我國養老公共服務供給現狀、困境與對策

摘 要：文章緣起十八屆五中全會“增加公共服務供給”的莊嚴承諾，在深入總結我國養老公共服務供給現狀的基礎上，剖析增加供給面臨的困境，有針對性地提出增加養老公共服務的對策與建議，希冀為政府政策制定和制度再設計提供參考。

關鍵詞：養老 公共服務 制度保障

“增加公共服務供給”是中央關于“十三五”規劃的建議，去年中央經濟工作會議上，習近平總書記強調在2017年繼續深化供給側改革。作為政府公共服務重要內容的養老公共服務，涉及千家萬戶。在老齡化日益嚴重的今天，中央的決策部署為破解老齡化難題指明了方向。然而，知易行難，正值人口轉變時期的中國，養老服務供給現狀如何？增加服務供給的實現路徑是什么？這些問題需要聯系現實國情認真深入地研究。

一、我國養老公共服務供給現狀

黨和政府一直將養老作為基本公共服務范疇。改革開放以來，特別是中共十八大以來，各級政府通過制度建設，加大財政投入，在完善養老服務體系和增加供給方面取得了顯著成績。

（一）老齡事業專門管理機構紛紛建立

從1982年的“中國老齡問題全國委員會”到1999年的“全國老齡工作委員會”，國務院專門設置議事協調機構主管全國老齡相關工作，成員單位包括民政部、財政部等32個國家部委。各省、市、縣、鄉也都設立老齡工作委員會，如此便形成了從中央到地方的工作網絡，便于政策的傳達與執行；2014年，代管全國老齡委的民政部設立養老服務專家委員會，決策咨詢機制得以建立健全。

（二）相關制度陸續制定頒布

隨著《關于全面推進居家養老服務工作的意見》（2008）、《關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》（2009）、《關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》（2014）、《關于印發“十三五”國家老齡事業發展和養老體系建設規劃的通知》（2017）等文件的頒行，城鎮職工養老、農村養老、居家養老、機關事業單位養老、企業年金等制度建設分頭推進，各級政府為特定人群提供養老公共服務有了制度遵循。

（三）養老保障能力迅猛提高

從養老基金規模來看，1998年的養老基金累計結余額為587.8億元，2015年為3.99萬億元，18年增長了近68倍；從參保人數來看，1997年全國參加基本養老保險的企業職工為8671萬人，2015年則增加到88777萬人，增長了10倍之多；從基本養老金水平來看，1997年全國各地區平均養老金水平為每年4381元，2015年則達到29010元，增長超過6倍。

二、增加養老公共服務供給面臨的困境

雖然，我國養老體系建設取得了如上成績，但毋庸諱言的是，面對2.31億老人（2016年末數）形成的巨大挑戰，增加政府養老公共服務供給還面臨著諸多困境。

（一）養老金不能統籌使用

養老金虧空曾一度讓國人憂心忡忡，有學者指出，以CPI為基準測算，2030年和2050年我國養老金缺口將達4.1萬億元和6.1萬億元。因為缺乏大數據的支撐，單純爭論養老金規模沒有太大的實際意義，但養老金不能在全國統籌使用卻是一個不爭的事實。目前，東北三省等局部地區養老金“入不敷出”，而南方許多省份則存在較大結余，由于養老金尚未實現全國統籌，為基礎養老公共服務均等化的實現設置了較大障礙。

（二）投資運營方式不當導致養老金不斷縮水

由于過分關注養老金投資的安全性，我國養老基金投資被局限在銀行存款和購買國債上，如此投資結構在一定程度上限制了盈利能力。原本捉襟見肘的養老金，由于投資運營方面的問題，導致過去20年貶值近千億元，養老金面臨的主要是保值增值壓力而非支付壓力。養老金入市從理論上講可以緩解這一尷尬，但我國股市尚不成熟-高波動性決定了養老金入市缺少制度性條件。

（三）現行財稅制度不利于養老金做大

現行企業年金的稅收制度為國家構建多支柱養老金體系設置了障礙。政府鼓勵養老產業發展的稅收優惠政策沒有完全落實到位，遲滯了養老體系的健全與完善。

三、對策與建議

人口老齡化考驗著政府公共服務供給能力。深化養老制度改革，各級政府應從供給側改革入手，探索增加養老公共服務供給的具體路徑。

（一）推進養老制度并軌，著力提高供給水平

長期以來，我國養老制度呈現“碎片化”態勢，近些年來，機關事業單位與企業養老并軌；城鎮居民養老保險與新農保合并為城鄉居民養老保險（即“城居保”）。這兩項并軌是我國養老體系建設的重要成果，但尚未完成從“碎片化”到統一制度的轉變。下一步，要逐步推進“城居保”與“城職保”合并，其目的在于增加政府養老服務供給，提高保障水平。“兩城合并”是達成統一制度的“最后一公里”，也是最難推進的一步。由于這兩個制度差距較大，且轉換涉及的人數眾多，這對國家財政是相當大的挑戰。需要中央政府完善頂層設計，地方政府將中央的政策意圖落實到位，實現養老公共服務均衡。

（二）推進養老金全國統籌，為入市創造制度條件

只有實現了養老金全國統籌，才能在全國范圍內調劑資金余缺，實現養老公共服務均等化的目標，也才能發揮資金的規模經濟效應，實現養老資產配置的多元化和市場化。雖然，我國早在2009年就已經實現了養老金省級統籌，但資金過多停留在市、縣層級，距離全國統籌還有相當長的路要走。今后，應在繼續堅持社會統賬結合的基本養老保險制度的基礎上，積極穩妥推進基礎養老金全國統籌。這一過程，需要特別注意幾個問題：一是按照先“城職保”后“城居保”的路徑分步推進，因為前者累計額金額較大，操作難度相對較小，且能為后者實現全國統籌創造條件；二是推進過程中調整及時調整費率，保證費用支出不增加，保障水平不降低，兼顧“調出”和“調入”地區權利和義務；三是將養老金統籌與轉移支付制度聯系起來，以此為契機，推進政府間財政關系改革。

（三）加大政府財政投入，切實增加供給水平

“9064”和“9073”分別是北京、上海和天津致力構建的養老服務體系，現已儼然成為“國標”。其實，這只是用數字描述養老體系的結構，即居家養老、社區養老和機構養老所占比重。養老具有公共服務屬性，需要政府加大投入。以天津為例，2016年全市60歲以上的老人達243.9萬，占戶籍人口的比重23.35%；當年國辦、民辦機構提供的養老床位總數不到7萬，距離千名老人30張床位的目標尚有一段距離。但是，如果考慮現有床位20%以上的空置率（調查顯示，養老機構空置率達48%），絕大部分民眾的養老需求就無法得到滿足。為了做實社區養老，天津各級政府推出了包括政府購買服務、日間照料服務等十大特色服務，這些服務的背后是政府財政投入的大量增加。隨著城鎮化的深入推進，老人集中居住的社區大都位于市中心，屬“寸土寸金”的地段，增加服務場所成本較高；基層政府（街道辦事處、鄉鎮政府）和自治組織（居委會、村委會）人手不足，缺乏專業服務技能等。這些問題的解決需要政府以創新的理念推動社會治理改革，增加財政投入，降低養老服務供給主體的運營成本，實現養老服務供給質量和數量雙提升。

（四）優化服務手段，創新養老模式

“421”的家庭結構下，居家養老遭遇人手不足的尷尬。“互聯網+”的時代，不少地方政府通過智慧養老克服這一難題。天津某養老院試點開展網絡護理服務和護理用品配送服務，讓老人通過互聯網享受到養老咨詢、健康顧問、親屬溝通、老年娛樂等多種服務；湖北省某干休所采用LBS基站+RFID的雙重定位技術掌握老人健康信息；山東棗莊推行利用APP軟件查看老人的實時行動軌跡和心率狀況；浙江寧波投資建成“恰如家”智慧養老平臺，為老人提供醫療護理、健康監護等優質居家養老服務。建議省級政府編制推廣計劃，采取PPP模式，與相關技術研發機構和社會資本合作，在各自區域內逐步推開。

（五）加大農村投資力度，提升養老服務供給水平

農村一直是政府提供養老服務供給的“洼地”，基層政府在提升農村養老公共服務供給水平時，應做到“四個結合”。一是將養老與政府投資結合起來，逐步消除固定資產投資城鄉二元性，擯棄以往“重城輕鄉”的投資方式，加快推進貧困地區農村危房改造，重點加強農村道路、橋梁、燃氣、自來水等基礎設施投資，降低農村養老機構運營成本；加大農村衛生所設備投資，提高基層醫療服務水準，提升老人生活保障水平。二是將養老與扶貧結合來，將完全或部分喪失勞動能力的老人全部納入農村低保和“五保”范疇，發揮社會救助力量實現老有所依。三是將養老與慈善結合起來，引導公益慈善基金參與建立新型養老體系，興建慈善養老院，發揮志愿者的作用，為農村養老提供軟硬件支持。四是將養老與產業發展結合起來，政府利用規劃設計強制農村房地產開發過程中預留老年人活動場所，將非物質文化遺產傳承、傳統技藝傳承與文化產業發展結合起來，實現老有所為，解決老年人就業。

習近平總書記強調，要著力發展養老服務業和老齡產業。各級政府應秉承共享發展理念，采取切實可行的措施，通過市場和政府兩種手段更好地配置各類資源，努力增加養老公共服務供給。

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（作者單位：中共天津市委黨校（天津行政學院））

責任編輯：代建明