職業院校委托管理的運行機制構建

摘 要 職業院校委托管理具有契約管理、多元管理、團隊管理的特征，其基本運行模式是體制不變、產權優化、文化重建和制度創新。職業院校委托管理面臨的運行困境主要有資質不明、文化沖突、動力不足和保障不力，應該從確立相關標準、強化融合機制、增強動力機制和完善保障機制等方面進行機制構建。

關鍵詞 職業院校;委托管理;運行機制

中圖分類號 G717 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2018）19-0044-05

隨著混合所有制改革的深入推進，各地紛紛探索發展混合所有制職業院校。其中，委托管理成為混合所有制在職業教育領域的重要實現形式。實踐證明，職業院校通過委托管理，能夠有效激發辦學活力[1]。然而，職業院校在委托管理過程中依然面臨著許多問題，這就要求其構建一套完善的運行機制。本文以職業院校委托管理的特征為切入點，對職業院校委托管理的運行模式、面臨困境以及如何構建運行機制等問題進行討論。

一、職業院校委托管理的基本特征

所謂職業院校委托管理，是指組織通過契約的方式將職業院校委托給教育機構或中介組織以實現其目標的過程[2]。職業院校委托管理具有以下特征：

（一）契約管理

契約管理是指通過契約的方式來明確委托方和管理方的權力、責任和利益。通常情況下，職業院校通過契約來實現委托管理。例如，齊齊哈爾工程學院委托管理甘南縣職教中心。為了保障委托管理順利進行，齊齊哈爾工程學院與甘南縣政府簽訂辦學協議，對雙方的權力、責任和利益進行了明確約定。契約管理是職業院校委托管理的根本特征。一方面，契約管理為職業院校委托管理奠定了基礎。如果委托方和管理方不能達成協議，職業院校委托管理就無法順利進行。例如，齊齊哈爾工程學院委托管理三亞城市職業學院。只有齊齊哈爾工程學院與明道酒店投資集團簽訂契約，雙方才能奠定合作的法律基礎。另一方面，契約管理為職業院校委托管理注入了動力。只要委托方和管理方達成協議，就能為職業院校委托管理注入強大動力。例如，山東海事職業學院委托管理山東化工職業學院。2016年，濰坊濱海經濟技術開發區管委會與山東海事職業學院簽訂委托管理授權書，推動山東化工職業學院實現了跨越式發展。可見，職業院校在委托管理過程中，應該堅守契約精神，既要重視契約的簽訂，還要強調契約的履行。

（二）多元管理

多元管理是指管理方的組織屬性比較多樣。根據組織目標的不同，可將組織分為營利性組織和非營利性組織;根據組織功能的不同，可將組織分為政治組織、經濟組織、教育組織等。當前，組織一般將職業院校委托給具有托管經驗的高職院校進行管理。例如，甘南縣政府將甘南縣職教中心委托給齊齊哈爾工程學院。究其根源，甘南縣政府希望降低委托管理的風險，提高委托管理的收益。多元管理是職業院校委托管理的重要特征。一方面，基礎教育領域積累了多元管理的豐富經驗。從上海的實踐來看，參與基礎教育委托管理的管理方有品牌中小學、區級教育學會、高等學校等[3]。可見，基礎教育委托管理的管理方既有事業單位，也有社會團體。從美國的實踐來看，參與基礎教育委托管理的不僅有中小學，還有教育中介組織。換言之，基礎教育委托管理的管理方既有非營利性機構，還有營利性機構。另一方面，多元管理契合職業教育的基本性質。職業教育具有跨界性，因而其必須面向市場進行辦學。職業教育面向市場辦學，不僅要求辦學內容符合市場需求，還要求辦學主體走向多元化。職業教育辦學主體既可以是政府，也可以是市場;既可以是營利性組織，也可以是非營利性組織。在職業院校委托管理的過程中，應該堅持多元管理，有效調動各方參與的積極性。

（三）團隊管理

團隊管理是指管理方以團隊的方式出現。例如，齊齊哈爾工程學院為了幫助三亞城市職業學院盡快走出辦學困境，派出了以副院長為首的管理團隊[4]。團隊管理是職業院校委托管理的顯著特征。究其原因，與個人管理相比，團隊管理具有一定優勢。首先，團隊管理能夠改善職業院校的組織效率。職業院校如果想走出辦學困境，就應該改善治理結構。當前，公辦職業院校的治理屬于行政化治理;民辦職業院校實行的是家族化治理，辦學效率相對較低。職業院校通過團隊管理，對原有的治理結構進行系統化的改造，能夠改善組織效率。其次，團隊管理能夠重建職業院校的學校文化。從文化學的角度看，職業院校之所以出現辦學困境，是因為學校文化難以適應學校發展的需要。職業院校通過團隊管理，能夠向其全面輸入先進的辦學文化，實現學校文化的重建。再次，團隊管理能夠深入職業院校的課堂。職業院校改革的難點是課程。如果職業院校缺乏高質量的課程，就沒有真正的競爭力。職業院校通過團隊管理，能夠對課程體系和課程內容進行改革，增強核心競爭力。可見，職業院校應該堅持團隊管理，增強委托管理的實際效果。

二、職業院校委托管理的運行模式

當前，職業院校委托管理的基本運行模式有三種。

（一）體制不變

體制不變是職業院校委托管理的運行前提，即指委托管理不改變職業院校的辦學體制。辦學體制主要解決的是誰來舉辦職業院校的問題，決定著職業院校的投入體制和管理體制。從投資體制來看，公辦職業院校的經費來源有國家財經性教育經費、社會捐贈經費、事業收入、其他教育經費。其中，國家財政性教育經費占主體。民辦職業院校的經費來源有國家財政性教育經費、舉辦者的投入、社會捐贈經費、事業收入、其他教育經費。其中，事業收入占主體。公辦職業院校與民辦職業院校在經費來源上存在著巨大差異。從管理體制來看，公辦高職院校實行黨委領導下的校長負責制，民辦職業院校實行董事會（理事會）領導下的校長負責制。也就是說，黨委掌握公辦職業院校的決策權，而董事會（理事會）擁有民辦職業院校的決策權。如果改變職業院校的辦學體制，就意味著改變其投入體制和管理體制。毋庸置疑，辦學體制的變革屬于強制性制度變遷，將導致職業院校辦學的劇變，不利于委托管理的順利進行。因此，只有維持體制不變，才能為職業院校委托管理創造運行空間。如齊齊哈爾工程學院與明道酒店集團約定：“受援學校的名稱和建制不變……原投資渠道不變，辦學經費只增不減。”[5]

（二）產權優化

產權優化是職業院校委托管理的運行基礎。《牛津法律大辭典》指出，“產權亦稱財產權利，是指存在于任何客體之中或之上的完全權利，它包括占有權、使用權、出借權、轉讓權、用盡權、消費權和其他與財產相關的權利”。產權是人們圍繞財產而形成的經濟權利關系。通常情況下，人們將產權分為所有權、占有權、收益權和處置權。其中，占有權、收益權和處置權被合稱為“經營權”。所有權和經營權分離，既能確保所有者的財產權利，還能激發經營者的積極性。從實踐來看，所有權和經營權分離是現代企業治理的成功經驗。在我國，職業院校的所有權和經營權常常融為一體。公辦職業院校的所有權和經營權皆歸于政府，政府通過人事任命、計劃、項目等對學校進行直接管理;民辦職業院校的所有權和經營權都歸于出資者，出資者通過“家族式”管理實現對學校的直接控制。職業院校所有權和經營權的融合難以激發管理方的積極性，導致辦學效率低下。委托方和管理方通過簽訂協議，實現了職業院校所有權和經營權的分離。在這樣的條件下，既能確保職業院校所有者的財產權利，也能激發職業院校經營者的辦學動力。如齊齊哈爾工程學院與甘南縣政府約定：學校的所有權和辦學權分離、產權和經營權分離、舉辦者和辦學者分離[6]。

（三）文化重建

文化重建是職業院校委托管理的運行關鍵。學校文化是指經過長期發展歷史積淀而形成的全校師生的教育實踐活動方式及其創造的成果的總和[7]。學校文化具有長期性、實踐性和豐富性。學校文化的長期性，決定著學校文化的穩定型。學校文化只要形成，就難以改變。學校文化的實踐性，需要人們為其付出艱苦的努力。如果管理方沒有深入學校，就難以對其文化產生影響。學校文化的豐富性，需要人們抓住其核心。一般認為，精神文化是學校文化的核心，體現在教學、課程等方面。學校文化具有引領、規范、激勵等作用。因此，如果要從根本上改造一所學校，就應該重建其文化。一般來說，職業院校委托管理的對象都面臨著生存困境。職業院校出現生存困境，原因是復雜的。從文化學的角度看，沒有形成優秀的文化是職業院校缺乏競爭力的根本原因。重建職業院校的文化，文化認同是前提。文化認同是人們對學校新文化的認可。為了使人們認可學校的新文化，管理方需要開展多種多樣的活動。例如，齊齊哈爾工程學院為了重建三亞城市職業學院的文化，開展明道講壇、陽光講壇等辦學思想討論，通過大墻會議、分組PK等加強校風，舉辦三級培訓班以改進作風、教風、學風[8]。

（四）制度創新

制度創新是職業院校委托管理的運行保障。制度創新是指人們對現有制度的變革。如果人們要進行制度創新，就必須付出成本。只有當制度變遷的收益大于成本，人們才有動力進行制度創新。諾思通過研究發現，制度具有初始設置成本、學習效應、協調效應、適應性預期等自我強化機制，容易陷入“路徑依賴”。盡管如此，只要人們打破制度的路徑依賴，就可能獲得較高的收益。根據制度變遷的強度，可將其分為激進性制度變遷和漸進式制度變遷。激進性制度變遷通常由政府發起，具有革命性質;漸進性制度變遷一般發端于基層，屬于改良性質。相較而言，激進性制度變遷容易引起社會的劇烈震動，具有很高的風險。從管理學的角度看，制度缺乏效率是職業院校面臨生存困境的重要原因。為了降低改革風險，管理方應該選擇漸進式制度變遷，即充分發揮基層組織的積極性。一方面，管理方應該將主要權力下放到基層組織。例如，齊齊哈爾工程學院在三亞城市職業學院實行“專業法人制”，將學校的人、財、課程等權力下放到專業，使專業由教學單位轉變為辦學單位[9];另一方面，管理方應該對基層組織進行有效控制。否則，學校就可能變成一盤散沙，失去發展方向。例如，齊齊哈爾工程學院在三亞城市職業學院進行目標管理，確保學校始終沿著預定的方向前進[10]。

三、職業院校委托管理的運行困境

（一）資質不明

資質不明是指準入標準和退出標準不清晰。準入標準是指誰有資格擔任職業院校委托管理的管理方。從基礎教育領域的實踐來看，上海市教育委員會對管理方的準入標準是：優質品牌學校應符合有管理人員和教師儲備、有一定托管或相關工作經歷、社會聲譽良好、辦學經驗豐富等標準;中介機構應符合具有獨立法人資質、有管理人員和教師儲備、有一定托管或相關工作經歷、有依托的品牌學校或教育資源、社會良聲譽良好等標準[11]。盡管該標準缺乏明確的量化指標，可操作性不強，然而畢竟已經起步。職業教育領域的委托管理落后于基礎教育，尚未制定明確的準入標準。因此，職業院校選擇管理方，一般依靠個人對管理方的認知，導致選擇管理方的隨意性大。所謂退出標準，是指管理方在什么條件下應該退出職業院校的委托管理。從基礎教育領域的實踐來看，上海市教育委員會對管理方的退出標準是：受援區縣教育行政部門可對工作開展不力的支援學校（機構）中止委托管理關系[12]。該準入標準與退出標準的可操作性不強。委托方與管理方簽訂職業院校委托管理協議時，并未對退出問題進行約定。因此，如果委托方、管理方、受援方發生辦學糾紛，委托方就難以啟動管理方的退出程序。

（二）文化沖突

文化沖突是指校本文化和外來文化之間產生的對抗，這主要表現在兩個方面：首先，教師文化。教師文化是指教師的思想觀念和行為方式。根據教師對合作的態度，可以將教師文化分為隔離型文化和合作型文化[13]。隔離型文化的特點是信奉獨立，相互隔離，表現為教師之間缺乏合作，師生之間缺乏溝通，導致教育效果不佳;合作型文化的特點是信仰合作，相互支持，表現為教師之間相互協作，師生之間碰撞頻繁，教育效果比較突出。一般來說，受援學校的教師信仰隔離型文化，而管理方則希望在教師群體中建構合作型文化。其次，課程文化。根據課程目標和內容的不同，可將職業教育的課程分為學科導向課程和工作導向課程。從課程目標來看，學科導向課程追求對學科知識的系統掌握，而工作導向課程追求對工作過程知識的深刻理解。從課程內容來看，學科導向課程強調學科知識的科學性、系統性和全面性，而工作導向課程強調崗位知識和職業能力。在我國，職業院校的教師熟悉學科導向課程，對工作導向課程還比較陌生。究其根源，他們畢業于學術型大學，但是缺乏實踐工作經驗。事實上，受援學校依然追求學科導向課程，而管理方比較推崇工作導向課程。

（三）動力不足

動力不足是指委托方和受援方的積極性不高。首先，委托方付出的成本很高，而收益較低。一般來說，委托方需要付出的成本包括尋找管理方的成本、利益集團反抗和抵觸產生的成本、確立全新管理制度的成本等。其中，利益集團反抗和抵觸產生的成本尤為巨大。為了改善管理效率，管理方既可以撤換受援方的主要領導，也可以將其留任。如果留任主要領導，改革的阻力可能非常大;反之，改革的阻力就可能降低。然而，委托方獲得的收益卻比較少。委托方獲得的收益包括增強的辦學聲譽、學校資產的保值增值等。一方面，辦學聲譽屬于無形資本，需要較長時間的投入;另一方面，依據現行法律和政策，委托者難以從非營利性學校獲取回報。其次，受援方付出的成本很高，而收益可能很低。根據制度變遷理論，受援方需要付出的成本包括創立成本、脫序成本、失益成本、適應成本等[14]。其中，脫序成本是指制度變遷給個體帶來的種種不適。例如，在新舊制度交替期間，受援學校的教師由于無章可循而出現的無力感和挫敗感。但是，受援方獲得的收益卻可能很低。職業院校委托管理屬于一場深刻的制度變遷，面臨著改革失敗的風險。如果改革成功，受援方就會獲得核心競爭力，從此走出發展困境;反之，受援方就可能一蹶不振，最終走向倒閉。

（四）保障不力

保障不力是指法律、組織和服務保障不明確。首先，職業院校委托管理的法律規定不清晰。2010年中共中央、國務院頒布的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》第四十二條規定：“各地可從實際出發，開展公辦學校聯合辦學、委托管理等試驗，探索多種形式，提高辦學水平。”2014年國務院頒布的《關于加快發展現代職業教育的決定》第九條規定：“探索公辦和社會力量舉辦的職業院校相互委托管理和購買服務的機制。”然而《綱要》和《決定》只對委托管理作了原則性的規定，缺乏實施細則，導致政策的可操作較差。其次，職業院校委托管理的組織保障不健全。在基礎教育領域，教育部門一般會建立明確的工作機構推進委托管理。例如，上海市金山區教育局就成立了以分管局長為組長，基教、人事、計財、黨辦、審計、督導等職能科室為成員的工作小組[15]。然而，在職業院校委托管理過程中，各方還沒有建立完整的工作機構。再次，職業院校委托管理的服務保障不系統。在基礎教育領域，委托管理的服務保障機制包括經費保障、后勤服務保障、信息保障等。然而在職業教育領域，服務保障還很不系統。例如，齊齊哈爾工程學院與甘南縣政府約定：委托管理期間，職業教育中心的名稱和建制不變;學校人員身份不變;原投資渠道不變;辦學經費只增不減[16]。可見，雙方只對委托管理的服務保障作了原則性的規定，缺乏系統而周密的設計。

四、職業院校委托管理的機制構建

職業院校委托管理的順利開展，離不開良好的運行機制。為改善職業院校的委托管理，應該積極構建其運行機制。

（一）確立相關標準

確立相關標準以規范職業院校委托管理的秩序。首先，建立準入標準。準入標準應以量化指標為主，定性指標為輔，從而確立管理方的進入門檻。量化指標包括管理方的學科建設、專業水平、教師隊伍、實訓基地等，定性指標涉及管理方的辦學經驗、辦學特色、辦學聲譽等。其次，明確退出標準。退出標準應以定性指標為主，量化指標為輔，從而確立管理方的退出底線。定性指標包括受援方經過委托管理后的辦學聲譽、辦學特色等，定量指標包括受援方經過委托管理后的辦學條件、專業水平、師資隊伍、學生規模等。準入與退出標準的制定，既要發揮政府的主導作用，還要發揮利益相關者的參與作用。為了嚴格準入與退出標準的執行，國家可以將其上升為法律。如美國為了規范學校委托管理的運行，出臺了《特許學校法》。

（二）強化融合機制

強化融合機制以夯實職業院校委托管理的基礎。隨著委托管理的深入，受援方的校本文化面臨著外來文化的沖擊，學校文化面臨著轉型。只有受援方實現文化轉型，委托管理才能真正落到實處。首先，建立引導機制。通過講座、討論、培訓班等活動，幫助人們理解外來文化與校本文化的差異。雖然活動的形式多樣，但是活動的內容應該以專業建設為引領，以課程改革為核心。例如，齊齊哈爾工程學院在三亞城市職業學院舉辦干部培訓班、教師培訓班、學生干部培訓班，為專業建設創造了條件。其次，重視整合機制。通過機構整合、制度整合等手段，以實現外來文化與校本文化的融合。一方面，管理方通過機構裁撤、合并，減少管理層級，擴大管理幅度，為受援方的管理重心下移創造組織條件;另一方面，管理方通過廢除舊制度、頒布新制度，增強受援方的教師合作、師生互動、產教融合。例如，建立共同備課制度，讓教師之間能夠定期溝通。

（三）增強動力機制

增強動力機制以激發職業院校委托管理的活力。職業院校委托管理的利益相關者包括委托方、管理方和受援方等。首先，提高委托方和受援方的收益。一方面，提高委托方的收益。如果受援方是公辦職業院校，可將受援方的發展變化與地方政府主要領導的政績考核相掛鉤;如果受援方是民辦職業院校，可將受援方的發展變化與地方政府的財政投入水平相聯系。另一方面，提高受援方的收益。這既要求委托方依照相關標準遴選管理方，還要求委托方對管理方進行適當的激勵和嚴密的監督。否則，受援方的收益很難得到保障。其次，降低委托方和受援方的成本。一方面，降低委托方的成本。為了提高委托管理成功的幾率，委托方應該撤換受援方的主要領導。否則，委托管理可能受到既得利益者的反抗和抵觸。另一方面，降低受援方的成本。管理方應該在受援方采取漸進式制度變遷，以緩解干部、教師、學生可能產生的挫折感和無助感。

（四）完善保障機制

完善保障機制以降低職業院校委托管理的風險。首先，細化法律保障。可以借鑒美國《特許學校法》，制定學校委托管理的專門法律。該法應對授權主體、管理方的資格、委托管理期限、利益相關者的權利和責任、管理機構、法律追究等內容進行規定、為職業院校委托管理提供法律保障。其次，健全組織保障。地方政府應該成立以教育部門為主導，以財政、人力資源和社會保障、編制等部門為成員的領導小組。領導小組既應負責委托管理方案的制定，還應監督委托管理方案的執行與評估，為職業院校委托管理提供組織保障。再次，強化服務保障。委托方應該為委托管理提供服務和信息保障。一方面，委托方應該維持受援方的辦學體制，即人員身份不變，投資渠道不變，辦學經費逐年遞增;另一方面，委托方應該建立信息溝通機制，保持與管理方、受援方的及時交流。管理方應該為管理團隊做好后勤保障，既應確保其工資、福利、職稱晉升不受影響，還應將委托管理的經歷視為其社會服務的重要組成部分。

參 考 文 獻

[1][5][6][16]陳衍.委托管理——齊齊哈爾工程學院的實踐[J].職業技術教育，2014（15）：27-43.

[2]萬衛.職業院校委托管理：動因、價值與改進策略[J].職業技術教育，2017（30）：30-34.

[3]李彥榮.學校委托管理的實施策略與發展思考——以上海市義務教育學校委托管理為例[J].中國教育學刊，2010（11）：22-25.

[4][8][9]楊生文.委托管理：重建學校文化的新視角[J].齊齊哈爾工程學院學報，2015（3）：4-7.

[7]顧明遠.論學校文化建設[J].西南師范大學學報：人文社會科學版，2006（5）：67-70.

[10]翟帆.委托管理，生死線上的突圍[J].齊齊哈爾工程學院學報，2014（1）：6-8.

[11][12]上海市教育委員會.市教委關于實施第三輪農村義務教育學校委托管理工作的意見[EB/OL].（2015-07-14）[2018-03-03].http：//www.shmbjy.org/item-detail.aspx？NewsID=5214.

[13]郝明君，靳玉樂.教師文化的變革[J].中國教育學刊，2006（3）：70-72.

[14]張旭昆.制度變遷的成本——收益分析[J].經濟理論與經濟管理，2002（5）：11-15.

[15]蔣志明.受援區委托管理區域保障機制的研究[J].上海教育科研，2009（10）：25-29.

Construction of Operation Mechanism of Entrusted Management in Vocational Colleges

Wan Wei

Abstract ?The entrusted management of vocational colleges has the characteristics of contract management， multiple management and team management. Its basic operation mode is maintenance system， property right optimization， cultural reconstruction and system innovation. The main problems facing the management of vocational colleges are unclear qualification， cultural conflict， lack of motivation and insecurity. It should be constructed from the establishment of relevant standards， the strengthening of integration mechanism， the enhancement of dynamic mechanism and the improvement of guarantee mechanism.

Key words ?vocational colleges; entrusted management; operation mechanism

Author ?Wan Wei， associate professor of Hubei University of Technology（Wuhan 430068）