美國職業(yè)病危害防治法規(guī)標準借鑒

文/秦興強

2016年8月14日-9月3日，國家安全監(jiān)管總局組織培訓團赴美國，學習美國職業(yè)安全健康監(jiān)管體制，為我國職業(yè)病危害防治提供借鑒。

培訓團成員合影

秦興強與培訓工作人員合影

2016年8月14日-9月3日，國家安全監(jiān)管總局組織“美國職業(yè)病危害防治法規(guī)標準及技術(shù)支撐保障培訓團”，赴美學習美國職業(yè)安全健康監(jiān)管體制，了解美國職業(yè)安全健康監(jiān)管監(jiān)察程序、內(nèi)容、企業(yè)職業(yè)安全健康管理等，為我國職業(yè)病危害防治提供借鑒。

美國職業(yè)安全健康監(jiān)管體制

美國1970年頒布的《職業(yè)安全與健康法》中，國會授權(quán)建立了3個機構(gòu)，即職業(yè)安全健康管理局（OSHA）、國家職業(yè)安全與衛(wèi)生研究院（NIOSH）和職業(yè)安全健康審查委員會（OSHRC），其目的一是制定或執(zhí)行強制性的職業(yè)安全健康標準，二是研究職業(yè)危險及其控制措施，三是審查一些有爭議的執(zhí)法活動。

職業(yè)安全健康監(jiān)督執(zhí)法

OSHA把所有投訴進行優(yōu)先順序排序，對于優(yōu)先等級靠后的危害，OSHA在獲得投訴人同意的前提下通知雇主，讓其描述職業(yè)安全健康問題，并要求將有關(guān)職業(yè)安全健康的危害因素詳細內(nèi)容、改正措施，在5個工作日內(nèi)傳真給OSHA。如投訴者對雇主的回復滿意，OSHA不再進行現(xiàn)場調(diào)查。

美國對OSHA的監(jiān)察活動有如下限制性規(guī)定：①雇員在10人以下（含10人），歇工率低于全國平均水平的企業(yè)，在計劃中不安排職業(yè)安全健康檢查；②對于“初次”不嚴重的違章，不得罰款；③雇員在10人以下，已請求現(xiàn)場咨詢，并正在采取措施消除已確認的危險，不得對企業(yè)罰款。鑒于此，美國要求每個11人以上的企業(yè)都要建立檔案，要有記錄并保存5年。對其違規(guī)處60～7000美元的罰款。對于在指定日期內(nèi)未將違規(guī)情況改善者，可處每日7000美元以下罰款。嚴重的，可被民事控訴處7 000美元以下罰款。如故意違規(guī)，引起雇員死亡或永久性傷害的，可處7 000美元以下罰款或6個月以內(nèi)的監(jiān)禁，或兩者一并執(zhí)行。

職業(yè)安全健康培訓

1972年，OSHA建立了培訓所OTI，開設短期課程和舉辦研討會，對監(jiān)管人員培訓職業(yè)安全與健康標準、政策方針和執(zhí)法作業(yè)程序，使他們能做到專業(yè)執(zhí)法。

OSHA努力在執(zhí)法和教育培訓之間、在新標準制訂和咨詢服務之間、在大企業(yè)和小企業(yè)之間達到一種協(xié)調(diào)，促進企業(yè)自愿守法。具體措施包括：在標準制修訂過程中，請企業(yè)和社會各界全程參與，充分溝通，協(xié)調(diào)各方利益，使企業(yè)對新標準不陌生，能遵守；全面整頓早期采納的上千個同業(yè)標準，簡化體系，提高標準的質(zhì)量和有效性；調(diào)整重心，從單純執(zhí)法向執(zhí)法和服務并重轉(zhuǎn)變，OSHA向州政府撥款，鼓勵地方政府為小企業(yè)提供免費的現(xiàn)場咨詢服務，鼓勵企業(yè)敞開大門，請咨詢顧問進廠巡查，現(xiàn)場發(fā)現(xiàn)問題并培訓、指導；對于大企業(yè)，OSHA重點幫助企業(yè)建立全面的安全健康管理體系，鼓勵雇主、雇員之間合作，并在1982年啟動了“自主保護計劃”（VPP），在全國發(fā)現(xiàn)和認可職業(yè)安全健康管理成績突出的企業(yè)，使他們成為全國的模范。

OSHA和州政府的另一項聯(lián)合舉措是：OSHA依法批準州政府的“地方性”職業(yè)安全健康計劃，開展地方性執(zhí)法工作。為確保工作的有效性，OSHA會對這些計劃嚴格評估，確定地方性標準水平不低于聯(lián)邦標準，州政府在機構(gòu)、人員設置和能力建設方面，以及資金落實方面，都做到有效執(zhí)法。為鼓勵州政府參與，OSHA也會在啟動期提供90% 的資金支撐，并每年提供不低于50%的資金補助。

OSHA還引入外部資源，試點由非營利性機構(gòu)組建OTI培訓中心，不靠政府撥款，提供非營利性的有償培訓，到2007年時，幾乎每個州和大區(qū)都設立了OTI的培訓中心，每年培訓學員15萬名。而早在1978年，OSHA就設立了面向全社會的培訓資助計劃，工會、行業(yè)協(xié)會、非營利性機構(gòu)、州政府支撐的培訓機構(gòu)，都可申請獲得OSHA補助金，用于現(xiàn)有培訓機構(gòu)擴容、培訓能力提高、或開發(fā)專題培訓材料。OSHA補助金來自社會捐助，作為回報，OSHA通過自己的網(wǎng)站，向社會提供受益機構(gòu)培訓課程信息，允許公眾免費下載一些資助項目制作的培訓材料。

中美職業(yè)安全健康監(jiān)管工作對比

職業(yè)安全與健康統(tǒng)一立法

美國經(jīng)歷過生產(chǎn)安全事故與職業(yè)病危害事故上升高發(fā)、快速下降到安全穩(wěn)定的不同時期，立法也隨之幾經(jīng)更迭，經(jīng)歷了工廠法、安全生產(chǎn)法到職業(yè)安全與健康統(tǒng)一立法的不同階段，目前美國采取職業(yè)安全與健康統(tǒng)一立法，這也是當今世界上多數(shù)發(fā)達國家采用的立法形式。

我國2001年頒布了《職業(yè)病防治法》，2002年頒布了《安全生產(chǎn)法》，安全生產(chǎn)和職業(yè)健康采取雙軌制立法，這與我國當時正處在安全生產(chǎn)事故高發(fā)期的歷史國情有關(guān)。在之前的一段時期內(nèi)，這種做法對遏制重特大安全生產(chǎn)事故發(fā)生起到非常積極的作用。然而，從目前實際情況看，兩法分立既不利于安全生產(chǎn)與職業(yè)健康2項工作協(xié)調(diào)開展，導致重復執(zhí)法，降低執(zhí)法效率，浪費行政資源；同時也加大了企業(yè)負擔。

在作文教學中，有部分學生對寫作有畏難情緒，這就需要教師曉之以理，改變學生的畏懼心理。教師要想方設法做學生的思想工作，讓學生明白寫作是非常有趣的、有意義的事情。學生一旦明白寫作的重要性與必要性，寫作的心態(tài)就會隨之轉(zhuǎn)變。在作文教學中，曉之以理要達到好的效果需要老師本身具有一定的寫作功底，老師可以拿出自己的一些作品跟學生分享，還可以跟學生交流寫作心得，引領學生進行作文訓練等。

職業(yè)病危害的范圍擴展

美國的職業(yè)病危害范圍已擴展到非物質(zhì)領域，如重復性動作傷害等人類工程學領域。美國OSHA于最近出臺了人類工程學標準草案，可看出美國的職業(yè)病危害范圍已漸漸向非物質(zhì)因素拓展。當前，美國也非常重視職業(yè)壓力、工作場所暴力等因素，使員工免于遭受暴力、精神壓力等侵害。

我國法律把職業(yè)病的病因即職業(yè)病危害，局限在物質(zhì)因素這一狹小范圍，即粉塵、放射性物質(zhì)和其他有毒、有害物質(zhì)等因素，基本不考慮非物質(zhì)的工作制度、動作、精神等因素對職工健康的影響。

監(jiān)管與服務并重的工作模式

美國OSHA的監(jiān)管員數(shù)量并不多，監(jiān)管任務也十分繁重，但監(jiān)管人員專業(yè)素質(zhì)較高，監(jiān)管執(zhí)法執(zhí)行力更強，通過強有力的執(zhí)法督促企業(yè)不敢違法、不愿違法。我國職業(yè)安全健康監(jiān)管人員，尤其是職業(yè)健康監(jiān)管人員多數(shù)為臨時轉(zhuǎn)崗，業(yè)務素質(zhì)和執(zhí)法水平有待提高。

相比于我國安全監(jiān)管部門對企業(yè)主要行使監(jiān)督管理、執(zhí)法檢查和違法處罰的監(jiān)管職責不同，OSHA履行法律所賦予的監(jiān)督執(zhí)法權(quán)力的同時，對企業(yè)還有幫助指導責任。OSHA內(nèi)部設有負責向企業(yè)提供咨詢服務的部門，該部門可根據(jù)企業(yè)需求提供免費專業(yè)指導，幫助企業(yè)提出整改方案。同時，該部門獨立于監(jiān)督執(zhí)法部門運行，不得將企業(yè)有關(guān)情況提交執(zhí)法部門進行執(zhí)法檢查。

主動落實企業(yè)主體責任

美國的職業(yè)安全健康管理并不僅僅從員工角度出發(fā)，而是同時考慮雇主的利益，充分發(fā)揮雇主和雇員雙方積極性來共同促進工作場所職業(yè)安全與健康。職業(yè)安全與健康的促進不僅有利于員工，同時也將有效增加雇主利益。職業(yè)安全健康能產(chǎn)生效益體現(xiàn)在以下方面：事故減少與員工傷亡降低會大大降低雇主的生產(chǎn)成本，減少損失，節(jié)約巨額賠償金及職工醫(yī)藥費，同時職業(yè)安全健康設施投入也會帶來更高效的生產(chǎn)率。OSHA相關(guān)網(wǎng)站上，雇主可輸入所屬行業(yè)及產(chǎn)生職工傷亡的數(shù)量，網(wǎng)頁會給出可能造成的經(jīng)濟損失，以及多少效益才能彌補這個損失。基于這些因素，雇主更愿主動配合政府搞好自身職業(yè)安全健康。

工作建議

促進《安全生產(chǎn)法》和《職業(yè)病防治法》兩法融合

安全生產(chǎn)與職業(yè)健康屬于同一工作領域，具有相同性質(zhì)，二者涉及勞動者在勞動過程中的基本權(quán)利，是同一問題的兩個不同方面，二者不僅具有統(tǒng)一性，且具有相互支撐、融合、促進的屬性，兩者之間是正相關(guān)的。中國職業(yè)安全健康走一體化是大勢所趨。法規(guī)標準是監(jiān)管之根本，制定《職業(yè)安全健康法》，以維護勞動者的職業(yè)安全健康權(quán)利為宗旨，將安全生產(chǎn)與職業(yè)健康的管理要求一并規(guī)范，為一體化監(jiān)管提供法律依據(jù)，既有利于監(jiān)管部門執(zhí)法，也便于用人單位落實執(zhí)行。

整合職業(yè)健康標準體系

對職業(yè)健康標準體系進行充分研究，做好職業(yè)健康標準體系的頂層設計。一是要調(diào)整理順職責，按照責權(quán)一致、有利工作的原則，進一步明確國家職業(yè)衛(wèi)生標準的制修訂職責，將與工作場所監(jiān)管相關(guān)標準的制修訂職責劃轉(zhuǎn)至安全監(jiān)管部門。二是標準體系要層次清晰，既要有引領企業(yè)進步、要求更高的推薦性標準，也要有守住底線、有利于監(jiān)管部門監(jiān)督執(zhí)法的強制性標準。三是要做好職業(yè)健康標準與法律法規(guī)的銜接，使管理性法規(guī)與技術(shù)性標準相互配合，給予企業(yè)簡潔明確的要求與指導，使企業(yè)知曉要做什么、怎么做，以及如果不這么做的法律后果。四是壓縮標準數(shù)量，提高標準質(zhì)量，在吸納企業(yè)參加標準制修訂工作的基礎上，把握標準的導向與尺度，確保標準的科學性與可行性。五是根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展情況，適時調(diào)整職業(yè)病目錄，逐漸將心理壓力、肌肉骨骼疾病等納入職業(yè)病范圍，擴大勞動保護的范圍。

明確定位 督促企業(yè)落實主體責任

要樹立依法行政理念，厘清監(jiān)管部門與企業(yè)的責任界限，監(jiān)管部門是規(guī)則制定者和秩序維護者，企業(yè)是規(guī)則遵守者和職業(yè)健康自主管理者，企業(yè)才是職業(yè)安全健康工作的責任主體。安全監(jiān)管部門要創(chuàng)新思路，改進工作方式，從目前監(jiān)管人員數(shù)量和業(yè)務能力來看，僅憑行政執(zhí)法無法覆蓋存在職業(yè)病危害的1 200萬家企業(yè)，要發(fā)揮職業(yè)健康技術(shù)服務機構(gòu)的技術(shù)優(yōu)勢，通過政府購買服務等方式，為安監(jiān)部門提供技術(shù)支持，緩解職業(yè)健康監(jiān)管力量不足、技術(shù)支撐薄弱的問題。同時，充分發(fā)揮市場作用，為企業(yè)提供全過程服務，解決中小企業(yè)職業(yè)病危害防治工作“無人管、不會管、管不好”的難題。要行政執(zhí)法與教育引導并重，既有對違法企業(yè)的嚴厲處罰，又有正面的幫助與指導，充分發(fā)揮幫助促進企業(yè)自覺落實主體責任。要通過執(zhí)法、宣傳、教育等方式，使企業(yè)負責人了解職業(yè)安全健康法規(guī)標準的具體要求、達到這些要求的方式方法，以及產(chǎn)生事故的后果，使他們認識到預防也能產(chǎn)生效益，自覺加大投入，自覺加強職業(yè)安全健康管理，保護勞動者職業(yè)安全與健康。充分發(fā)揮保險和第三方機構(gòu)作用

依靠強制工傷保險制度預防安全事故，是所有工業(yè)發(fā)達國家和眾多發(fā)展中國家的普遍做法與成功經(jīng)驗。保險公司主要為企業(yè)主在職業(yè)安全健康方面出謀獻策，實地排查治理隱患，以減少工傷賠付，并根據(jù)事故風險確定保險浮動費率。更大地發(fā)揮第三方技術(shù)服務機構(gòu)的技術(shù)服務和支撐作用，除了為企業(yè)提供傳統(tǒng)的評價、檢測等技術(shù)服務外，可以全面參與企業(yè)規(guī)劃設計、項目建設、生產(chǎn)經(jīng)營全過程，提供全方位的事故預防、風險評估、隱患排查、文化建設等服務。

我國工傷保險雖然是強制性，但未能與安全監(jiān)管監(jiān)察體系充分結(jié)合，僅停留在事后賠償層面，事故預防作用基本未發(fā)揮。建議進一步推動提取安全生產(chǎn)費向參加安全生產(chǎn)責任險轉(zhuǎn)化，統(tǒng)籌考慮保險和第三方機構(gòu)作用發(fā)揮，建立健全政府、企業(yè)、承保單位、第三方機構(gòu)共贏機制，充分調(diào)動各方在安全生產(chǎn)和職業(yè)健康方面的積極性、主動性和創(chuàng)造性。