行刑銜接的困境與出路

孫菁妍

摘 要：

行政執(zhí)法領(lǐng)域、刑事司法制度不僅關(guān)系著我國行政執(zhí)法體制的改革進(jìn)程，兩者的銜接也是全面建設(shè)法治中國的重要內(nèi)容。但實(shí)踐中，兩法的銜接卻普遍存在著有案不移、有案難移、以罰代刑等諸多難題。這些問題不僅使得公民的合法權(quán)益難以得到有效保護(hù)，也影響了我國法律的威信和司法的權(quán)威。溯其根源，產(chǎn)生這些難題的原因除了立法上的不成熟，也有配套制度的不健全，還有檢察監(jiān)督的不到位。要想走出行刑銜接的困境，必須先厘清行刑銜接制度的最初目的，在此基礎(chǔ)上完善立法，建全相關(guān)配套機(jī)制，落實(shí)監(jiān)督功能，從而實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法與刑事司法的無縫銜接。

關(guān)鍵詞：行政執(zhí)法；刑事司法；銜接機(jī)制

行刑銜接，即行政執(zhí)法與刑事司法的銜接，如何處理二者的關(guān)系十幾年來一直都受到學(xué)術(shù)界的關(guān)注。而兩者之所以需要銜接，陳興良教授指出“刑事不法中的行政犯，是一種禁止惡，其惡性系源自法律的禁止規(guī)定，因此，行政犯實(shí)際上是由行政不法轉(zhuǎn)化為刑事不法，它具有行政不法與刑事不法的雙重屬性”[1]。對行政處罰和刑事制裁競合時(shí)處罰方式的條文，散見于《行政處罰法》和《刑法》等法律中，但其中并未對銜接程序或監(jiān)督等方面做過多的規(guī)定。直到2001年國務(wù)院出臺了《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》這一行政法規(guī)，我國才正式建立起行刑銜接的體系。之后最高人民檢察院既單獨(dú)也與其他部門聯(lián)合出臺了一系列規(guī)范性文件，雖然收到了一定的成效，但并未真正地解決“銜接難”這個(gè)問題。為此，2011年中共中央、國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的意見》，一批指導(dǎo)性案例也相繼公布。近些年來，特別是十八屆三中、四中全會提出“完善行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制”后，行刑銜接的問題再度成為實(shí)務(wù)界和理論界共同關(guān)注的一個(gè)熱點(diǎn)話題。雖然經(jīng)過十多年的研究，但我國行政執(zhí)法中依然存在“有案不移、有案難移、以罰代刑”的困境。對此，本文擬從分析我國行刑銜接面臨的困境著手，從立法、制度和監(jiān)督等方面探討產(chǎn)生銜接難的原因，進(jìn)而從設(shè)立行刑銜接制度最根本的目的、完善配套制度以及法律監(jiān)督的方面完善銜接制度，以期推動依法治國的進(jìn)程。

一、 行刑銜接困境的表現(xiàn)形式

從十八屆四中全會對實(shí)現(xiàn)“行刑無縫銜接”的要求來看，行刑銜接在實(shí)踐上面臨著有案不移、以罰代刑以及有案難移的困境，在制度上面臨著監(jiān)督缺位的困境。

（一） 有案不移、以罰代刑

行刑銜接主要涉及的是行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)，但是由于行政權(quán)的主動性和司法權(quán)的被動性特征，實(shí)踐中違法行為往往都是在行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)時(shí)被發(fā)現(xiàn)，若構(gòu)成犯罪則移送到司法機(jī)關(guān)。但由于行政執(zhí)法權(quán)力缺少監(jiān)督制約，行政機(jī)關(guān)往往為了自身利益或者執(zhí)法人員為了個(gè)人私利，而濫用執(zhí)法權(quán)，自行處理應(yīng)由司法機(jī)關(guān)偵查審理的案件，而這些案件最后大多被處以行政罰款。上海嘉定區(qū)行刑銜接平臺統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)顯示，“2012年至 2014年，共作出行政處罰32744件，罰款的總金額約1.6億元人民幣，向公安機(jī)關(guān)移送的案件是205件，約占所有處罰案件的0.6%，處以警告或罰款的有 11376 件”[2]。從這些數(shù)據(jù)可以看出，雖然現(xiàn)在實(shí)行“罰繳分離”的制度，但是在行政執(zhí)法中還是存在著有案不移、以罰代刑的現(xiàn)象。

（二）有案難移

雖然行政機(jī)關(guān)僅將極少數(shù)涉嫌行政犯罪的案件移交公安機(jī)關(guān)，但是這少數(shù)案件的移送依然困難重重。首先，行政機(jī)關(guān)工作人員并不一定能準(zhǔn)確判斷該行為的性質(zhì)，加之對于移送后案件中不構(gòu)成犯罪的行為該如何處理，也是行政機(jī)關(guān)不能解決的難題。其次，司法機(jī)關(guān)亦消極對待移送的案件，從2011年湖南省檢察院調(diào)研的數(shù)據(jù)來看，自2008年來，湖南省的行政機(jī)關(guān)一共移送到司法機(jī)構(gòu)案件共4180件，但是司法機(jī)構(gòu)進(jìn)行立案的案件只有2069件，也就是立案率只有一半。雖然對于公安機(jī)關(guān)不予立案的行為可以提起復(fù)議，但由于缺乏對移送案件審查標(biāo)準(zhǔn)、接受程序、處理方式等的具體規(guī)定，也使得案件被擱置。此外，檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督職責(zé)并未落到實(shí)處，甚至因?yàn)樾畔⒔涣鞑粫场?zhí)法機(jī)關(guān)眾多，檢察機(jī)關(guān)對案件是否移送并不了解。

二、導(dǎo)致行刑銜接困境的原因

實(shí)踐中造成銜接難的原因是多種多樣的，除了立法的不成熟，還有配套制度的不健全，以及檢察監(jiān)督的不到位。

（一）立法的不成熟

從規(guī)定行刑銜接的法律法規(guī)上看，主要有兩個(gè)原因?qū)е裸暯永щy，一是規(guī)定銜接的法律位階不高，不夠權(quán)威；二是缺乏對銜接流程的具體規(guī)定。在現(xiàn)有的法律中，對于銜接的原則和程序規(guī)定只是散見于《行政處罰法》、《刑法》以及《刑事訴訟法》中，行刑銜接制度主要靠國務(wù)院的規(guī)定以及最高檢出臺的意見來支撐。概括來說，我國行刑銜接“政策層面高、法治層級較低，制度剛性不足、權(quán)威性還不夠，尤其是可供具體操作和執(zhí)行的法治層面的依據(jù)難尋蹤跡，銜接機(jī)制的建立大多停留在文件上、紙面上，空轉(zhuǎn)無效、運(yùn)行乏力，實(shí)際成效大打折扣”[3]。在具體程序上，如在某一案件的主體或行為僅有部分構(gòu)成犯罪的情況下，究竟是全案移送，還是部分移送也未有明確規(guī)定，這些問題都阻礙了實(shí)踐中銜接工作的順利進(jìn)行。

（二）配套制度的不健全

為助推行刑銜接制度的落實(shí)，早在2004年，我國就建立了信息共享機(jī)制、司法機(jī)關(guān)提前介入制度、聯(lián)席會議等多個(gè)配套制度。這一系列制度雖然起到了一定的作用，但依然存在很多缺陷。首先，由于缺乏獎(jiǎng)懲機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制，行政機(jī)關(guān)缺乏將其所辦案件錄入平臺的動力，加之并未規(guī)定案件錄入范圍，即使錄入也只是選擇已經(jīng)移送司法機(jī)關(guān)的案件，這就使得共享平臺被虛置。其次，僅僅規(guī)定了聯(lián)席會議制度，具體到組織會議的主體、時(shí)間并無明確規(guī)定，多靠各地自行制定辦法，導(dǎo)致制度的不統(tǒng)一。再者，提前介入制度確實(shí)在一定程度上可以減少有案不移的現(xiàn)象，但是這一制度同樣沒有法律明確的規(guī)定，且提前參與到偵查過程中容易產(chǎn)生先入為主的思想，從而影響到監(jiān)督的獨(dú)立性。

（三）檢察監(jiān)督的不到位

檢察機(jī)關(guān)雖然具有檢查監(jiān)督的權(quán)力，但在兩法銜接中卻僅有不具有強(qiáng)制執(zhí)行力的檢察建議權(quán)，且對由哪個(gè)部門來監(jiān)督、怎樣監(jiān)督銜接工作沒有具體規(guī)定，所以往往雷聲大雨點(diǎn)小。而很多有案不移的原因在于地方、部門利益的考量，很少能達(dá)到適用“徇私舞弊不移送案件罪”的標(biāo)準(zhǔn)，這就使得監(jiān)督效果被削弱。加之行政機(jī)關(guān)對案件信息共享交流的消極態(tài)度，導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)可能遺漏很多應(yīng)當(dāng)移送的案件，更加發(fā)揮不了監(jiān)督的作用。

三、走出行刑銜接困境的出路

（一）完善行刑銜接法律制度

理論服務(wù)并推動實(shí)踐的發(fā)展，要解決銜接難的問題，僅從制度上著手是治標(biāo)不治本的，首先應(yīng)從理論上解決問題，“由于主流觀點(diǎn)認(rèn)為，似乎是所有的行政違法行為都有可能上升為犯罪行為，一旦違法行為情節(jié)嚴(yán)重涉嫌犯罪，為了強(qiáng)調(diào)刑法的防衛(wèi)功能，自然選擇了刑事優(yōu)先原則”[4]。所以，在現(xiàn)有的規(guī)范性文件中或多或少都體現(xiàn)了“刑事優(yōu)先”原則。這一原則本適用于民刑銜接，要引入行刑銜接領(lǐng)域還需要考慮該制度的根本目的是什么。很明顯刑事制裁是為了懲罰犯罪，而行政處罰是為了維護(hù)社會秩序，特別是市場經(jīng)濟(jì)秩序，在這方面吊銷許可證等行政處罰手段并不必然輕于刑事制裁。所以，在完善法律體系時(shí)，不能一味地優(yōu)先適用刑法規(guī)則。其次，落實(shí)到具體立法層面，可以從兩個(gè)方面來完善。一是為提高銜接制度的法律位階，可以制定專門的行刑銜接法律，但從節(jié)約立法成本出發(fā)，也可以在《刑事訴訟法》中專章規(guī)定行政犯罪銜接的管轄權(quán)規(guī)則、證據(jù)轉(zhuǎn)化規(guī)則、移送期間和監(jiān)督等具體程序；二是對有案不移的現(xiàn)象，若是行政執(zhí)法人員不作為、亂作為導(dǎo)致的，嚴(yán)格依照有關(guān)規(guī)定對相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行處罰，構(gòu)成犯罪的追究其刑事責(zé)任。

（二）健全行刑銜接配套制度

1、完善信息共享制度。充分利用網(wǎng)絡(luò)資源進(jìn)行溝通交流，是協(xié)調(diào)行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)工作的關(guān)鍵，除可以實(shí)時(shí)跟進(jìn)案件的處理進(jìn)度外，還可以監(jiān)督案件移送的期限、流程等，也可以將“案件通報(bào)制度”融入到共享平臺中去，防止有案不移、有案難移的現(xiàn)象。對于實(shí)踐中消極對待信息共享的問題，應(yīng)當(dāng)設(shè)立適當(dāng)?shù)莫?jiǎng)懲機(jī)制，制定評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、獎(jiǎng)勵(lì)形式、懲罰措施等細(xì)則，激發(fā)共享案件的積極性。

2、強(qiáng)化聯(lián)席會議制度

聯(lián)席會議在協(xié)調(diào)行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)的工作中起著重要作用，為避免制度不統(tǒng)一造成的混亂，應(yīng)該明確組織會議召開的主體、時(shí)間和內(nèi)容等。如，在遇到重大疑難問題時(shí)可組織召開會議，會上可相互通報(bào)案件處理情況、探討解決問題的辦法，也有利于消除分歧，形成統(tǒng)一意見。

3、限制提前介入制度

在行政犯罪案件中，檢查機(jī)關(guān)提前介入可以監(jiān)督行政機(jī)關(guān)調(diào)查的全過程，對疑難復(fù)雜案件，還能及時(shí)提供指導(dǎo)意見和技術(shù)支持，所以建立提前介入制度是很有必要的。但是這種機(jī)制在某種程度上不僅干預(yù)了行政權(quán)的行使，也破壞了檢察權(quán)的獨(dú)立性，因此可以從是否明顯構(gòu)成犯罪、案件調(diào)查的困難程度、社會影響的范圍等方面嚴(yán)格限制提前介入制度。

（三） 落實(shí)檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督制度

“雖然國務(wù)院制定的行政法規(guī)賦予了人民檢察院在‘兩法銜接工作中具有監(jiān)督行政執(zhí)法機(jī)關(guān)及時(shí)移送涉嫌犯罪案件的職權(quán)，但由于沒有《憲法》以及《人民檢察院組織法》的依據(jù)，使得檢察機(jī)關(guān)在行使這一職權(quán)時(shí)面臨著一定的障礙”[5]。因此在行刑銜接領(lǐng)域，檢查監(jiān)督多表現(xiàn)為被動的訴訟監(jiān)督、檢察建議等等，缺乏剛性。要想落實(shí)檢察監(jiān)督制度，首先還需要從憲法層面來明確檢察機(jī)關(guān)對行刑銜接的監(jiān)督權(quán)。其次，在法律層面具體規(guī)定監(jiān)督權(quán)的行使方式，《檢察院組織法》正在修訂，可在其中效仿刑訴法中立案監(jiān)督的規(guī)定，明確檢察機(jī)關(guān)的檢察建議權(quán)、通知案件移送權(quán)、對案件中職務(wù)犯罪的偵查權(quán)，即發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)有案不移時(shí)，向行政機(jī)關(guān)提出移送案件的檢察建議，或者要求提供有案不移的書面，若認(rèn)為不成立則可責(zé)令行政機(jī)關(guān)移送案件。對拒不移送的單位或個(gè)人，可建議對其進(jìn)行處分；若構(gòu)成犯罪，則依法追究其刑事責(zé)任。

[參考文獻(xiàn)]

[1]陳興良：《論行政處罰與刑罰處罰的關(guān)系》，載《中國法學(xué)》1992年第4期。

[2]練育強(qiáng)：《行政執(zhí)法與刑事司法銜接制度重構(gòu)之理論基礎(chǔ)》，載《學(xué)術(shù)月刊》，2015年第47卷。

[3]四川省人民檢察院“兩法”銜接課題組：《促進(jìn)行政執(zhí)法與刑事司法有效銜接須由全國人大常委會立法解決》，載《中國檢察官》2011年第21 期。

[4]練育強(qiáng)：《行政執(zhí)法與刑事司法銜接困境與出路》，載《政治與法律》，2015年第11期。

[5]練育強(qiáng)：《“兩法”銜接視野下檢察權(quán)性質(zhì)的定位》，載《探索與爭鳴》，2014年第2期。

（作者單位： 湖南師范大學(xué)，湖南 長沙 410081）