市場化改革視角的玉米生產者補貼政策優化

□ 王文濤

市場化改革視角的玉米生產者補貼政策優化

□ 王文濤

2016年我國開啟了作為農業供給側改革三大內容之一的玉米生產者補貼制度改革，取得了顯著的成就，但是為提高玉米去庫存的政策效果及減少國際貿易摩擦、發展市場經濟，玉米生產者補貼政策的市場化改革應繼續推進和優化。其主要內容是：按市場化原則和國際參考價格確定玉米收購價格、玉米生產者補貼實行部分脫鉤形式、區域內外宜實施不同的補貼結構、控制地租成本與加強市場風險管理。

市場化改革；玉米；生產者補貼；政策優化

玉米生產者補貼政策市場化改革應繼續推進

在我國糧食市場尤其是玉米市場受到國際嚴重沖擊，糧食生產量、進口量和庫存量三量齊增的背景下，從2015年下半年起我國開始了玉米補貼政策市場化改革步伐。2015年9月國家宣布降低玉米臨時收儲價格，2016年提出農業供給側改革，實行“市場化收購+生產者補貼”制度，取得了明顯的政策效果。一是玉米播種面積和產量減少。根據農業專家預警委員會2017年8月份發布的《中國農產品供需形勢報告CASDE-NO.14》預測，2016年玉米播種面積比上年減少1359千公頃，產量減少506萬噸；2017年玉米播種面積比上年減少1264千公頃，產量減少887萬噸。二是市場價格下降，玉米及其替代品進口明顯減少。2016年11月起我國玉米首現國際競爭力。2016/2017年度進口100萬噸（預測值），比上年度減少442萬噸。但是，玉米補貼政策的市場化改革還要繼續推進，主要原因如下：

（一）玉米去庫存任重而道遠。根據農業部專家預警委員會2017年8月的預測報告，2015/2016年度全國玉米庫存增加3605萬噸，2016/2017年度玉米庫存增加預計為970萬噸，2017/2018年度玉米庫存才開始減少，預計為317萬噸?？梢哉f2016/2017年度前玉米庫存只是增長慢了，而不是減少了，2017/2018年度玉米庫存才開始減少，但減少幅度有限。據稱目前我國臨儲玉米庫存高達2.6億噸。因此，就玉米去庫存而言，還要加大玉米補貼政策市場化改革力度。

（二）減少貿易摩擦的需要。根據我國加入WTO的承諾，我國可以使用的玉米的黃箱補貼上限為其產值的8.5%，是受到嚴格約束的。2016年我國發放了首批玉米生產者補貼300億元，第二批玉米補貼90億元，該補貼屬于受WTO嚴格約束的黃箱補貼，已接近玉米黃箱補貼的上限。同時，玉米作為我國第一大糧食和谷物品種，國家糧食安全戰略要求“谷物基本自給”，可見其在我國糧食安全中居于重要地位。因此，為減少因黃箱補貼引起的與美國等糧食出口國的貿易摩擦，保障國家糧食安全，我國也必須要嚴格控制玉米的黃箱補貼，繼續推進市場化改革。

（三）發展玉米市場經濟的必然要求。我國作為農業對外開放程度最高的國家，要想同國外的農業在市場競爭中取得優勢，必然要通過發展玉米市場經濟，來提高農業的國際競爭力。這意味著政府減少對玉米市場的直接干預，增加間接干預，尤其是要完善農業市場基礎設施和制度建設，發揮市場對價格穩定的作用。目前，我國的玉米市場經濟與發達國家相比差距很大。因此，從發展玉米市場經濟出發，我國必然也要不斷推動玉米市場化改革。

玉米補貼政策市場化改革政策優化

玉米補貼政策市場化改革的實質，是在WTO黃箱補貼約束、庫存能力和財政成本約束的前提下，通過降低支持價格對市場的直接干預力度，提高對糧食市場的間接干預力度，發揮市場穩定糧食價格的作用，實現穩定糧食供給、降低糧食庫存和提高農民收入的目標。

（一）按市場化原則和國際參考價格確定玉米收購價格。我國確定的玉米收購原則為市場化收購原則，有兩層含義：一是市場化，即政府不能干預市場的正常運行；二是收購，政府不能完全放棄對價格的干預，托底收購仍要進行。也就是說，玉米的市場化收購價格，既不能刺激生產，也不能刺激進口。而且國家為穩定農民預期，也要預先確定并公布玉米收購價格。具體而言，玉米的市場化收購價格水平的確定要參考以下價格：一是國際市場玉米及其替代品的進口價格。根據國外經驗，市場化的收購價格可用國際市場價格5年的加權平均值再乘以大于0.85小于1的系數得出。二是1996～1998年國際玉米市場價格。國際市場參考價格是計算我國市場價格支持量（Market price support,MPS）的重要基準，市場價格支持量等于政府收購價格減去國際市場參考價格再乘以收購數量，市場價格支持量要計入玉米的黃箱補貼。根據我國加入世界貿易組織的承諾，我國的國際市場參考價格是以1996～1998年國際市場價格為準。如果收購價格低于國際市場參考價格，則計算出來的市場價格支持量為負；如果收購價格高于國際市場參考價格，則計算出的市場價格支持為正。而且，國際市場參考價格也隨國家凈出口國或凈進口國地位的變化而變化。如果玉米為凈進口，則國際市場參考價格采用CIF價格，為2197元/噸；如果玉米為凈出口，則采用FOB價格，為1199元/噸。因此，如果我國要恢復玉米凈出口國的地位，其市場化收購價格更要降低；如果要保持玉米凈進口國的地位，市場化收購價格可以適當提高。

市場化收購作為支持價格的傳統形式，設置水平較低，當農戶尤其是種糧大戶面臨流動性約束被迫按市場化收購價格向政府銷售糧食時，將面臨著很大的經濟損失。因此，未來市場化收購可以轉化為無追索貸款的支持價格形式。當市場價格低于無追索貸款率時，農戶可以用糧食做抵押，按貸款率獲得貸款；當貸款到期，農民可以選擇還款贖回糧食，也可以選擇放棄糧食而不還貸款。

（二）玉米生產者補貼實行部分脫鉤形式。我國在東北三省和內蒙古自治區實施的玉米生產者補貼，是直接與玉米播種面積掛脫的，因此玉米生產者補貼體現了穩定糧食產量和增加農民收入的雙重目標。但是，政策的雙重目標互相矛盾。因為從提高農民收入的角度來看，似乎還需要提高補貼數量，但這樣無疑也會刺激玉米產量，與調減玉米面積與去庫存政策目標不符；而且，我國的玉米生產者補貼屬于受到WTO 嚴格約束的黃箱補貼，不能任意增加。解決這一矛盾的辦法就是，將玉米補貼的收入目標與產量目標進行適當分離。具體而言，將玉米生產者補貼分為兩部分：一部分是與玉米當期播種面積或產量掛鉤的補貼，另一部分是與當期播種面積或產量、價格脫鉤的綠箱補貼，不受WTO約束。這樣就可以在黃箱補貼允許的范圍內，通過大幅度提高脫鉤補貼來提高農民收入，同時穩定甚至降低玉米產量。脫鉤補貼在我國屬新生事物，有的人可能擔心其對產量沒有影響，從而造成玉米大幅度減產以至危及國家糧食安全。其實這種擔心是多余的。一方面，我國玉米庫存巨大，目前庫存相當于全國一年多的產量，玉米的適當減產有利于去庫存；另一方面，脫鉤補貼對糧食產量不是沒有影響，而是影響的方式與掛鉤補貼不同，是起間接作用的。如脫鉤補貼具有財富效應和投資效應，補貼增加，有利于增加農民的財富，而財富的增加有利于減少糧食生產的流動性約束問題，有利于增加農業投資，投資的增加又有利于降低農業生產的成本和提高糧食產量。

對于脫鉤補貼的實施，政府必須規定補貼領取的條件。脫鉤補貼不是普惠制。農民要與政府簽訂合同，符合一定條件才能領取補貼。對我國而言，可以設立的補貼條件有：作物種植結構要求、種植投入力度要求等。作物種植結構是指，糧食作物與經濟作之間的結構、玉米與其它糧食作物的結構等。土地既不能全部用于種植蔬菜等經濟作物，也不能忽視國家調整種植結構的要求，全部用于種植玉米等糧食作物。特別是鐮刀彎地區一定要滿足國家調減玉米生產的要求。種植投入力度要求，是指要求農戶積極進行農業投入，要體現積極的農業生產，如控制雜草生長，防止把土地變成了換取國家補貼的一種手段。

（三）區域內外宜實施不同的補貼結構。玉米“生產者補貼+市場化收購”制度作為臨時收儲政策的替代，實施區域是東北三省與內蒙古自治區。國家實施臨時收儲政策不僅有利于實施區域，而且有利于非東北三省和內蒙古區域，因為臨時收儲提高了全國玉米的市場價格。但是“生產者補貼+市場化收購”制度則不然。因為該制度降低了市場價格，但是非實施區域農民生產玉米卻不能像實施區域農民一樣獲得補貼，不僅影響非實施區域農民收入提高，而且對玉米的生產造成長期的危害，影響谷物基本自給戰略的實現，直至危及國家糧食安全。產量降低的原因在于，非實施區域農民的邊際收益和總收益都會降低，而且由于山東、河南、河北三省也是玉米生產大省，單個省的玉米產量都比遼寧高，可以預見如果這三個省產量降低后，必然會對全國玉米產量造成很大影響。因此，作為第一大糧食和谷物的玉米，其補貼政策的改革不能像大豆、棉花補貼政策改革那樣，只考慮局部地區的產量或農民收入，在局部地區改革，還要從全國的角度來考慮。2016年是我國玉米補貼政策改革的頭一年，由于政策慣性的緣故，產量降低不明顯，但是從長遠來看，政策的實施帶來的產量降低則是必然的。

解決這一矛盾的辦法就是，對非東北的玉米主產地區也要實行補貼，但是補貼結構與東北地區不同，而且根據增加脫鉤補貼的需要，所有區域的補貼結構都要改革。由于補貼的目的之一是提高農民收入，因此補貼必然都會涉及決定由生產成本和利潤率決定的目標價格。具體而言，東北地區實施類似于美國2002年農業法案的直接與反周期補貼，非東北地區實施類似于美國1996年農業法案的生產靈活性合同補貼。直接與反周期補貼。補貼結構是，價格支持補貼+直接補貼+反周期補貼。其中，直接補貼與基期的種植面積或耕地面積掛鉤，等于直接補貼率乘以補貼面積；反周期補貼等于目標價格減去市場價格與收購價格的最大值同直接補貼率的和，再乘以補貼面積。補貼面積可以是基期面積。這樣，直接補貼由于與產量或價格都脫鉤，屬于不受WTO約束的典型的綠箱補貼。從明年起，我國可以把2016年的玉米播種面積作為基期面積，把生產者補貼改為直接補貼。生產靈活性合同補貼。補貼結構是僅有直接補貼。但是與東北地區不同，其直接補貼率要高于東北地區。

（四）控制地租成本與加強風險管理。一是控制地租的過快增長。影響補貼的基礎變量是成本，降低成本對于控制補貼具有重要作用。成本當中，最重要的是要控制地租成本。在東北玉米產區，地租占到玉米生產成本的一半左右，成為影響價格和成本的重要因素。當務之急，是通過建立農民專業合作社等方式使地租隱性化，建立農業轉移人口和老年人口的農地承包權退出機制，來控制地租。二是加緊建設期貨市場、倉單抵押、保險等市場風險管理工具，促進農民切實利用這些工具進行市場避險。期貨市場方面，我國雖然建立起了上海、鄭州、大連三大期貨市場，但是農民利用期貨市場避險的比例很低，建議成立全國性的期貨經紀公司，由其與農民簽約，匯總全國農民的期貨合約，參與期貨市場避險。倉單抵押方面，是指政府可以把中儲糧公司等糧食儲藏企業建立成為倉單管理系統，既可以解決實行臨儲政策取消之后儲藏企業業務量減少的問題，又可以成為儲藏糧食，發放倉單的新型企業。農戶獲得的倉單可以用于抵押或轉讓，解決農戶特別是大戶資金流動性約束問題。所謂保險，是指政府要不斷加大開發災害保險、氣候指數保險、價格保險、收入保險等多種形式的保險工具，降低農業生產中的自然風險和市場風險。

（作者系湖南科技大學教授）

* 本文得到國家社科基金項目“國際化市場化背景下糧食目標價格補貼效應、機制與政策研究”（項目編號：14BJY133）、湖南省教育廳重點項目“國際化市場化背景下糧食目標價格補貼效應與政策研究（項目編號：14A049）”的資助。

［1］《東北玉米首現國際競爭力 市場化收購新政促購銷加快》，經濟參考報，2016-11-24。

［2］王文濤，張秋龍，2016：《大豆目標價格補貼政策效應的理論分析及整體性框架建議》，《湖南師范大學學報》第2期。

［3］程國強，朱滿德，2015：《中國農業的黃箱政策支持水平評估：源于WTO規則一致性》，《改革》2015年第5期。