“12·3”事故國家監察該為地方監管買單？

文/楊洪波

近日，內蒙古自治區赤峰寶馬礦業有限責任公司“12·3”特別重大煤礦瓦斯爆炸事故調查報告公布。這是一起生產安全責任事故，內蒙古煤礦安全監察局赤峰分局監察二室主任鮑青春就因這起事故被以玩忽職守罪追究刑事責任。本刊特約鮑青春的辯護人、北京盈科律師事務所律師楊洪波，撰文闡述鮑青春是否該擔責。

赤峰寶馬礦業“12·3”特別重大煤礦瓦斯爆炸事故救援現場

赤峰寶馬礦業“12·3”特別重大煤礦瓦斯爆炸事故現場，一名剛從井下上來的工作人員（源自中青在線）

他叫鮑青春，內蒙古煤礦安全監察局赤峰分局監察二室主任。2015年6月29日，時任局長口頭要求他牽頭二室的工作，2016年9月，正式文件下達，他被任命為監察二室主任。可是，3個月后，他所負責的監察二室轄區內發生了赤峰寶馬礦業有限責任公司“12·3”特別重大瓦斯爆炸事故（以下簡稱 “12·3”事故），32名煤礦工人死亡。

2017年1月20日，檢察機關以涉嫌玩忽職守罪將鮑青春刑事拘留，同年1月23日批準逮捕，鮑青春成為內蒙古煤監系統自2000年成立以來，第一個以玩忽職守罪被刑事羈押之人。從監察二室主任的正式任命到成為階下囚，只有短短4個月時間，鮑青春的命運就發生了翻天覆地的變化。

2017年9月8日下午，“12·3”事故調查報告正式向社會公布，這距離鮑青春被刑事拘留已達231天之久。

一般都是在事故調查報告出來后，再去追究相關人員的責任，但這起事故在報告出來前，地方司法機關已經對34人采取刑事強制措施，其中，除寶馬煤礦的瓦檢員和礦長助理2人被取保候審外，其余32人全部批捕。10名涉嫌職務犯罪的人員中，鮑青春是國家煤礦安監機構中唯一被以玩忽職守罪追責的執法人員。

根據事故調查報告，2016年12月3日，寶馬煤礦發生特別重大瓦斯爆炸事故，共造成 32 人死亡、20 人受傷，事故直接經濟損失4 399萬元。事故直接原因是：寶馬煤礦以借回撤越界區域內設備名義違法組織生產，6040巷采工作面因停電停風，造成瓦斯積聚；1 h后恢復供電通風，積聚的高濃度瓦斯排入與之串聯通風的6040綜放工作面，遇到正在違規焊接支架的電焊火花引起瓦斯燃燒，產生的火焰傳導至6040工作面進風順槽，引起瓦斯爆炸。

事故調查組認定，內蒙古自治區、赤峰市及元寶山區相關部門履職不到位，未發現寶馬煤礦長期存在的越界違法開采問題。在2016年查實寶馬煤礦越界開采行為后，監督檢查不到位，未能有效制止寶馬煤礦越界違法開采行為。其中，內蒙古煤礦安全監察局赤峰監察分局未認真貫徹上級有關煤礦安全監察工作的安排部署，在寶馬煤礦越界違法開采重大隱患查處后，對內蒙古煤礦安全監察局向元寶山區人民政府下達的《加強和改善安全管理建議書》跟蹤督促不力，未認真指導元寶山區安全監管局開展煤礦安全監管執法工作。

總局規定拒不執行監察指令發生事故監察人員不擔責

事故調查報告中介紹，寶馬煤礦早在2008年就開始越界違法開采。2016年1月11日，內蒙古煤礦安全監察局接到國家煤礦安全監察局轉來的舉報信，于2016年1月14日，在赤峰監察分局配合下，對赤峰寶馬礦業進行專項監察，發現存在東翼越界開采的違法行為和事故隱患，檢查時礦方已提前封閉巷道，于是作出責令立即停止越界開采、封閉所有越界開采區域等現場處理決定書。2016年2月28日，內蒙古煤礦安全監察局決定給予該煤礦199萬元整的罰款，給予該煤礦法定代表人罰款14.9萬元的行政處罰。

2016年3月4日，內蒙古煤礦安全監察局向赤峰市元寶山區人民政府下發《國家煤礦安全監察加強和改善安全管理建議書》，要求元寶山區政府監督落實寶馬煤礦立即退回井田邊界內，采取可靠措施封閉越界開采區域，消除生產安全隱患。

元寶山區政府則決定由區安監局、國土分局、元寶山鎮政府成立針對此次越界開采的聯合調查組，并由區安監局牽頭，責令寶馬礦業立即停止越界開采行為，退回本礦開采范圍，封閉越界開采區域并消除生產安全隱患；元寶山鎮政府負責對寶馬礦業退出回撤執行情況進行監督。

《安全生產監管監察職責和行政執法責任追究的暫行規定》（國家安全監管總局第24號令）（以下簡稱“24號令”）第二十條規定，有下列情形之一的，安全監管監察部門及其內設機構、行政執法人員不承擔責任：（六）對發現的安全生產非法、違法行為和事故隱患已經依法查處，因生產經營單位及其從業人員拒不執行安全生產監管監察指令導致生產安全事故的。按照上述規定，寶馬煤礦拒不執行安全生產監察指令，赤峰監察分局和鮑青春不需要承擔責任。

另外，24號令規定了“安全監管監察部門已經依法向縣級以上地方人民政府提出加強和改善安全生產監督管理建議的”，安全監管監察部門不承擔責任。言外之意，這種情況下應該是地方政府的責任，與安全監管監察部門無關。兩種免責情形都同時具備，鮑青春還是要被以玩忽職守罪追究刑責，個中原由值得細細品味。

監督煤礦整改事故隱患的責任在國家監察還是在地方監管？

為履行煤礦安全國家監察職責，提高監察執法效能，國家煤礦安全監察系統早已落實計劃監察執法工作機制，并對制定煤礦安全監察執法工作計劃實行嚴格的編審和考核辦法。

赤峰監察分局就是根據內蒙古煤礦安全監察局批復的2016年度監察計劃，一年對寶馬礦業公司監察4次，分別是在1月、4月、7月和10月，每月進行1次。每次監察時都要由帶隊人員主持制定《煤礦安全監察工作現場檢查方案》，并由分管局長簽署審批意見后執行。這4次檢查方案中并不包含寶馬礦業東部越界區域。鮑青春對此的解釋是，內蒙古煤礦安全監察局對寶馬礦業越界開采行為已經作出了處理并建議元寶山區政府監管落實，所以他們制定的檢查方案中就沒有再包括對越界區域的檢查。檢察院則認為，內蒙古煤礦安全監察局作出的《加強和改善安全管理建議書》，不能免除赤峰監察分局對轄區內煤礦所應該承擔的監察職責。國家監察和地方監管，于檢方來說似乎并無本質上的區別。

我國煤礦安全實行國家監察和地方監管相結合的體制。據《國務院辦公廳關于完善煤礦安全監察體制的意見》（國辦發〔2004〕79號）（以下簡稱“79號文件”）中明確，國家監察是煤礦安全監察機構行使國家煤礦安全監察職能，對煤礦安全實施重點監察、專項監察和定期監察（以下簡稱“三項監察”），對煤礦違法違規行為依法作出現場處理或實施行政處罰，對地方煤礦安全監管工作進行檢查指導等；地方煤礦安全監管機構的主要職責是：對本地區煤礦安全進行日常性的監督檢查，對煤礦違法違規行為依法作出現場處理或實施行政處罰；監督煤礦企業事故隱患的整改并組織復查等。

由此可見，國家監察、地方監管職能不同，不能混為一談。從管轄區域來說，一個國家煤礦安監機構的管轄范圍可以包括幾個行政區域，如赤峰監察分局的管轄范圍就包括赤峰市、通遼市、錫林郭勒盟；每個行政區域都有自己的地方煤礦安監部門，如赤峰市的煤礦安監機構就是赤峰安全監管局，元寶山區的煤礦安監機構就是元寶山區安全監管局。從工作重心來說，國家的煤礦安監機構主要是對煤礦安全三項監察，對地方人民政府依法履行煤礦安全生產監督管理職責的情況進行監督檢查；而地方煤礦安監機構則是對煤礦安全進行日常性監督檢查和監督煤礦企業事故隱患的整改并組織復查。

煤礦監察機構通過三項監察檢查出來的問題，都應當向地方政府有關部門通報，讓他們監督落實，這是79號文件的要求，也是國家監察、地方監管的需要。內蒙古煤礦安全監察局下發建議書，要求元寶山區人民政府監督落實赤峰寶馬礦業公司立即退回井田邊界內，消除生產安全隱患，完全符合該文件規定。赤峰監察分局的檢查方案沒有將寶馬礦業公司東區越界區域列入，并無不妥。辦案機關認為，地方政府和赤峰監察分局都應當監督寶馬公司整改和消除事故隱患，這是國家監察和地方監管職責不清。

鮑青春依照批準、備案的煤礦年度、月度監察執法計劃和經過主管領導審批的檢查方案開展工作，根據24號令的相關規定，是不需要承擔責任的。

國家監察對地方監管的檢查指導如何實現

內蒙古煤礦安全監察局在查處超層越界開采、要求地方政府督促落實后，赤峰監察分局對越界開采問題就不需要跟蹤督促了嗎？對此，內蒙古煤礦安全監察局確實沒有對赤峰分局作出相應工作部署，不過，監察機構五項職責中有一項是對地方人民政府依法履行煤礦安全生產監督管理職責的情況要進行“檢查指導”。事故調查組認定，赤峰監察分局“在寶馬煤礦越界違法開采重大隱患查處后，對內蒙古煤礦安全監察局向元寶山區人民政府下達的《加強和改善安全管理建議書》跟蹤督促不力。未認真指導元寶山區安全監管局開展煤礦安全監管執法工作”，并建議給予赤峰監察分局局長、副局長黨紀政紀處分，也正是基于此。那么，監察機構該如何對地方煤礦安全監管工作進行檢查指導呢？

“這是個很難的課題，文件規定只是一句話，沒有具體實施辦法。安監局屬于地方政府直屬部門，而煤礦安全監察局是垂直機構，兩個部門職權責交叉，本來煤礦安全監察局在與政府打交道方面就處于劣勢，更何況赤峰監察分局與安全監管局沒有隸屬關系，監督指導說起來容易，實際操作非常困難”，赤峰監察分局現任副局長田瑞民一語道出了基層煤礦安監機構的苦衷。

國家監察對地方監管如何進行檢查指導，如何保障國家監察對地方監管監督檢查職責的實現，如何保證國家監察提出建議的貫徹落實，確實沒有相應的配套辦法和制度出臺。作為垂直型監察機構，國家監察的設立固然可以排除來自地方保護主義的干擾，但沒有相應配套機制的建立和完善，國家監察也注定會為地方所排斥，內蒙古煤礦安全監察局對地方政府的建議書沒有發揮應有的作用就很能說明問題。

當然，體制的不完善不能成為逃避責任的借口，作為決策層面的赤峰監察分局局長、副局長受到黨紀政紀處分似乎也并不為過，但是，對于執行層面的鮑青春卻要以玩忽職守罪論處確實有些讓人看不太懂。

憑“應當發現而沒有發現”可以定罪嗎

《煤礦安全監察條例》第四十八條規定：“煤礦安全監察人員濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊，應當發現而沒有發現煤礦事故隱患或者影響煤礦安全的違法行為……構成犯罪的，依法追究刑事責任”。很多煤礦安全監察人員栽在這一法條上，鮑青春就是其中之一，檢察院以“應當發現而沒有發現”寶馬煤礦超層越界開采違法行為為由，追究鮑青春的刑事責任。

根據事故調查報告，寶馬煤礦進入越界違法生產區域的電纜、管線均掩蔽鋪設在有蓋板的電纜溝內，蓋板表面撒上浮煤偽裝。巷道內建有一道經過偽裝的假密閉，假密閉外鋪設3米長可快速拆卸的軌道，并備有用于封堵巷道的物料和木柵欄。在政府有關部門檢查時，該礦可在20分鐘內拆除軌道、關閉假密閉并在假密閉外設置好木柵欄，而檢查人員從入井到假密閉約需40分鐘。在進入假密閉前的東區進、回風大巷內建有通向越界違法生產區域的進風暗道口和回風立眼口，擔負越界違法生產區域的通風任務，并用隔爆水棚進行遮擋。寶馬煤礦為了掩蓋超層越界開采違法行為，確實是煞費苦心！

為了論證鮑青春“應當發現而沒有發現”寶馬煤礦越界開采問題，檢方反復向煤礦方面求證：如果監察人員認真檢查是否會發現越界開采？煤礦方面認為，檢查人員如果按照圖紙對各巷道進行逐一認真核對，應當能夠發現越界巷道和工作面，只是這樣核對需要時間比較長，逐一核對完畢需要1～2天時間。另外，通過認真查看密閉墻也能發現通往越界區域的巷道，因為后做的密閉墻的顏色肯定和永久的密閉墻的顏色不一樣；還可以通過蹲守的方法也能發現，因為在密閉墻里面通風雖然沒有問題，但是排水會出現問題，工人不可能長時間待在里面。

如果檢查人員認真檢查，還可以通過一些跡象去發現超層越界開采，比如，沿著排水溝查看水的來源、查看排水量記錄，以及用于越界區域煤炭運輸的軌道和皮帶因為長期使用沒有灰塵，軌道摩擦的發亮，軌道附近也有運輸過程中落下的煤渣，被遮擋的巷道口可以聽見里面“嗚嗚”的風聲等。

看起來，鮑青春只要認真檢查還是可以查到越界開采的，煤礦方面似乎已經驗證了檢方關于鮑青春“應當發現而沒有發現”的推斷，但這種“檢查”怎么看都不像檢查人員所為，似乎更像公安人員在辦案。

如果脫離了監察人員的監察能力和職責去考慮問題，總會找到“應當發現”的理由和借口，這與從事故本身直接得出“應當發現而沒有發現”的結論并無本質區別。筆者認為，檢方是在搞“有罪推定”。

《安全生產法》規定：生產經營單位是隱患排查治理的責任主體，而《煤礦安全監察條例》第四十八條“應當發現而沒有發現”的規定，極易導致煤礦安監人員的“三項監察”職責與煤礦企業的隱患排查責任相混淆。另外，《安全生產法》也只規定負有安全生產監管職責部門的工作人員“在監督檢查中發現重大事故隱患，不依法及時處理的”，構成犯罪，依照刑法有關規定追究刑事責任，并沒有規定“應當發現而沒有發現事故隱患的”，要追究刑事責任。

事實上，鮑青春被追究刑事責任不是“應當發現而沒有發現”的問題，因為寶馬煤礦東區越界開采區域根本就不在檢查方案中，沒有檢查，就談不上應不應當發現。