探索實行土地休耕制度試點推進糧食供給側結構性改革的研究

□ 劉喜寶 王 宏

探索實行土地休耕制度試點推進糧食供給側結構性改革的研究

□ 劉喜寶 王 宏

哈爾濱是全國產糧第一大市，探討實行土地休耕制度有利于改良土壤成分，對調整糧食供求關系、提高耕種效益、實現農業可持續發展具有重要意義。目前，我市在土地利用、耕地保護方面和國內其他產糧省市一樣，也存在著過度使用和地力透支問題。按照“創新 、協調、綠色、開放、共享”的五大發展理念，通過休耕讓土地休養生息，進而推進糧食供給側結構性改革是未來我市農業發展的基本路徑和必然選擇。

一、糧食供給側結構性改革基本概念和我市糧食供給側結構性矛盾主要體現

（一）糧食供給側結構性改革的基本概念。供給側改革這一概念是在2015年中央經濟工作會議上提出的。2016年中央經濟工作會議上首次提出“農業供給側結構性改革”概念。所謂供給側改革，就是從提高供給質量出發，用改革的辦法推進結構調整，矯正要素配置扭曲，擴大有效供給，提高供給結構應對需求變化的適應性和靈活性，提高全要素生產率，促進經濟社會持續健康發展。供給側結構性改革的關鍵就是要抓好去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板五大任務。農業作為國民經濟的基礎，同樣面臨各種結構性矛盾。農業供給側結構性改革是我國供給側改革的重要內容，其改革是否成功也直接影響供給側改革的成效。農業供給側結構性改革就是通過提高農業供給體系質量和效率，使農產品供給數量充足、品種和質量契合消費者需要，真正形成結構合理、保障有力的農產品有效供給。

保障國家糧食安全是農業供給側結構性改革的基本底線。糧食供給側結構性改革是農業供給側改革的核心內容。推進糧食供給側結構性改革既是我市落實中央和省委經濟工作會議精神的實際需要，也說明我市糧食供給側結構性矛盾比較尖銳，因而成為改革的重點之一。所以，我們要立足糧食行業的實際，在推進糧食供給側結構性改革過程中，切實抓好去產能、去庫存、降成本、補短板等一系列艱巨任務。

（二）我市糧食供給側結構性矛盾的主要體現。我市是全省重要糧食主產區和商品糧生產基地，糧食產量、商品糧、銷售量均占全省四分之一以上。全市現有倉儲企業248戶，總倉儲能力1758萬噸。當前，我市和其他糧食主產區一樣，也存在著供給側結構性矛盾比較突出的問題。

1. 糧食出現階段性與結構性過剩。長期以來，省、市按照國家的要求，高度重視“三農”工作，尤其是哈爾濱市的糧食產量實現了連年大幅度增長的目標，牢牢坐穩全國產糧第一大市的“霸主地位”，為黑龍江省成為全國糧食安全“壓艙石”做出了積極貢獻。2004年以來，國家出臺了種糧直補、取消農業稅等一系列惠農政策，尤其是2007年對東北“三省一區”實行玉米臨時儲備政策進行托市收購以來，極大地調動了我市農民種糧積極性。此后，我市糧食產量、糧食庫存量逐漸攀升，不斷創造歷史新高。

2007年以來全市糧食播種面積、產量、商品量統計單位：噸、公頃

從圖表上不難看出，除2012年以外，全市糧食產量總體上處于增長的態勢，而且產量較大，這充分說明我市為保障全國糧食安全做出了積極貢獻，通過糧食產量的增加，也有效地拉動了全市農民種植業收入，維護了農村社會穩定。

但是，也存在一些不容忽視的問題，主要表現是階段性過剩與結構性過剩，糧食供給的總量大于總需求。玉米品種出現結構性過剩，且尤為突出。同時，我市糧食行業還存在高能耗、低水平、粗放式的落后加工產能，存在長 期虧損、資產負債率高、停產半停產的“僵尸”企業。糧食生產、糧食加工都存在優化結構、創新體制機制、去產能等問題。

2. 糧食面臨巨大的庫存壓力。在糧食不斷增產豐收、政府托市收購的大背景下，我市的糧食庫存面臨著巨大壓力。2016年，我市糧食庫存總量達到歷史峰值，全市累計收購農民出售糧食1393.1萬噸，從糧食企業收購庫存情況看，全市范圍內糧食庫存總量達到1843萬噸，其中政策性糧食庫存1680萬噸、商品糧163萬噸，創歷史新高。據聯合國糧農組織測算，去年全球谷物產量、庫存量繼續保持較高水平，分別達到25.3億噸、6.4億噸。我國的糧食庫存至少占到全球谷物庫存量的1/3以上，糧食產量高、價格高、庫存高，“三高”特征明顯，給糧食收購、安全儲糧和消化庫存帶來了前所未有的壓力。

3. 糧食面臨降成本的艱巨任務。自2007年以來連續實行托市收購政策的支撐下，國內糧食價格處于全球“高地”，呈現產區與銷區、原糧與成品糧、國內市場與國際市場三個糧食價格“倒掛”局面，我市作為全國產糧大市，給糧食銷售工作帶來了一定程度上的影響。國家實行托市收購在有效保護種糧農民利益的同時，也帶來了糧食補貼、糧食收購、糧食倉儲成本增高的問題。去年，國家對東北“三省一區”玉米購銷實行市場化改革，對糧食實行“市場定價、價補分離”。我市共有54家（91個庫區）地方國有購銷企業中，僅有7家參與了市場化收購，僅占13%，收購量僅為8.4萬噸。同時，2013年儲存的政策性糧食雖然已經基本出庫，但是現存的2014年、2015年糧食仍然達到近500萬噸，近三年內國家財政還將拿出5.8億元的保管費用。降低成本是我市糧食供給側結構性改革的一個重大問題。

4. 糧食面臨補短板的巨大壓力。供需脫節是糧食問題的最大“短板”。從消費看，我市城鄉居民糧食消費需求加快升級，已不滿足于“吃得飽”，而要“吃得好”，吃得安全、營養、健康，綠色優質糧油產品消費需求旺盛，缺口很大。同時，從田間到餐桌的糧食質量安全體系不健全，重金屬超標、農藥殘留、霉爛變質等問題時有發生。糧食行政管理工作必須要從解決“吃得飽”到滿足“吃得好”轉變，重點要解決行政管理職能越位、缺位、不到位現象；糧食企業市場經濟意識淡薄，市場經濟經驗匱乏；地方國有購銷企業經營管理方式粗放，經營方式單一，精深加工能力較弱，無糧食產品自有品牌；糧食行業年輕化、專業技能強的人才緊缺等等問題。同時，糧食生產面臨農田水利、科學儲糧等基礎設施薄弱、水土資源污染較重等問題，尤其是長年種植玉米的區、縣（市）農民過量使用化肥、農藥，使土地產出率降低。

二、土地休耕是糧食供給側結構性改革的重要選擇

（一）土地休耕的基本概念。休耕是指土地所有者或使用者為提高以后耕種效益、實現土地可持續有效利用，采取一定時期內土地休養生息、不耕種，以保護、養育、恢復地力的一種措施。土地休耕制度是指在政府宏觀調控下，土地所有者或使用者有計劃、有組織、有步驟地將一部分耕地在一定時期內閑置起來或進行科學輪作，從而實現儲糧于地、恢復地力、保護生態的制度安排。休耕分為季休、年輪休、長休。季休是指可栽種兩季或三季的土地只栽種一季或兩季，其中一季休息；年輪休是指土地休耕周期為一年以上，多塊土地輪流休養，有的休一年，有的休兩年；長休則是以緩解農業生產過剩壓力或保護自然環境為目標，對生態脆弱型的地塊實行10～15年休耕。我市在糧食過剩的情況下，實行休耕制度（年輪休或長休）也是調整糧食供求關系的重要政策選擇。

（二）古今中外關于土地休耕制度的基本實踐。

長期以來，我國一些專家、學者對土地休耕有些諱莫如深，很少有人討論，一個普遍的觀點是我國人多地少，糧食安全壓力非常大，基本不具備休耕的條件。實際上，自古以來我國就非常崇尚人與自然的和諧，土地休耕制度在我國古而有之。班固在《漢書.食貨志》中就記載了西周以來“民受田，上田夫百畮，中田夫二百畮，下田夫三百畮，歲耕種者為不易上田，休一歲者，為一易中田；休兩歲者，為再易下田，三歲更耕之，自其處”的休耕制度。1999年以來，我國啟動的兩輪退耕還林還草也可在某種程度上視為土地休耕。而美國、歐盟則有比較成熟的休耕制度。正是在糧食供給出現階段性過剩、庫存壓力空前、生態環境惡化、全球供給過剩的情況下，中國政府開始建議在部分地區實施耕地輪作休耕制度。今年初，農業部召開耕地輪作休耕制度試點推進落實會議，決定擴大耕地輪作休耕制度試點規模。在東北冷涼地區、北方農牧交錯區推廣輪作1000萬畝；在河北地下水漏斗區、湖南重金屬污染區、西南西北生態嚴重退化地區休耕200萬畝。此舉，無疑從耕地保護的角度為國家農業供給側結構性改革提供了有力支撐，更為提高糧食品質、推進糧食供給側結構性改革提供了積極條件。哈爾濱市作為全國產糧第一大市，在這種大背景下，如何推進我市休耕制度改革試點已成為擺在我們面前的重大課題。在糧食供給側結構性矛盾較為突出的形勢倒逼下，不得不讓我們重新審視土地休耕制度。

（三）實行土地休耕制度試點對我市農村工作的意義。

1. 土地休耕是農業攢后勁的蓄水池。我市糧食出現階段性過剩與結構性過剩，這意味著不僅要調整糧食供給總量，還要調整糧食供給結構。所以，我們應該正視這個矛盾，糧食階段性去產能不容回避。但是糧食領域去產能應符合其自身規律。工業領域去產能意味著要徹底淘汰部分落后與過剩產能，糧食領域去產能并不是要把耕地非農化，而是應使部分耕地暫時退出耕種，實現藏糧于地，與其說是去產能，不如說是儲產能。這取決于對糧食安全形勢與糧食生產的特點兩個基本判斷：一是人多地少的國情決定了我國糧食供需將長期處于緊平衡狀態；二是人口增加、氣候變暖、水資源短缺、環境惡化等因素決定了全球糧食供給在較長時間內將處于偏緊狀態。同時，東北地區糧食的生產周期比較長，加之我市作為全國產糧大市的主導地位，很容易出現“多了多了，少了少了”的情況。這決定了我市糧食領域去產能不可能把大量耕地非農化。因此，通過土地休耕為全市農業發展積攢后勁，實現糧食產能的暫時退出與儲存將是一種合理的選擇。

2. 土地休耕是糧食去庫存的雙保險。伴隨我市糧食產量逐年遞增，巨大的商品量、庫存量不斷創歷史新高，給糧食收購和儲存帶來了前所未有的壓力。因此，去庫存是糧食供給側結構性改革的必須選擇。在沒有土地休耕制度下，所謂的糧食安全實際上只有一道安全線，僅靠糧食庫存（含進口糧食）。而在土地休耕制度下，糧食安全將會增加一道安全線。我市在糧食去庫存的同時進行休耕制度改革，則可以提高去庫存的操作空間。土地休耕實際是把存糧于庫改為藏糧于地、存糧于地，必要時可以快速釋放糧食產能，保障國家糧食安全。

3. 土地休耕是糧食降成本的調節劑。糧食從生產到收購、從儲存到流通要經過一系列環節，從國家的角度來看，每個環節都要支付成本。從生產看，政府要支付生產資料補貼、良種補貼、種糧直補等；從收儲看，政府要為托市收購付出巨大的財力；從儲存看，政府要進行大量的倉儲設施建設，要提供大量的倉儲補貼；從流通環節看，政府要投入流通設施，建設流通市場，支付流通費用，等等。保障必要的糧食安全與必要的庫存，相關的成本是政府必須要付出的。但超過糧食安全標準的生產與庫存，必然給政府帶來額外的負擔，高成本必須帶來市場的高價格，高價格又會形成糧食加工企業的高負擔，進而降低國內糧食的競爭力。通過休耕，降低了糧食產量，減輕了政府壓力，還原糧食本來的市場價格，可以對糧食高成本、高價格、高庫存起到有效的緩解作用。

4. 土地休耕是農業補短板的助推器。通過休耕補糧食短板使部分土地得到休養生息，能更好地保護耕地資源，還可以緩解地力透支、水土流失、污染加重等帶來的環境問題，有利于我市農業可持續發展。通過減量提質，可有效提升我市糧食安全的質量。通過結構調整，可把更多的優勢資源投向糧食科技創新，有效提升水稻等優勢產業的競爭力，有利于推進農民轉型，培育新型農業經營主體，逐步建設職業化農民隊伍，等等。

5. 土地休耕是農民穩增收的定心丸。一般說來，休耕的前提是耕地比較充足，糧食供大于求的時候比較好推行。同時，當前糧食價格與市場接軌也是重要前提。休耕不但受政策影響，也受糧食價格的影響——糧食價格越低，土地所有者越愿意休耕。休耕的根本前提是人均土地占有量，直接前提則取決于糧食價格，這是硬件。當前，國家對糧食進行市場化改革的政策驅動下，我市糧食價格與市場價格逐漸趨于平等，從這幾個方面分析，實施土地休耕的前提已經基本成熟。同時，休耕還受地力養護、生態修復的雙重影響。由于長時期進行掠奪性的開發，地力逐步貧瘠，特別是農用化肥、農藥的廣泛使用，造成了土地的板結、貧瘠。統計數據顯示，近60年來我國的化肥使用率增加了近百倍，年使用量突破6000萬噸；農藥約170萬噸，18億畝農田平均每畝年使用近2斤。通過糧食供給側結構性改革，實行休耕補貼制度，一方面保證了農民的政策性收入，彌補了農民種糧收入的不足，另一方面給農民承包經營的土地以恢復的時機，以便將來進行更好的耕種，這是確保種糧農民利益不受損失的定心丸。

由上可見，糧食供給側結構存在的諸多矛盾既是對我們提出的挑戰，也為我市土地休耕制度的實行提供了難得的機遇。

三、實行土地休耕制度試點的對策與建議

（一）實行土地休耕制度試點要遵循的基本原則

1. 保證糧食安全原則。實行糧食休耕制度試點必須要貫徹國家糧食安全戰略，突出我市在確保國家“谷物基本自給、口糧絕對安全”方面的重要作用。保障國家糧食安全既是糧食供給側結構性改革的基本線，也是休耕制度試點的基本底線，休耕一定要避免非農化傾向，防止出現撂荒、棄耕現象。糧食安全原則界定了休耕制度的操作空間，這一點我市必須要堅定不移地貫徹執行。

2. 實行循序漸進原則。漸進式改革是經濟體制改革的成功經驗。我市對耕地進行輪作休耕情況比較復雜，尤其是在當前國家深化糧食市場化改革的大背景下實施，情況則更為復雜，改革也不可能一步到位。因此，我市要堅持先行試點，探索可復制可推廣的成功經驗，選擇1～2個條件成熟的區、縣（市）試點，有計劃、有步驟地組織實施。

3. 綜合配套改革原則。休耕制度試點會涉及糧食生產、糧食收儲、糧食流通、糧食監測與監管等一系列體制機制、政策的調整，這決定了休耕制度試點不能單兵突進，更不能各自為政，應遵循綜合改革的原則，統籌好我市農業、國土、財政、審計、統計等多部門聯合推進，合力組織實施。

4. 自愿有序參與原則。目前，我市耕地絕大部分為農戶承包，土地承包人對其依法承包的土地享有占有、使用、收益和一定處分的權利。在試點過程中，應堅持農民自愿、政府引導、科學有序的原則，可以通過先流轉、再試行的辦法，把需要休耕的地塊進行集中整理，穩步推進休耕制度試點。

（二）科學設定土地休耕政策目標

1. 促進糧食供求平衡。從國內、國際實施休耕制度的實踐來看，一個基本的原因就是由于糧食供過于求，出現糧食過剩，通過休耕以達到藏糧于地、儲糧于地，調節糧食供求關系。這是休耕政策的基本目標，基于此種目的的休耕可稱為“產能過剩休耕”。針對這一情況，我市在調整種植業結構過程中，根據各區、縣（市）農業生產實際，統一連片逐年規劃出適合休耕的地塊，合理確定休耕年限，在保證供求平衡的情況下，動員農戶自愿拿出休耕的土地。

2. 加強生態環境保護。糧食的“十二連增”實際上也帶來耕地開發利用強度過大的問題，一些地方地力嚴重透支，水土流失、地下水嚴重超采、土壤退化、面源污染加重已成為制約農業可持續發展的突出問題。從各國實施休耕制度的實踐來看，保護生態是休耕政策的又一基本目標，基于此種目的的休耕可稱為“生態休耕”。對我市一些生態環境脆弱的零星地塊或不適宜耕種的地塊，應當進行有計劃的休耕。

3. 確保農民收入穩定。在休耕情況下，對參與政府休耕計劃的農民直接影響就是收入減少。因此，為了保障休耕計劃的順利實施，必須強化對農民的政策宣傳和引導，采取休耕補貼的辦法，穩定農民收入。休耕補貼是休耕制度的核心內容之一，對政府來說是休耕成本，對農民來說是收入。建議市政府根據當前糧食價格情況，一次性給予農民不低于生產成本、略低于市場價格的標準進行貨幣化補貼。

4. 優化改善財政支出。目前我國是按照“成本加合理利潤”和“成本加基本收益”的定價原則來制定托市價格和目標價格，這樣做必將使糧食價格長期高于市場均衡價格，出現“高產量、高收購、高庫存、高進口、高虧損”，財政支出“高成本”。因此，通過休耕調整供求關系，按照“市場定價、價補分離”的原則，完善糧食價格形成機制，優化財政支持也是休耕應有之義。這一點體現在國家政策制定執行層面上，作為市級財政就是要不折不扣地執行國家政策，通過不斷改革，進一步優化財政支出。

（三）實行土地休耕制度試點的基本路徑選擇

1. 科學制定休耕試點總體方案。可以借鑒國內一些先行試點省、市的做法和成功經驗，結合我市農業發展“十三五”規劃，在對國際、國內糧食供求形勢分析研判的基礎上，制定土地休耕試點的總體方案，提出土地休耕的指導思想、目標、任務、試點周期，這樣有利于全市糧食宏觀調控，落實好國家糧食安全戰略。在總體規劃的基礎上，按照土地確權后的基本數據為參照，選擇1～2個區、縣（市）作為試點單位，根據鄉鎮耕地資源情況和產業發展實際，以村為單位制定年度休耕計劃，以利于試點的順利推進。通過一個周期的試點，形成比較成熟的可推廣、可復制的休耕經驗。

2. 合理選擇休耕試點區域。我市休耕試點區域的選擇要能夠體現產能過剩休耕與生態休耕的不同要求，結合農村一二三產業發展現狀，根據我市玉米品種過剩的情況和生態環境面臨的問題，建議重點選擇兩類區域進行試點：一是對糧食絕對過剩、銷售消化難度大的玉米產區進行試點；二是在生態問題較為突出、化肥農藥污染較重的區、縣（市）選擇個別鄉鎮進行試點。因為過剩休耕與生態休耕的要求會有所不同，休耕的時間、補貼的辦法也會有所區別。具體操作辦法就是，在保障糧食安全的基礎上，合理確定年度休耕減產的計劃指標，通過減產指標來控制休耕面積，通過試點積累過剩休耕與生態休耕的經驗。

3. 合理確定休耕補貼標準與補貼方式。休耕試點要堅持自愿原則，同時休耕后不能降低農民收入。要以市場為杠桿，尊重農民意愿，運用機會成本補償、調整土地保護費用、土地保護合同等市場手段，找準土地保護標的，實現合理休耕的目標。補貼標準應體現三個方面要求：一是對農民自愿休耕有吸引力；二是政府可承受；三是與種糧收入保持合理比例。從理論上講，休耕補貼方式可采用實物補貼，也可采用貨幣補貼。實物補貼就是按休耕面積與單位面積補貼糧食數量，對休耕農戶補貼糧食。貨幣補貼就是按休耕面積與單位面積補貼現金，對休耕農民補貼現金。根據我市現狀，建議采用貨幣補貼的方式，具體補貼應按照糧食畝產量×市場單價×80%的標準合理確定。

4. 與新一輪退耕還林規劃協同聯動。休耕與退耕還林無論在目的、實施的方式方法上都有所不同，但是也有相同的地方，共同點是都會減少糧食產量、都需要補貼，等等。不同的是退耕還林、還草在某種程度上是對不適合種糧的一些陡坡地和沙化地等進行永久休耕。而休耕試點是有期限的，待土地恢復地力、糧食供求關系平衡打破時，這部分土地仍將用于耕種糧食。因此，建議我市在實行休耕制度的同時應該與退耕還林還草規劃銜接起來，這樣才能更好地實施糧食安全戰略，使休耕制度更好地發揮作用。

5. 完善糧食對外開放對接合作。隨著經濟全球化和貿易自由化向縱深推進，國內外糧食市場的關聯度越來越強，國際糧食形勢對我國糧食市場的影響更加直接,對我市的影響主要體現在大豆、玉米銷售方面，目前對稻米沖擊雖然還沒有顯現，但是我們要未雨綢繆，提早應對。不久的將來，以美國、泰國等為主的大米即將進入中國市場，這足以說明從國家層面要進一步完善糧食對外開放戰略，運用國際國內兩種資源、國內國外兩個市場，與適當計劃調控相結合，提高我國糧食安全的保障水平。對我市而言，實行土地休耕制度試點必須要運用市場來解決計劃盲點，運用計劃彌補市場失靈，在播種面積、復種指數不變的條件下實現糧食總產不減，在確保國家谷物基本自給、口糧絕對安全上做出新的、積極的貢獻。因此，我市必須要立足國內市場，結合省會城市建設，主動對接“深哈”合作等對外開放戰略，對上積極爭取政策支持，通過“引進來”“走出去”，加快形成互利共贏的合作關系，更好地促進糧食產銷對接。另外，休耕是一項政策性很強的改革，涉及地方政府、農民、企業利益關系的調整，客觀上還需要全市范圍內統籌出臺相關法規制度，以保障休耕改革的順利推進。

總之，就是要在我市通過實行土地休耕制度試點，補齊糧食供給側結構性改革的短板，提升糧食產品品質，壯大糧食精深加工業領域，發展糧食產業經濟。糧食行政管理部門將主動作為，探索建立“優質優價”糧食流通機制，引導農民調整糧食品種結構，增加中高端產品和精深加工產品供應，由保障“種糧賣得出、吃糧買得到”，轉到推動“種糧能賺錢、吃糧促健康”。

哈爾濱市糧食局；哈爾濱市政府發展研究中心）