法官員額制改革的現狀及分析

俞瑜+周祺+王超男

隨著司法體制改革進展的深入，員額制在改革中的重要性日益突出。員額制改革作為司法體制改革的一部分，它的成功與否直接關系著司法體制改革的實質進展，改革從提出到實踐已經經歷了十余年，取得了進步，但是其中所暴露的問題也值得深入思考。

一、法官員額制改革的意義

（一）有助于司法體制改革。司法體制改革重要的目標就是實現司法獨立。①而司法獨立的實現，既要在在宏觀層面上做到國家對現有司法、行政體制關系的突破與重建，也要在微觀層面上做到樹立司法機關的權威與信譽。只有當司法公正真正落實到具體的案件中，人民發生糾紛時所想到的第一個求助途徑是司法機關時，司法機關的重要性才會凸顯，司法獨立才會有進一步的保障。員額制的提出正是為了使司法裁判人員更加精英化，使得案件審判人員和行政人員的分工更加明顯，在選拔辦案人員時，更加突出業務水平而行政能力。

（二）有利于法官職業化。法官職業化的體現在于法官辦案時充分以專業能力為辦案的依據，對每一個案件的審判過程和結果都承擔責任。并且在辦案過程中，法官專心于審判工作，其他的如庭前調查、證據交換、法律文書起草等事務性、輔助性工作交由法官助理、行政人員等完成，形成分工明確的協調體系。員額制對于法官、法官助理、行政人員的比例做了調整，旨在讓法官助理、行政人員分擔法官辦案時非專業性工作的任務，使得法官更專業于案子本身的審判工作，加強法官的專業性和職業化。

（三）有利于去行政化。去行政化，針對的是一些具備法官資格的法官，不在審判工作崗位，而是從事黨務、人事、司法行政或后勤工作的現象。造成這一現象的原因是法官的遴選機制受到了行政級別的影響。法官由于職務提升，其等級低于新任職務編制等級的，應當晉升至新任職務編制等級的最低等級。這是由于這樣的評級制度，使得法官的目標從專業水平和業務素質轉換為行政職務，且行政職務的高低決定著法官等級的升降以及相應的待遇。法官員額制改革指在打破法官職務序列和法官等級設置與晉升制度。②

二、法官員額制改革存在的問題

（一）法官員額比例的確定

在法官員額確定的比例上，中央明確提出員額制比例不超過39%。在實踐中，上海將員額制控制在33%，即辦案人員、司法輔助人員、行政人員分別占司法隊伍的33%、52%、15%。在實踐中，為了預留一定的空間給年輕的法官預備人員，對33%這給比例進行了嚴格控制，有些地區甚至低于這個比例。實踐中，關于法官員額比例的確定存在著較多問題。

第一，確定這個比例的根據是什么？根據上海試點的實踐，數據的來源主要是根據法院現有案件的審理狀況以及法官隊伍的素質情況進行反復測算、認真核算得到的。相關變量和最后的員額比例確定之間是否有可供參考的公式或模型存在？一個隨之而來的問題是，如果比例確定不當，如法官員額的比例過低，會導致法官在審判案件時工作量過大，反而會影響案件審判的質量，達不到員額制改革的初衷。而如果員額的比例過高，將使法官選拔的專業性和精英性特征受到質疑，同樣也會遠離員額制改革的目的。

第二，員額制比例的確定是否應當根據法院層級和地區的不同進行區別。在法院的層級方面，基層法院審理的案子明顯要多于中級法院和高級法院。如果一方面基層法院所確定的法官員額仍然和中級法院、高級法院一致，另一方面員額制改革要求法官要獨自承擔案件審判的責任，這對基層法院的法官而言，不僅是工作量的增大，更是心理壓力的增大。這樣的結果很有可能會導致法官的“出走”，員額制改革到最后可能會無法留住基層法院優秀的法官。因此，在確定相應的法官員額比例時，應當根據不同層級、地區的法院進行針對性的劃分，不能采取同一的標準。

第三，在員額制比例的控制方面，上海作為試點地區的實踐是將員額制比例嚴格控制在33%，并且留出一定的比例給年輕的法官預備人員。其他試點地區可否參照類似做法？確定一個具體的比例，并且留出一定的范圍以備其他需要。若將員額制的比例過分限制在某個具體的數字，有可能會導致改革的過程中，無法做到隨機應變，達不到改革預期的目的。

（二）法官考評的方式

根據《浙江省高級人民法院辦公室關于印發<浙江法院法官考評辦法（試行）>的通知》一文，各法院可根據對不同考評對象的不同指標設定相應的分值、權重并合成最終成績，可參照以下的方案設置：

法官綜合得分=審判績效*70%+職業素養得分*20%+作風紀律得分*10%

審判長（獨任法官）綜合得分=審判績效*60%+職業素養得分*20%+作風紀律得分*10%+管理得分*10%

副庭長綜合得分=審判績效得分*50%+職業素養得分*20%+作風紀律得分*10%+管理得分*20%

庭長綜合得分=審判績效得分*40%+職業素養得分*20%+作風紀律得分*10%+管理得分*30%

以上的公式中，審判績效的內容包括法官辦案數量與工作量、質量、效率和效果等情況。這個考核指標針對的法官的專業性，是員額制改革重要的一部分內容。針對審判績效，相關文件只給出考核內容的范圍，并未涉及到這些內容占審判績效的權重。對于員額制改革要增強法官的專業性這一方面，都不存在爭議。但是對于專業性這一詞，卻極少有人能給出一個清晰明確的界定。無論是在學術界，亦或者試點地區，給出的都是比較空泛的范圍。這恰恰是問題的癥結所在。辦案的數量、質量、效率和社會效果的權重應當能夠準確地反映出法官的專業性。筆者認為，辦案數量固然是考量專業性的一個重要環節，但是辦案的質量更是反映法官專業性和精英化的一個重要特征。

三、法官員額制改革的后續問題

（一）在員額制改革中，法官的數量出現一定幅度的下降。數量較少的法官能否公正、有效率地處理好數量較多、日益復雜的案件，司法審判工作能否正常運行，這是員額制改革之后面臨的一個重要問題。另外，法官除了面臨的案子增多了，對于案子審結的責任也更加重大。有些年級較大的法官面對員額制的改革，主動要求退出審判工作，接受行政工作的安排。對于這些法官的選擇，從一個側面反映出了員額制改革如果不充分安排好法官、法官助理以及行政人員的相關比例及工作范圍，極易會加重法官的負擔，實現不了改革的目的。

（二）在員額制改革之后，法官助理等年輕法官預備人員很難進入員額內，但是他們的工作任務卻絲毫沒有得到減少。除去正式的審判工作以外，他們擔任的是庭前調查、證據交換等工作任務。由于難以入額，工作量增加，薪酬和職務都得不到相應的提升，極容易導致這批年輕的法官預備人員“出走”。③關于法官、法官助理的比例問題在實踐中一直存在著爭議。在一些試點地區，存在著多個法官“共用”一個法官助理的現象，這無疑是增加了法官助理的負擔。

（三）關于資歷較老法官落選員額的情況。由于員額制的選拔要充分考量法官的辦案能力，勢必會淘汰一些資歷較老、業務水平較弱的法官。員額制改革從推行至今，一直舉步維艱，一個重要的原因是，它涉及到了人事調動，觸及到了一部分人的核心利益，而這一部分人在法院這個系統里，占據著較為重要的地位，有著一定的話語權。改革若想推進，一方面要堅持立場，另一方面也要做好“安置工作”。筆者認為，在進行員額選拔之前，可以給予這些法官一定的自主權，自主選擇審判工作或者行政工作。而對于那些被淘汰出法官員額的人，應當要在薪酬水平上保持與前期一致的水準，充分保障其經濟利益。

[注釋]

①邸洪旗.實現法官員額制的思考[J].學理論，2015年，第22期；061.

②郭毅敏、聞長智、袁銀平.法官員額：理論邏輯、現實背景及制度構建[J].湖北行政學院學報，2007年，第1期；30-35.

③李由.員額制背景下法官制度改革若干問題研究[J].中共中央黨校，2016.

（作者單位：浙江省臺州市三門縣人民法院，浙江 臺州 317100）