控制與監督是對政府預算編制、執行、決算與評價等過程進行的控制與監督，目的是提高政府預算編制與執行的效率和效益，實現政府預算的政策目標，它貫穿預算過程始終；五是預算審計與評價：此環節是指按照一定的財務、會計、預算規定與預算績效評價指標對政府預算實施的結果進行檢查與評價的過程。通過對預算結果與預算目標的差異、預算執行成本與效益（包括社會效益）的分析，及時發現問題，調整和矯正預算中的偏差，制止預算資金使用中的鋪張浪費、節流挪用等問題。

圖1 政府預算流程圖

傳統的預算管理辦法長久以來積累了政府預算及資金流動全部業務及環節的“數據”，但是這些“數據”的價值，只是大多停留在“記載”層面，體現的大多是單純的“會計”價值，形成數據資源的浪費，在大數據背景下，暴露出劣勢與不足之處。如何完成“數據大”到“大數據”的蛻變，政府預算管理面臨著發展、機遇與挑戰。

目前，在傳統模式下的政府預算管理主要存在如下幾方面的不足之處：

1、預算編報環節：一是部門預算“二上二下”編報程序存在不規范、未在規定的時間內將年度預算下達到所屬單位，預算調整未按規定程序上報；二是可能存在未將其他收入、以前年度結余資金納入當年預算的情況；三是預算定額撥款的基礎數據可能失真，導致多報冒領財政資金情況；四是項目預算可能存在隨意申報甚至虛報項目，造成項目資金閑置的情況。

2、預算執行環節：一是預算資金撥付可能存在不及時、不足額及“以撥代支”轉移資金、逃避監督的情形；二是預算資金支付特別是項目支出可能存在未按規定的范圍和程序履行財政直接支付和授權支付；三是基本支出的支出范圍、標準和依據可能不符合規定，人員經費、公用經費可能相互擠占、挪用或改變支出用途，可能存在超預算、無預算的支出；四是項目支出預算資金監督力度不夠，可能存在未按照批復的進度和要求嚴格組織實施，未專款專用的現象。

3、預算監督環節：一是缺乏統一的政府預算監督機制，被動的預算監督使得預算監督不規范不完善；二是政府預算監督信息披露不夠透明，缺乏媒體和公眾監督平臺；三是預算編制、執行、監督環節沒有相互制約，極大地增加了預算管理各個環節中存在的風險。

4、預算審計環節：一是范圍不全面，預算審計基本上是對預算執行機構的事后監督，沒有做到對預算從編制、批復、調整、執行、效益整個過程的全面審計監督；二是工作不獨立，由于審計數據信息不對稱、上下級利益關系制約等因素的存在，導致嚴格審計執法沒有完全到位；三是風險防控不到位，主要表現在對被審計單位所提供的資料的真實性、完整性基本上沒有保障措施和受時間、權限的制約導致預算審計多為缺乏深度與廣度的靜態審計，忽略動態審計，沒有做到“橫向到邊，縱向到底”，沒有把財政資金的配置使用狀況和相關事業的發展聯系起來。

在數據新常態下，通過大數據應用技術管理政府預算，以期實現政府預算編制與執行環節的有效銜接，實現大監督管理體系，使預算數據便于查詢，預算執行便于監督，預算審計數據豐富精準，彌補傳統模式下政府預算管理的不足之處，提高預算績效。是政府預算管理改革的前沿。

二、數據新常態的發展及應用

（一）數據新常態的定義及發展

數據新常態簡單的說即是數據經過指數級爆發后形成的海量類型復雜的大數據時代。大數據的概念最早可以追溯到2001年麥肯錫全球研究報告所給出的定義：一種規模大到在獲取、存儲、管理、分析方面大大超出了傳統數據庫軟件工具能力范圍的數據集合，具有海量的數據規模、快速的數據流轉、多樣的數據類型和價值密度低即有價值的數據占比例低四大特征。

早在2009年，美國提出《大數據研究和發展計劃》，將大數據上升為國家戰略資源。2012年中國政府批復了“十二五國家政務信息化建設工程規劃”，總投資額估計在幾百億，專門有人口、法人、空間、宏觀經濟和文化等五大資源庫的建設工程。我國的開放、共享和智能的大數據時代已經來臨。廣東率先啟動大數據戰略推動政府轉型、北京積極探索政府公布大數據提供社會開發，上海也啟動大數據研發三年行動計劃。今天的國家將大數據視為國家戰略，未來將數據轉化為信息和知識的速度與能力將成為一個國家的核心競爭力。

（二）大數據應用案例分析

1、大數據應用案例之高德地圖

高德地圖是中國領先的數字地圖內容、導航和位置服務解決方案提供商。目前，高德地圖交通出行大數據來自多個方面。一是眾包數據，即高德地圖提供免費交通信息服務給用戶，用戶在使用服務的同時也成為交通信息的貢獻者，共享自己所在道路的通行情況，幫助高德獲取交通路況信息。二是行業數據，如公交車、出租車、物流車等數據。另外還有一些城市道路實時發生的交通事件數據，如與交管部門合作獲得的數據，還有高德地圖自有用戶手機端上報數據等。現在，高德地圖每天獲取用戶數都在幾千萬以上，覆蓋里程通達全國，且幾乎是零成本獲取。數據如滾雪球一樣，越滾越大。這種模式一舉多得，既解決了全國交通信息采集問題，又解決了交通信息數據共享問題。

表2 高德地圖大數據技術簡析框架

2、大數據應用案例之春雨醫生APP

春雨醫生APP是基于醫患大數據免費為用戶提供圖文、語音、電話等多種方式進行健康咨詢，并由二甲、三甲公立醫院主治醫師以上資格的醫生在3分鐘內為用戶進行專業解答的世界最大移動醫患交流平臺。是當今移動互聯網領域最領先的健康咨詢APP。每天會有5萬個健康問題得到專業醫生解答，春雨醫生后臺的人工智能算法可以將這些問題數據化，洗練整理，提煉關鍵詞，為用戶帶來更大的健康價值。春雨的自查系統比較智能，能夠根據關鍵詞檢索，不管是搜索癥狀、身體部位還是藥物關鍵詞，都會有詳細的內容提供給用戶。例如如果輸入癥狀，會顯示在春雨醫生上專業醫生解答相關問題的健康建議，搜索藥物關鍵詞，可以查到專業醫學藥典對于此藥物的解釋，和春雨上專業醫生相關的對癥用藥建議。春雨醫生APP核心競爭力是技術和數據，利用移動互聯網擺脫傳統的移動客戶端，直達用戶，具體的優勢在數據的采集、分析和處理。

表3 春雨醫生APP大數據技術簡析框架

3、大數據應用案例之喜馬拉雅FM

喜馬拉雅FM是一款基于大數據分析的智能云電臺，是音頻行業內最早啟用大數據技術的內容平臺。它突破了傳統廣播電臺的時空限制，兼顧了點播和直播功能，迅速切入音頻市場。同時，喜馬拉雅FM致力于將一切有價值的內容音頻化，不論是傳統的報刊雜志、實體書，還是電視臺、視頻網站和文學網站的優質內容，我們都可以通過平臺上的主播將其轉化為音頻。目前，喜馬拉雅FM成立專門的算法團隊，基于音頻內容的傳播特點針對搜索及推薦算法進行系統性的研發。用戶的每一次點擊和搜索，以及其他各種行為都會被記錄下來產生數據，然后再基于年齡、性別、地域、職業等維度建立用戶興趣圖譜，從而用于個性化內容推薦、廣告投放、商品推送等各種用途，同時，便于對數據龐大的主播進行優勝劣汰。在大數據指導下的定制服務，使喜馬拉雅FM真正實現了“聽你想聽”。

表4 喜馬拉雅FM大數據技術簡析框架

伴隨著數據新常態下大數據科技的顯著發展優勢，各行各業的大數據應用案例不勝枚舉。經過分析對比，可以得出大數據技術在各領域的共性特征其實就是資源整合，把數據進行集中歸納，再為我所用，最終目的是為了降低（有價值）信息的獲得成本，包括經濟成本與時間成本，并在不同使用場景下實現資源的最優配置。由此使得實現數據新常態下海關預算動態管理的思路更加清晰：

三、數據新常態下政府預算動態管理平臺構建

（一）SWOT分析法下大數據技術應用在政府預算動態管理領域的分析

SWOT分析，將與研究對象密切相關的各種主要內部優勢、劣勢和外部的機會和威脅等，通過調查分析列舉出來，并依照矩陣形式排列，然后用系統分析的思想，把各種因素相互匹配起來加以分析，從中得出一系列相應的結論，而結論通常帶有一定的決策性。運用SWOT分析法建立政府預算動態管理大數據技術分析矩陣如下：

表5 政府預算動態管理大數據分析平臺構建SWOT分析表

由此可見，通過分析大數據技術應用在政府預算動態管理領域的內部優勢、劣勢與外部機會、威脅，得出可利用、可改進、可監視與需清除四方面的結論：一是利用政府內部預算數據優勢與外部大數據技術發展機會，研究開發政府預算大數據動態管理平臺；二是通過人員培訓及組建專業研發團隊等措施改進政府部門內部對大數據發展規律認識不足及缺少專業開發維護團隊等不足之處；三是監視政府預算數據面臨的開發安全性，引進先進的加密技術并依據海關系統垂直管理特點建立分級授權管理；四是通過定期排查徹底清除發現的人為及技術等原因導致的數據安全隱患。

（二）政府預算大數據動態管理平臺模構建型—海關系統預算大數據管理平臺

基于SWOT分析，參考大數據技術在高德地圖、春雨醫生APP、喜馬拉雅FM等應用領域的成熟模型，以政府部門海關系統為例，預算大數據動態管理平臺的構建需要經過四個關鍵環節：

1、思考平臺要解決的問題。一是解決預算編報環節基礎數據及項目數據可能存在的上報不準確及下達不及時等問題，例如通過與海關通訊錄數據聯網實現通過點擊具體預算數據追蹤到責任部門編制人員相關信息；二是解決預算執行環節支出不規范、監督不完全等問題，例如通過技術開發使平臺對接現有海關財務管理系統，實現預算執行情況高效準確追蹤到原始憑單及相關人員；三是解決預算編制環節與執行環節的脫軌問題，例如通過圖形分析方式清晰展示預算執行進度，將預算與執行有效的融為一體。

2、列出解決問題的辦法即功能簡介。一是查詢功能，諸如大數據技術在其他領域的應用，查詢功能是最強大最基礎的功能，例如輸入2015年二下數據等關鍵字，就會快速顯示各關區2015年二下具體數據，點擊數據又會通過圖形方式顯示出執行時點及具體執行情況等。二是監督分析功能，監督分析功能是查詢功能的拓展，在查詢的基礎上，快速得出監督分析數據，便于領導決策，例如通過查詢出的某某項目預算資金執行進度及剩余資金情況，可以判斷出某某項目資金使用是否規范及決策部署下一步資金使用計劃。

3、平臺構建。基于面向對象的智能操作界面，依據政府預算管理流程圖，初步將平臺構建為四層。

第一層：海關預算系統整體授權使用界面

通過加密安全登陸方式進入海關預算管理平臺，該層具有四大通用功能區域，一是查找定位，便于迅速找到預算批復、執行等相關文件，通過查詢歷史，可以查看最近瀏覽文件；二是查看預算最新動態，顯示預算相關最新文件、通知等，該層由海關系統一級預算單位負責維護，保證全國海關系統可以第一時間收看到預算相關通知；三是動態顯示各直屬海關最新預算執行進度；四是具體到各直屬海關鏈接區域，通過點擊某個海關的模塊，可以進入平臺第二層界面。

第二層：預算平臺分級管理界面

依據分級授權登陸進入該層界面，該層主要包括三塊功能領域，一是根據需要查找功能，例如輸入某某年人員經費預算批復數，就可以彈出相應數據界面，并將查詢記錄保存為查詢歷史；二是預算管理核心功能領域，包括預算批復、預算執行、執行分析三個功能模塊，例如點擊“預算批復”，可查詢到歷年本級、下級以及匯總的人員、資產及具體項目預算批復數據；三是各隸屬海關鏈接區域，通過點擊某個隸屬海關模塊，可以依據授權登陸到某個隸屬海關的第二層界面預算管理平臺。

第三層：第二層核心領域拓展界面。該層參考海關財務管理系統通過具體人員工號授權登陸，分為預算批復、預算執行和執行分析三個平行界面：

1）預算批復界面，該界面包括兩個功能領域，一是年度與級次的選擇，二級預算單位級次包括匯總、本級和下級三個選項。二是根據年度與級次動態顯示各項預算批復總數的功能領域。例如選擇2012年，本級，相應的人員、資產、項目、公積金數據都會自動顯示總數，再選擇2013年，數據會自動更新，同時選擇多個模塊，會彈出匯總數據。

2）預算執行界面。該界面包括兩塊功能領域，一是年度與級次的選擇，具體功能同預算批復界面。二是根據年度與級次動態顯示各項預算執行情況的功能領域，同時選擇多個功能模塊，可以彈出對應的匯總數據。例如選擇2013年度本級，以日歷方式顯示人員經費執行明細，同時選擇人員和資產兩個功能模塊，會彈出相應年度與級次的匯總執行數據。

3）執行分析界面。該界面包括兩塊功能領域：一是年度與級次的選擇，具體功能同預算批復與預算執行界面。二是根據年度與級次以時間軸的方式動態顯示每個月預算執行進度的功能領域，同時選擇多個功能模塊，可以彈出對應的匯總數據。

第四層：具體數據追蹤界面。該界面為基于第三層界面根據需要動態彈出界面，通過第三層選擇顯示的數據，點擊需要追蹤的數據，彈出詳細的數據信息顯示界面，例如通過點擊以日歷格式顯示的某年某月某日人員經費執行數，彈出相應的數據界面，顯示出該數據的記賬憑證編號、制單人員信息等相關數據。通過點擊以時間軸方式顯示的項目分析進度，可以彈出項目績效分析表格，并通過查找項目執行具體情況，追蹤監督項目執行的合理合規性。

4、找專業開發團隊研發測試并上線。海關預算大數據動態管理平臺涉及到與海關通用財務管理系統、HB2012管理網平臺及通訊錄更新系統等多項內部局域網的端口鏈接，需要海關系統技術、人事、關務保障等多個部門的支持，需要聘用外部專業的數據采集、分析師，需要組成專門的研發團隊，經測試通過后上線試運行。

四、小 結

綜上所述，數據新常態下政府預算管理動態研究是順應科學發展的時代要求，為進一步提高政府系統預算管理水平所作出的努力，由于筆者專業水平有限，通過分析與借鑒大數據技術成熟應用模型，以海關系統為例，粗淺的構建了政府部門海關系統大數據預算管理平臺。望能起到拋磚引玉的作用，使得大數據技術早日應用到以數據為基礎的政府預算管理領域。

［1］宋立強.海關財務管理.中國海關出版社.2016

［2］迪莉婭.大數據環境下政府數據開放研究.知識產權出版社.2014

［3］孫向杰.領跑大數據時代.遼海出版社.2016

［4］李燕.政府預算管理.北京大學出版社.2016